1、1县域工业用地集约利用潜力评价研究以金坛市为例郭贯成，吴群(南京农业大学公共管理学院)摘要：本文在界定工业用地集约利用潜力内涵的基础上，根据工业用地集约利用潜力挖掘的难易程度，将工业用地集约利用潜力划分为管理潜力、结构潜力和强度潜力，重点对工业用地集约利用潜力测算的思路进行了探讨，并以江苏省金坛市为例，开展了实证研究，结果表明：金坛市工业用地集约利用有很大的提升空间，可以挖掘的总潜力达到 849.53 公顷，其中，管理潜力、结构潜力和强度潜力分别为137.73、184.94 和 526.86 公顷；在容积率潜力、地均投资强度潜力和地均产出强度潜力三种强度潜力中，地均投资强度潜力挖掘空间最大，是
2、金坛市近期工业用地集约利用重点挖潜方向。关键词：工业用地；集约利用；潜力如何能够既满足城市化、工业化对用地的合理需求，又尽量少占耕地，实现社会经济持续、健康发展的战略目标，是现阶段土地利用亟需解决的重要课题。土地集约利用已成为破解“保障发展、保护资源”两难问题、实践科学发展观的重要举措，具有重要的战略意义。目前，学界对土地集约利用评价的研究主要集中在城市土地集约利用评价和开发区土地集约利用评价研究上，对工业用地集约利用潜力评价研究较少，已有的少许研究也只是对工业用地集约利用评价指标体系以及综合评价指数等进行了探讨 1- 5。本文以金坛市为例，从管理潜力、结构潜力和强度潜力等方面对县域工业用地集
3、约利用潜力评价进行探索和尝试，以期为大陆其他地区开展类似工作提供有益的参考和借鉴，切实推进社会经济又好又快发展。1 工业用地集约利用潜力内涵集约用地主要是针对人类的社会经济活动而言的，是通过增加生产要素的投入、改善经营管理、提高土地利用率或优化土地利用结构等措施，不断提高土地利用的经济、社会和生态效益，从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为。工业用地集约利用潜力就是在未来的工业土地利用中通过一定的集约用地措施和途径，在不增加新的工业用地的前提下，可以挖掘的工业用地潜力规模。工业用地集约利用潜力的大小不仅取决于目前土地集约利用的程度，而且取决于未来一定时期内地区经济发展和技术水平等因素，其大小
4、与目前集约利用程度成反比。同时，工业用地集约利用潜力是一个相对概念，对于不同的参照标准，集约利用潜力也有所不同，并且随着社会经济发展水平和技术水平的提高而发生变化。2 工业用地集约利用潜力类型开发区土地集约利用评价规程将土地集约利用潜力分为扩展潜力、结构潜力、强度潜力和管理潜力等几种类型。本研究认为，集约用地潜力应主要考虑提高已有的存量用2地的集约利用程度，来提高土地的利用效益，因此本文将工业用地集约利用潜力分为管理潜力、结构潜力和强度潜力等。管理潜力是指通过处置空闲工业用地和闲置工业用地，可增加的土地供应面积，本研究用空闲工业用地和应收回闲置土地面积之和表示管理潜力；结构潜力是指在评价范围内
5、已建成工业企业用地中，通过用地结构调整可增加的直接为工业生产服务的生产性工业用地面积，本研究通过生产性用地比率测算结构潜力；强度潜力是指在评价范围内已建成工业用地中，现状工业用地建筑容积率、投入强度（用地均固定资产投资强度表示） 、产出强度（用地均开票销售表示）与相应理想值的差距换算形成的用地潜力。由于工业用地建筑容积率、投入强度、产出强度三个指标间有一定的相关性，不宜将三种潜力直接相加，所以本研究将这三种潜力的平均值作为最终的强度潜力规模。此外，本文认为可以根据工业用地集约利用潜力挖掘的难易程度，分行业、分区域、分阶段合理地安排挖潜的顺序，使地方政府与土地行政主管部门制定科学、合理的工作程序
6、，促进挖潜工作有条不紊、逐步深入。在管理潜力、结构潜力和强度潜力中，管理潜力是土地集约利用中最容易、最直接的一种挖潜方式，通过加强工业用地管理，消化闲置土地、利用废弃土地可直接增加工业用地面积；其次是结构潜力，在通过充分对闲置和空闲土地进行挖潜后，工业用地的总量保持一定，然后可以考虑提高生产性用地在用地总量中的分配比例，来提高土地利用集约水平；最后是强度潜力，这是最为困难，也是要求最高的一种集约利用潜力形式，而且这种潜力的实现不是一朝一夕的事情，可能要花费较长的时间才能见到成效。3 工业用地集约利用潜力测算思路3.1 开展土地利用状况调查通过用地调查，分析评价区域工业企业土地利用概况，调查获取
7、工业企业的现状用地面积、空闲和闲置用地面积、生产性用地面积比率、建筑容积率、地均固定资产投资强度和地均开票销售等数据。3.2 理想值的确定3.2.1 理想值确定原则理想值确定主要考虑以下几项原则：（1）理想值应依照集约用地原则，在符合有关法律法规、国家和地方制定的技术标准、土地利用总体规划和城市总体规划等要求的前提下，结合评价区域的实际情况确定；（2）当采用相关技术标准作为确定理想值的依据时，应注意评价对象涉及的指标理想值与相关技术标准在数据口径等方面的对应关系；（3） 理想值原则上应优于现状值。3.2.2 理想值确定方法理想值确定可以采用以下方法：（1）目标值法：结合国家、区域、开发区等国民
8、经济和社会发展规划等目标，结合土地利用总体规划、城市规划、有关用地标准、行业政策等，确定指标理想值；（2）发展趋势估计法：在遵循节约集约、合法合规用地原则的前提下，结合评价区域社会经济发展状况和趋势估测指标理想值，趋势估计期限宜为 35 年；（3）先进经验逼近法：借鉴国内外开发区土地节约集约利用经验，确定指标理想值；（4）专家咨询法：选择一定数量的专家咨询确定指标理想值，咨询专家数量为 1020 人。3.3 工业用地集约利用潜力测算与汇总根据工业用地集约利用潜力分类，分别测算评价区域工业用地的管理潜力、结构潜力和强度潜力，然后进行汇总。33.4 工业用地集约利用潜力开发根据工业用地集约利用潜力
9、测算，找出潜力挖掘方向，提出工业用地集约利用的途径与措施。4 实证检验以金坛市为例4.1 研究区域概况金坛市是隶属江苏省常州市的县级市，地处江苏南部，位于北纬 313342315322，东经 11917451194459，为宁、沪、杭三角地带之中枢。境内水陆交通方便，东与常州市武进区相连；西界茅山，与句容市接壤；南濒洮湖，与溧阳、宜兴市依水相望；北与丹阳市、丹徒县毗邻。全市总面积 975.49 平方公里，其中陆地面积781.27 平方公里，水域面积 194.22 平方公里。2007 年，金坛市辖 7 镇和 1 个开发区，全市人口 55.04 万人，其中非农人口 28.16 万人。近年来，金坛社
10、会经济快速发展，先后跨入大陆农村综合实力百强县市、大陆百家明星县市、大陆首批 80 家小康县市、大陆科技实力百强县市和全国卫生城市行列。2007 年，全市实现地区生产总值 223 亿元，同比增长18.6%，其中，工业是全市经济发展的主要动力，占地区生产总值的 47%。2007 年，全市完成工业总产值 440.8 亿元，比上年增长 27.5%；完成工业增加值 104 亿元，同比增长27.6%。本研究建立在对金坛市工业企业土地利用状况调查的基础上，集约利用潜力评价时点为 2007 年 6 月 30 日。4.2 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用潜力值测算金坛市处于苏南工业相对发达地区，但考虑到它属
11、于县级市，在国土资源部工业项目建设用地控制指标（试行） 中属于四类地区，与江苏省苏南地区平均水平还有一定差距。本研究在考虑工业用地集约利用水平与经济发展程度的相关性后，在测算各镇（区）的工业用地集约利用潜力时，将苏南地区近期的平均值作为理想值（数据来源于江苏省土地集约利用研究 6） ，其中，出于数据的可获得性，测算结构潜力时，采用江苏省常州市高新技术开发区典型工业企业的生产性用地比率（48%）作为理想值。4.2.1 管理潜力测算管理潜力测算根据公式： AKXQ式中： 工业用地集约利用管理潜力；AQQK 空闲未处置工业用地面积；QX 应收回闲置工业用地面积。金坛市各镇（区）工业用地集约利用管理潜
12、力测算结果如表 1 所示，其中，开发区的管理潜力最大，达到 48.13 公顷，占全市管理潜力的 35%，其次是金城镇和尧塘镇，朱林镇管理潜力最小，只有 3.03 公顷。根据调查，金坛市部分闲置工业用地是由于企业资金短缺以及市场变化等原因造成的，还有一些是因为土地平整不到位、拆迁未能及时清障、补偿不到位等。这表明，金坛市需要加强检查企业进驻后的投资力度，同时对企业用地要进行批后管理和检查督促，同时做好相关的政府服务和配套工作，确保有限的土地资源能得以合理、充分、有效的利用。表 1 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用管理潜力汇总表 单位：公顷4镇（区） 开发区 金城镇 直溪镇 尧塘镇 朱林镇 儒林
13、镇 指前镇 薛埠镇 小计闲置工业用地面积 48.13 28.15 0 16.34 3.03 13.58 6.11 3.54 118.88空闲工业用地面积 0 2.8 5.87 7.31 0 2 0.87 0 18.85管理潜力 48.13 30.95 5.87 23.65 3.03 15.58 6.98 3.54 137.734.2.2 结构潜力测算结构潜力测算公式为： BPIQ(-)式中： 工业用地集约利用结构潜力； BQ截至评价时点已建成工业用地面积或现状工业用地面积；P工业生产性用地比率的理想值；I工业生产性用地比率的现状值。P计算表明，开发区和金城镇的结构潜力较大（表 2） ，结构潜力
14、超过 10 公顷的还有尧塘镇和薛埠镇，朱林镇结构潜力挖掘空间最小，只有 1.55 公顷。金坛市工业用地集约利用结构潜力测算表明，通过用地结构调整，可以挖掘 184.94 公顷生产性工业用地的潜力，从而提高工业用地集约利用程度。表 2 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用结构潜力汇总表 单位：公顷镇（区） 开发区 金城镇 直溪镇 尧塘镇 朱林镇 儒林镇 指前镇 薛埠镇 小计生产性用地比率29% 22% 39% 34% 45% 27% 33% 34% 现状用地面积 456.77 186.07 70.65 107.08 51.81 36.39 57.20 76.081042.05结构潜力 86.79
15、48.38 6.36 14.99 1.55 7.64 8.58 10.65 184.944.2.3 强度潜力测算强度潜力包括建筑容积率潜力、投入强度潜力和产出强度潜力等几个方面，本研究对此分别进行测算。强度潜力测算公式为： cpIPIQ(-)/式中： 土地集约利用强度潜力；cQQp截至评价时点已建成工业用地面积或现状工业用地面积；工业用地建筑容积率、地均固定资产投资强度、地均开票销售的理想值；I5工业用地建筑容积率、地均固定资产投资强度、地均开票销售的现状值。PI通过表 3、4 可以得出，以苏南地区平均值作为参考值对金坛市工业用地集约利用强度潜力进行测算，强度潜力面积最大的是开发区，其次是金城
16、镇和尧塘镇，强度潜力面积占现状工业用地面积比例较大的有薛埠镇、金城镇和朱林镇。在容积率潜力、地均投资强度潜力和地均产出潜力三种强度潜力中，地均投资强度潜力挖掘空间最大，说明金坛市近期的工业用地集约利用强度潜力可以重点放在固定资产投资方面。表 3 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用强度潜力测算各指标现状值及理想值镇（区） 容积率现状值容积率理想值地均投资强度现状值（万元/公顷）地均投资强度理想值（万元/公顷）地均产出现状值（万元/公顷）地均产出理想值（万元/公顷）开发区 0.40 873.60 2157.60金城镇 0.41 481.05 1482.15直溪镇 0.46 417.60 2026.
17、65尧塘镇 0.47 565.05 2357.10朱林镇 0.37 447.60 1923.90儒林镇 0.35 560.55 1939.65指前镇 0.54 696.15 2137.05薛埠镇 0.180.551540.653031.951666.503931.95表 4 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用强度潜力测算值 单位：公顷镇（区） 现状用地面积 建筑容积 率潜力 地均投资强 度潜力 地均产出强度潜力 强度潜力 平均值强度潜力占现状用地面积比例（%）开发区 456.77 124.57 325.16 206.13 218.62 47.86金城镇 186.07 47.36 156.55
18、115.93 106.61 57.30直溪镇 70.65 11.56 60.92 34.24 35.57 50.35尧塘镇 107.08 15.58 87.13 42.89 48.53 45.32朱林镇 51.81 16.96 44.16 26.46 29.19 56.35儒林镇 36.39 13.23 29.66 18.44 20.44 56.18指前镇 57.20 1.04 44.07 26.11 23.74 41.50薛埠镇 76.08 51.18 37.42 43.84 44.15 58.03小计 1042.05 281.48 785.07 514.03 526.86 4.2.4 工业
19、用地集约利用总潜力测算将金坛市各镇（区）工业用地集约利用管理潜力、结构潜力和强度潜力进行汇总，得到总潜力的测算值，如表 5 所示。可见，开发区和金城镇的工业用地集约利用潜力明显高6出其他镇，朱林镇的工业用地集约利用潜力最小。用每个镇（区）工业用地集约利用总潜力除以现状用地面积得到各镇（区）的工业用地集约利用潜力指数，潜力指数越小，说明该镇（区）工业用地集约利用挖潜工作做得越好。根据计算结果，将潜力指数小于 70%的看作为工业用地集约利用挖潜先进乡镇，所以直溪镇、朱林镇和指前镇开发工业用地集约利用潜力较好，为工业用地集约利用挖潜先进乡镇。表 5 金坛市不同镇（区）工业用地集约利用总潜力测算值 单
20、位：亩镇（区） 开发区 金城镇 直溪镇 尧塘镇 朱林镇 儒林镇 指前镇 薛埠镇 小计总潜力 353.54 185.94 47.80 87.17 33.78 43.66 39.30 58.34 849.53现状用地面积 456.77 186.07 70.65 107.08 51.81 36.39 57.20 76.08 1042.05潜力指数（%）77.40 99.93 67.66 81.41 65.19 120.00 68.71 76.68 4.3 结论与讨论本文从管理潜力、结构潜力和强度潜力等方面对金坛市工业用地集约利用潜力进行了测算、分析，得到以下结论：（1）对金坛市工业用地集约利用潜力分
21、析总体来看，金坛市土地集约潜力还有很大的提升空间，可以挖掘的总潜力达到 849.53 公顷，其中，管理潜力、结构潜力和强度潜力分别为 137.73、184.94 和 526.86 公顷。 （2）在容积率潜力、地均投资强度潜力和地均产出强度潜力三种强度潜力中，地均投资强度潜力挖掘空间最大，是金坛市近期工业用地集约利用重点挖潜方向。 （3）从各镇（区）工业用地集约利用总潜力来看，开发区和金城镇的工业用地集约利用潜力明显高出其他镇，朱林镇的工业用地集约利用潜力最小。 （4）通过计算各镇（区）工业用地集约利用潜力指数可知，直溪镇、朱林镇和指前镇为工业用地集约利用挖潜先进乡镇。研究表明：地方政府应尽快出
22、台闲置、空闲土地处置与流转管理办法，加大存量建设用地盘活与处置力度，缓解新增建设用地压力。对空闲土地要想方设法盘活，加大对关停并转、迁移或破产倒闭企业用地的处置力度，使有限的土地资源发挥产生更好的用地效益；对于闲置土地，要加强检查、督促使用，闲置一年以上的要收取闲置费，闲置两年以上的可考虑收回土地、重新出让。除了通过对闲置和空闲工业用地的利用挖掘土地的管理潜力外，还需要通过加大投入不断提高工业用地的建筑容积率、投资强度和产出强度，以充分挖掘工业用地的强度潜力，近期应特别注重对地均投资强度潜力的挖掘。根据土地集约利用潜力评价结果，对工业用地集约利用挖潜先进乡镇进行用地指标奖励和表彰，并在土地利用
23、、规划的相关方面给予适当的政策倾斜，逐步建立起集约用地的激励机制。参考文献1 丁林可，田燕.工业用地集约利用评价指标体系初探J.国土资源科技管理，2007， （5）：18- 21.72 顾湘，王铁成，曲福田.工业行业土地集约利用与产业结构调整以江苏省为例J.中国土地科学，2006，20（6）：3- 8.3 蒋贵国，成都市工业用地土地集约利用潜力评价研究J.四川师范大学学报（自然科学版） ，2007，30（5）：652-656.4 李伟芳，吴迅锋，杨晓平.宁波市工业用地节约和集约利用问题研究J.中国土地科学，2008，22（5）：23-27.5 甑江红，成舜，郭永昌等.包头市工业用地土地集约利用潜力评价初步研究J.经济地理，2004，24（2）：250-253.6 曲福田，姜海，欧名豪.江苏土地集约利用研究M.北京：社会科学文献出版社，2008.附：作者联系方式郭贯成（1977-） ，男，江苏涟水人，南京农业大学公共管理学院博士，讲师，主要研究方向：土地经济与制度。通讯地址：南京农业大学公共管理学院邮政编码：210095联系电话：13951859799E-mail：
