1、【全球治理】庞中英： 金砖合作面对的世界秩序和全球化挑战庞中英中国海洋大学海洋发展高等研究院特聘教授兼院长、盘古智库学术委员现存世界秩序向何处去？现阶段的全球化向何处去？这是当今世界， 也是金砖合作面对的两大根本挑战。 金砖合作能否在维持世界秩序、 创造新的世界秩序上发挥关键作用？金砖合作能否矫正全球化、 创造有意义的 “新发展” ？ 本文提出了一些战略建议： 金砖合作应该就世界秩序和全球化议题举行高峰会议， 以超越目前的“务实合作” 。在经济和金融上，金砖的“新发展银行”和“应急 储备安排” 等正在建设和运行的新兴国际金融 （发展融资） 机构要成为以 “新发 展” 为目标进行全球经济治理的实
2、验。 在和平与安全上， 金砖合作也要进一步制 度化，成为以世界和平为目标的全球安全治理实验 全球协调。关键词：金砖合作 世界秩序 国际秩序 全球化一、引言在中文中，“金砖国家”指的是参加“金砖”（BRICS）国际协调与国际合作的成员国（巴西、中国、印度、俄罗斯和南非 5 国）。截止目前为止，金砖仍然仅是一个国际论坛。尚未出现“金砖合作组织”这个概念。尽管有各种建议，但是，金砖尚未被诸如 G5（“五国集团”）或者 G11（11 个最大的“新兴经济”组成的集团）等所取代。从 2013 年到 2016 年，金砖国家领导人分别在德班、福塔莱萨、乌法和果阿）举行了 4次“会晤”（中文没有使用“峰会”）。
3、这 4 次会晤后都发表了“声明”（中文有时用“宣言”）。值得注意的是，这些“声明”或者“宣言”字样前没有“联合”，即不用“联合声明”，而是会晤的地名，如果阿宣言等。金砖所有的声明都包括关于国际秩序的内容。上述 4 份文件没有使用“世界秩序”，而是“国际秩序”：“发挥联合国的中心作用、尊重国际法的基础地位，向更加公平、民主、多极化的国际秩序转变。”“国际社会共同努力应对上述挑战、实现可持续和平以及向更加公正、平等、民主、多极化的国际秩序转变”。“维护基于 宗旨和原则的公平、公正国际秩序。”“基于以往国际力量格局形成的全球治理架构逐渐失去其合法性与有效性， 导致过渡性、临时性安排日益盛行，严重侵蚀
4、多边主义。我们相信，金砖国家是对现行机制进行渐进式变革的重要力量，有助于实现更具代表性和更公平的全球治理，促进更具包容性的全球增长，建设和平、稳定、繁荣的世界”，“我们重申致力于维护基于的公平、公正的国际秩序。”“我们重申强烈支持联合国作为最重要的多边论坛，承载着为世界带来希望、和平、秩序和可持续发展的任务。”本文拟跳出金砖合作观察金砖框架及其未来发展方向，选取两个焦点性全球议题 世界秩序与全球化，讨论金砖在这两大议题中的现在和未来作用，进而提出如何改进金砖合作的战略建议。一、全球框架与世界秩序之间的关系笔者曾探讨过金砖合作与世界秩序转型之间的关系。本文则强调金砖框架与世界秩序之间的关系。目前
5、，在美国和欧洲等地，有对（现存）世界秩序的沦陷、失败甚至未来可能的无序的忧心甚至恐惧。那么，金砖是西方担心的世界失序的一个原因？金砖合作是对“自由（自由主义）秩序”的沉重一击？还是金砖合作是防止世界无序， 为把“西方的自由秩序”变革为“全球的自由秩序”的必经过程？金砖为保证世界秩序的转型（从西方主导的世界秩序到全球的，更加公正、民主的世界秩序） 和未来的世界有序发挥不可或缺的历史作用？金砖国家根本没有说建立新的国际秩序，更不要说建设新的世界秩序了。说金砖国家塑造世界新秩序，是西方内部的判断或者恐慌。不过，一些西方评论之所以说金砖在塑造新的世界秩序，不是建立在对金砖国家“说”了什么，而是基于金砖
6、国家“做”了什么来讨论金砖与世界秩序之间的关系。金砖合作目前的主要“行动”，即建立和运行了“新开发银行和应急储备安排”等行为一般被解读为塑造新的世界秩序。确实，这些在世界秩序中新出现的国际制度（尤其是新的国际金融制度）是自布雷顿森林体系在 20 世纪 40 年代中期诞生以来的第一次。本文当然十分在意“国际秩序”与“世界秩序”之间的区别。金砖国家坚持和要求改进“国际秩序”，对“世界秩序”到底意味着什么？至少在过去的近 30 年（1989 年德国统一后）间，金砖国家是现在的全球化世界的一部分。“国际秩序”并不足以解决全球化的问题。金砖合作的国际合法性（International Legitimac
7、y）正是建立在这里。在金砖国家领导人第六次会晤中有一句并没有被引起足够重视的话：“基于以往国际力量格局形成的全球治理架构逐渐失去其合法性与有 效性，导致过渡性、临时性安排日益盛行，严重侵蚀多边主义。”其实，金砖合作本身何尝不是这种“过渡性、临时性安排”？在坚持“国际秩序”的同时，金砖国家却普遍地、大规模地接受和使用了与“国际秩序”有很大不同的“全球治理”概念。还是在上述福塔莱萨宣言中，金砖国家再次呼吁“实现更具代表 性和更公平的全球治理、促进更具包容性的全球增长，建设和平、稳定、繁荣的世界性”，金砖话语体系中“国际”与“世界”的不一致或者矛盾几乎到处都是。如同上面的引用，金砖国家之间关于“国际
8、秩序”、“一致”的背后是它们在“世界秩序”上的分歧。金砖合作的未来取决于各成员国能否直面世界秩序问题， 在世界秩序问题上取得真正的一致。在上述金砖国家的 4 次声明中，都有“渐进”改变现有国际秩序的说法。现有的国际秩序，本质上是一个开放的或者自由的多边体制。美国和其他西方国家把这一秩序叫做“自由的世界秩序”。不过，美国和欧洲在这一自由秩序中占据控制地位。金砖国家其实不满的并非自由秩序本身，而是对控制自由秩序的美国和其他西方国家的不满。美国人对这一控制的惯常解释是，美国发挥“世界领导”（领导世界）作用。金砖国家要“渐进”改变的如果仅仅是这种美国控制或者美国领导，就如同金砖国家要求布雷顿森林的国际
9、金融机构增加金砖国家的决策权一样，这非但不改变目前全球的多边机构的“自由”性质，而且在美国等对这些机构的贡献度持续下降的情况下，还可以大力支持或者加强自由秩序。但是，这里有两个问题：第一，在美国和其他西方国家看来，在自由秩序中，非西方国家的进入并不意味着自由秩序的扩大或者加强，而是自由秩序变得更加混合，甚至不自由了。第二，来自金砖的“务实”性合作表明，要求各国在金砖合作中的权力和地位绝对平等化，不存在布雷顿森林体系那样的主导或者霸权国家。这是没有霸权的合作。这样的规则实际上导致金砖合作不是“自由”的合作。因把权力看得过重且争权夺力，结果必然是排他的和冲突的，众多的中小国家可能很难参与金砖。加之
10、中国在金砖中具有的超级的经济实力，绝对平等化的金砖内部治理的规则成了制约中国主导或者限制中国领导的特殊安排。总之，从金砖的秩序诉求来看，似乎是为了一个更完善的自由主义的国际秩序，但是，从金砖国家的动机和行动来看，金砖本身和金砖各国追求的仅是一个“现实（现实主义）的国际秩序”。如果不是在追求全球的（开放、包容、公正）自由的世界秩序，而仅是一个现实（务实）的国际秩序，那么，金砖追求的其实是很旧的世界秩序，而非全球化时代的自由的世界秩序。金砖国家确实是自由秩序的受益者。但是，很可惜，因为有人错误地把自由秩序等同于美国或者西方国家主导的秩序（确实，一些美国人也是这么狭隘地理解和认同自由秩序的），金砖国
11、家于是不敢公开、全面支持自由的全球秩序。2017 年 1 月 17 日，中国国家主席习近平在瑞士达沃斯“世界经济论坛”上呼吁支持自由贸易和捍卫全球化，是一个极其正确的认识和行动。这一思想和行动为金砖国家未来的“第 2 个十年”指出了方向。习近平的一系列讲话，尤其是关于“一带一路”的讲话，认为，“一带一路”是“开放”和“包容”的，所以他认为只有这样的开放和包容才是可以终究“行稳致远”的。作为金砖国家之一，中国终于说出了金砖合作必须说出的话，“现实（主义）的”国际秩序“追求”终究也是不能“行稳致远”。金砖的未来，取决于对全球自由秩序的拥抱。金砖不同意的不应该是“全球的自由秩序”，而应是美国等国家以
12、世界领导的角色对自由秩序的控制。英国决定脱离欧洲联盟（Brexit），暴露了在目前的世界秩序中举足轻重的欧洲一体化的严重问题。没有英国的欧盟将是一个改革失败的欧盟，欧盟在世界秩序中的作用将下降。欧盟曾经是世界其他地区一体化的直接或者间接榜样。欧盟的危机将对世界上其他地区的一体化进程产生消极影响。而若以经济民族主义（美国第一）指导美国与世界的关系，现有多边体制（如世界贸易组织）和全球治理进程（如全球气候治理）将受到巨大冲击。在未来的 “第 2 个十年”，金砖能否在世界秩序问题上达成坦率的共识或者一致？如果金砖不能在世界秩序问题上取得一致，无论是目前金砖运行的国际制度（如新发展银行），还是金砖口口
13、声声要求的公正、公平、合理的全球国际秩序，都不能获得真正的进展。与一开始不同，十年后的今天，西方注意、承认了金砖合作的存在。金砖和西方国家在世界秩序问题上能否进行协调并进而获得共识，在包括金砖在内的全球框架，如 G20 中，建立真正的混合的（mixed 或者 hybrid）世界秩序？金砖最引人注目的不是这个论坛几乎无所不包的合作领域，而是其类似布雷顿森林体系的制度化的、新生的，但目标与作用被自身制约了的国际金融合作。这些新的国际金融制度不同于布雷顿森林体系，从理论上看，可能推动国际金融体系的改革。金砖国家在国际金融体系中要求获得和他们的经济实力相应的决策权（投票权）。金砖机构（如新发展银行）今
14、后要“行稳致远” 可持续，必须符合这一国际合作的逻辑。除了金砖国际金融合作这个支柱外，金砖要有另一根支柱，这一支柱是本文的中心观点之一，即为了全球和平、全球安全的全球治理，具体来说是全球协调（global concerts of powers）。金砖一旦建立和运行一种全球协调，则是对目前的联合国安理会制度和其他全球治理制度的重大补充和贡献，将在维护世界和平上发挥至关重要的作用。目前，金砖关注一系列重大全球问题。但是，真正关于这些问题的协调，即解决这些问题并不够，距离金砖框架确定的提供“金砖解决方案”的目标很远。如果要为新的世界秩序做出贡献，在应对全球重大挑战上发挥作用，目前金砖的成员是不够的，
15、需要更多相关国家（stakeholders）参加。所以，金砖扩员是必要的和不能拖延的。但是，扩员不能只吸引在经济分量上够格的国家，不能只重视经济规模，而是要把认同金砖的世界秩序理念（原则和价值）的重要国家纳入进来。扩员后的金砖框架更有助于走向全球协调。本文对此的政策建议是：（1）金砖国家应该举行关于世界秩序的特别峰会。金砖是在世界存在失序的危险时诞生的，金砖不是加剧世界失序，引起世界秩序之间的冲突。金砖不是另起炉灶。另起炉灶是对第二次世界大战结束后形成的联合国制度等基本国际制度的推翻。金砖建立的目的是改进目前的世界秩序，使之是全球的、多边的、开放的、包容的、公正的。（2）在世界失序可能加速的情
16、况下，金砖国家的世界秩序政策协调要加速， 而不是缓慢；要加强，而不是弱化。（3）金砖国家要利用在联合国和 G20 等国际合作中的集体地位，呼吁西方国家在世界秩序问题上举行在联合国框架下的全球会议，就世界新秩序是什么和防止世界失序加速达成一致，防止出现一个世界多个秩序相冲突，世界失序。（4）金砖框架下的国际金融制度是不够的，金砖框架下必须有为了世界长期和平的全球协调。在经济和金融上，金砖的“新发展银行”和“应急储备安排” 等正在建设和运行的新兴国际金融机构要成为以“新的发展”为目标的全球经济治理的实验田。在世界和平与国际安全上，金砖合作也要进一步制度化，成为以“持久和平”为目标的全球安全治理实验
17、 全球协调。二、金砖合作面临的全球化挑战对大多数国家来说，全球化更多意味的是深刻的挑战，需要在各种层面上回应全球化的挑战。国际合作一直被认为是回应全球化挑战的一个根本方案。全球化在西方和其他地方出现问题不是现在才有的。金砖这个机制的出现就是为主要由西方发达国家驱动的全球化遭遇的困境或者作为挑战的全球化提供一种解决方案。2001 年，曾任职高盛集团（Goldman Sachs）和英国保守党政府的经济学家奥尼尔（Jim ONeill）提出“金砖”（不包括南非），当时人们在冷战刚结束后对全球化的乐观看法已经被更为谨慎的现实主义看法取代。1999 年， 第一次引人注目的“反全球化”社会抗议在美欧等地（
18、如西雅图）爆发。笔者没有采访过奥尼尔，不知道他当时提出这个概念时是否考虑到了西雅图等地上演的“反全球化”社会抗议。但是，一个被忽略的情况应该是，他提出的“金砖”概念之所以受到如此重视，就是因为金砖是全球化在美国和欧洲遇到困境后的一条出路，这一点从 G20 论坛在 2008 年后升级为政治峰会中可以看出来。奥尼尔的金砖确实是一个出色的解决方案。事实上，俄罗斯在 1998 年成为 G8 的成员国，2001 年中国加入了世界贸易组织，2003 年，G8 邀请中国和印度等国家对话（G20 前身）。这一趋势发展到 2008 年，以美国为中心的全球化终于爆发危机，实质上正是金砖国家协助美国等西方国家应对了
19、这场危机。在一段时间里，许多人都享受着全球化的蜜月。来自西方的“全球资本”和日新月异的技术，与今天的金砖国家的“劳动力红利”和“生态环境（包括土地）红利”战略结盟，极大地深化、延伸了全球化，缔造了人类历史上前所未有的超级繁荣。这一进程曾经被认为是前所未有地影响了地球上几乎所有地方和所有的人群。然而，全球化内涵和外延的扩大只能暂时缓解全球化的困境。从 2008 年以来，分别发生了如下情况：第一，中国和其他金砖国家也遭遇了不同程度的经济下滑，出现所谓的“金砖的成色”不足。中国经济增长方式的转型也一直没有实现，“中等收入陷阱”（MIT）等尚未克服，人口老化和气候变化挑战经济的可持续性。第二，西方内部
20、，一直试图通过政治（民主）再平衡全球化带来的失衡，解决全球化带来的问题，但旧的政治难以对付新的经济问题（全球化）。美国通过政治变革回应全球化的挑战不是从 2016 年开始的。美国选民把奥巴马（Barack Obama）当做是改变的“希望”，奥巴马是打着“改变”牌当选的。奥巴马上台后的医改和气候变化政策都是在应对全球化的挑战。然而，奥巴马 8 年的调整并没有从根本上解决问题。全球治理（global governance）是在全球化被认为“不可避免的”情况下被普及的。20 世纪 90 年代，当时的美国总统比尔克林顿（William J. Clinton） 和英国首相托尼布莱尔（Anthony C.
21、 L. Blair）等都在高谈阔论全球化的“不可避免性”（inevitability）。实际上，全球治理就是为了应对全球化的挑战。所谓“全球问题，全球解决”（global challenges，global solutions）。在全球治理的理论与实践中，以人为中心的国际规范、国际规则和国际制度是主体，例如“更具人性的全球化”（全球经济治理）、“人的权利”（全球人权治理）、“人的安全”和“保护的责任”（全球安全治理）、“人的发展”（全球发展治理）等。但是，在全球化横扫一切的情况下，这些以“人”为中心的全球治理规范、规则和制度并没有得到真正的落实。目前，世界各地，许多国家和非国家行动者（如联合国
22、），越来越意识到全球化带来的人类之间不平等性的扩大和人类世世代代赖以生存的环境恶化、地球资源枯竭等灾难性的后果。金砖国家和金砖合作必须充分认识到金砖与全球化的深层关系，并把金砖合作作为回应全球化挑战的集体行动方案。不仅欧美国家要面对全球化带来的问题，金砖国家也需要面对全球化带来的问题。全球化对金砖国家的挑战要比对欧美国家的挑战更严峻。比之金砖国家，欧美国家率先解决全球化挑战，有可能最早走出全球化困境。许多西方国家通过政治变革纠正全球化的问题，金砖国家应该更有急迫感，不仅要在国内层面“深化改革”，而且要在相互合作的全球层面纠正全球化失衡的问题。如此，金砖国家推动的全球化才是真正的“新全球化”（N
23、ew Globalization），否则，金砖国家就是在继续维持充满问题的旧全球化。如同世界秩序问题，金砖合作的未来取决于成员国对全球化及其方向的新共识。全球化从昨天的“不可避免”到今天的“放缓”（Globalization in Retreat）甚至在某些部门和地方的“逆转”（de-Globalization），使金砖国家不得不抱团取暖获取共同市场。这种抱团取暖，最需要避免的是不要事与愿违地驱动全球化到其今天必须避免的“老路”上去。这样的全球化，即使名字“新”，终究是不可持续的。中国政府发起的“一带一路”试图走“新全球化”之路。从指导思想上看， 这是十分正确的，并受到了国际社会的肯定。“新全
24、球化”之所以是“新”的， 在于首先解决过去的全球化严重忽略了的实体（real）的基础经济问题，中国试图通过基础设施投资把世界各地，尤其是把亚洲、非洲、欧洲，甚至拉美等地区“互联互通”（connectivity）。如果达成，这将是相互联系的世界的最大发展。中国不仅在世界上，而且在金砖国家，带头纠偏（平衡）全球化。在这个意义上，金砖合作需要回应中国的新全球化的政策和行动。金砖合作能否和“一带一路”相辅相成？实际情况可能并没有这么乐观。在金砖内部，如巴西，仍然困于旧的全球化带来的问题新的政治和经济危机都是旧的问题的延续。而在印度，则总是从地缘政治的角度考虑和回应中国发起的任何国际倡议。从地缘冲突的角
25、度，印度没有也不可能真正在战略上与中国发起的国际倡议“对接”，反而是采取了竞争和对抗的态势。中印双边关系的困境影响了两国在包括金砖在内的多边框架下的合作效果。本文的政策建议：（1）金砖必须确认全球化的正确方向，就“新全球化”做出集体声明：金砖国家在国内、地区和全球层面单个和集体努力解决过去几十年全球化带来的问题，应对全球化的消极一面，并在各自国家和金砖范围内身体力行，不走旧全球化之路，而是追求新全球化。（2）把“新发展”，即减少人类不平等性、促进人的自由发展、维护普遍的人的安全、实现世界长期和平、捍卫人的基本权利、建设负责的关怀的社会、生态可持续等，做为金砖共同追求的全球化目标。余论金砖合作是目前世界秩序和全球化大变动中的一个最大动能，但其前景仍然充满不确定性。在“第 1 个十年” ，金砖是影响世界局势的重要因素。在“第 2 个十年”，金砖到底向何处去？金砖国家能否超越“国际秩序”和“务实合作”，在塑造新的世界秩序和新的全球化上达致最大公约数，仍有待观察。（本文经作者授权国政学人公众号首发，转载请注明来处。）
