1、2019/6/29,1,审计法专题南京审计大学审计法研究中心主任程乃胜 教授法学博士、博士生导师、律师2016.2,思考：1.怎样理解全面推进依法治国？2. 关于完善审计制度若干重大问题的框架意见有哪些新精神？,2019/6/29,2,2019/6/29,3,讲两个问题一、审计法理论问题 二、框架意见解读,2019/6/29,4,一、审计法理论问题 （一）何谓审计法 审计法是国家调整审计关系的法律规范的总称。 国家审计是国家审计机关依法对涉及到公共资金、国有资产、国有资源管理、使用公权力和领导干部履行经济责任情况的法律监督行为，是国家财经监督公权力行使的集中体现。法律是人民主权国家人民授与国家
2、机关及其工作人员行使公权力的公开授权书，任何公权力的行使都必须有明确的法律依据，国家审计机关进行国家审计是代表国家行使财经公权力监督的具体体现，必须以法律的明确授权为依据。 审计包括合规、绩效、跟踪审计等类型。,2019/6/29,5,（二）审计法的制定 我国的审计法一直处于不断的完善状态中。 1982年，我国第四部宪法规定国家实行审计监督制度，1983年国家审计署建立，新中国国家审计制度正式建立。 随着审计法的制定，我国的国家审计制度日趋完善。依宪第八全国人大常委会第九次会议于1994年8月通过了修订审计法，1995年1月1日起施行。 2006年2月28日，第十届全国人代会第十二次会议通过了
3、新修订的审计法，2006年6月1日起施行。）狭义的审计法指的是1994年8月八届人大九次会议制定、1995年1月1日实施。2006年2月，十届人大常委会二十次会议通过对审计法的34项修改，2006年6月1日生效。 1.审计法律关系。审计法律关系的主体是国家审计机关、内部审计机构、社会审计机构和被审计对象；,2019/6/29,6,审计法律关系的客体是审计机关、机构与被审计对象之间的权利（权力）、责任、义务所指向的对象。如财政、财务行为等。审计机关（机构）对其进行合规、绩效、政策等类型的审计。 审计法律关系的内容是审计机关（机构）、被审计对象之间的权利（权力）、义务（责任）。 2.新中国建立后到
4、改革开放前，我国的经济体制实行的是计划经济体制，审计监督的机构一度设置在财政部门，一直没有设立过专门的独立的审计机构，也就没有真正实施过一部专门的审计法规制度（1950年新中国曾制定过一部中华人民共和国暂行审计条例但从未颁行实施过）。 82宪法中明确规定建立审计监督制度。1983年9月15日，国家审计署正式成立，标志着我国社会主义审计制度正式成立。 与此相适应，开始了新中国的审计立法。,2019/6/29,7,1983年8月国务院批准了审计署关于开展审计工作几个问题的请示；1985年8月，国务院发布关于审计工作的暂行规定； 此后至1988年11月中华人民共和国审计条例的制定颁布之前，经过几年的
5、努力，我国制定颁布了一系列的审计法规。主要有：1985年12月的关于内部审计工作的若干规定；1986年12月的关于开展厂长离任经济责任审计工作的几个问题的通知；1987年的行政事业单位定期审计制度、关于进一步开展社会审计工作若干问题的通知、关于违反财经法规处罚的暂行规定、审计工作考核试行办法；1988的关于全民所有制工业企业承包经营责任审计的若干规定、关于审计范围划分原则的暂行规定以及楼堂馆所建设项目开工前审计试行办法等等。我国的审计法制建设进入了一个初步开创的历史阶段。 1988年10月21日国务院第22次常务会议审议通过了中华人民共和国审计条例，于1988年11月30日发布，1989年1月
6、1日起正式实施。,2019/6/29,8,1994年8月八届人大九次会议通过的中华人民共和国审计法于1995年1月1日起正式实施，标志着我国审计工作真正走上法治化的轨道，是当代中国审计立法史上一个重要的里程碑。2006年2月，十届人大常委会20次会议通过对审计法的34项修改，2006年6月1日生效。 与审计条例相比较，审计法的立法层次与法律效力得到提高；结构体系相对完善；立法目的更加明确；审计的独立性和权威性大大提高；审计职责范围增大；审计重点突出；审计权限的规定更加科学。 3.审计法实施条例等解释性法规制定。中华人民共和国审计条例颁行后，审计署于1989年6月21日制定发布了中华人民共和国审
7、计条例实施细则，1989年7月5日颁发了关于社会审计工作的规定，1989年12月2日发布了关于内部审计工作的规定，1989年12月24日颁布了行政单位定期审计制度等等一系列审计规章制度。中华人民共和国审计条例的颁布实施，标志着我国的审计立法从初创阶段步入发展阶段。,2019/6/29,9,1997年10月为了保证审计法的顺利实施，国务院颁布了中华人民共和国审计法实施条例，这是继审计法颁布之后完善我国审计律体系的又一重要举措。1996年，审计署根据审计法和审计法实施条例制定了中华人民共和国国家审计基本准则等38项审计规范和审计规章制度。 1997年党的十五大以后至2000年，审计署抓紧对1996
8、年发布施行的38项审计规进行修订、补充和完善，构建了一套适应社会主义市场经济体制要求，符合中国情并充分体现国际公认的审计准则的审计准则体系，共完成发布了中华人共和国审计基本准则、审计机关审计处理处罚的规定、审计机关审计听证规定、审计机关审计复议的规定、审计机关审计项目质量检查暂行规定、审计机关审计方案准则、审计机关审计证据准则、审计机关审计报告编审则等10个审计准则。我国基本上形成了以宪法为依据，以审计法为核心、以会计法实施条例和国家审计基本准则等审计法规、规章为基础的审计法律规范体系。,2019/6/29,10,1995年7月审计署发布审计署关于内部审计工作的规定，为内部审计工作着法制轨道向
9、前发展提供了依据。1993年10月八届人大四次会议审议通过于1994年1月1日起正式实施的中华人民共和国注册会计师法，这是我国制定的一部规范社会审计方面的专门性法律。与此相适应，财政部先后抓紧制订、发与国际惯例接轨的我国注册会计师执业标准的独立审计准则及相关的基本准则(包括4项基本准则，24项具体准则，6项实务公告，3项执业规范指南)等。以上审计法律法规的颁布实施，意味着我国审计法制建设开始步入了成熟阶段。,2019/6/29,11,（三）审计法在我国法律体系中的地位 1.宪法及宪法关系法 2.基本法律 3.一般法律 4.行政法规 5.地方性法规 6.部委规章和地方政府规章,2019/6/29
10、,12,（四）审计工作中法律适用的冲突解决原则 1.法律优于政策（或法律解释） 2.新法优于旧法（同层次） 3.上位法优于下位法 4.特别法优于普通法,一、 框架意见解读（一）框架意见是四中全会精神的具体化 2014.10.23中共十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定第三大部分第五方面规定：强化对行政权力的8个方面的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。,2019/6/29,13,1.完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。 2.对公共
11、资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。 3.强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。 4.推进审计职业化建设。,2019/6/29,14,2019/6/29,15,（二）框架意见的基本精神 12月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于完善审计制度若干重大问题的框架意见及关于实行审计全覆盖的实施意见等三个配套文件。 框架意见包括总体要求、主要任务和加强组织领导等三部分共14条内容。,1.保障审计机关依法独立行使审计监督权 （1）从制定目的看。 根据中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定和国务院关于加强审计工作的意见要求
12、，为保障审计机关依法独立行使审计监督权，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，现就完善审计制度有关重大问题提出如下框架意见。,2019/6/29,16,（2）从指导思想看。全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕协调推进“四个全面”战略布局，按照党中央、国务院决策部署，认真贯彻落实宪法、审计法等法律法规，紧密结合审计工作的职责任务和履职特点，着眼依法独立行使审计监督权，创新体制机制，加强和改进新形势下的审计工作，强化审计队伍建设，不断提升审计能力和水平，更好服务于经济
13、社会持续健康发展。,2019/6/29,17,2.审计全覆盖 （ 1）全覆盖的范围 框架意见要求，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到“应审尽审、凡审必严、严肃问责”。 刘家义在近期发表的国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑一文中曾如此表述审计全覆盖：凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉依法接受审计、配合审计。,2019/6/29,18,要对所有公共资金、国有资产、国有资源管理使用以及有关经济活动的真实、合法、效益情况，党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履职情况，各部门和单位管理财政收支、
14、财务收支及其相关经济业务活动的计算机信息系统的安全性、可靠性和经济性进行全面审计。 （2）如何进行全覆盖审计要构建横向到边、纵向到底、全面覆盖的国家审计监督体系，不仅监督对象全覆盖，还要实现监督过程全覆盖，在坚持事后审计、事中监督的同时，积极向事前决策阶段渗透，逐步实现全过程审计监督。,2019/6/29,19,审计全覆盖是有重点的全覆盖，并非所有领域所有项目依据一个尺度审计。配套的全覆盖实施意见就指出，对重点部门、单位要每年审计，其他审计对象一个周期内至少审计一次，对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计，坚持问题导向，对问题多、反应大的单位及领导干部则加大审计频
15、次。,2019/6/29,20,3.党政同责 框架意见明确在实行审计全覆盖中要“坚持党政同责、同责同审”。这是实行审计全覆盖的基本要求之一。 中央和地方各级党政工作部门、企事业单位及其主要领导干部，以及地方各级党委政府及其主要领导干部都是审计监督对象，对审计发现的问题都要承担责任。,2019/6/29,21,2019/6/29,22,审计机关要依法对地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位、人民团体等单位的党委（党组、党工委）和行政正职领导干部（包括主持工作一年以上的副职领导干部），国有企业法定代表人，以及实际行使相应职权的企业领导人员履行经济责任情况进行审
16、计。对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次。刘正均透露，审计署在“党政同责、同责同审”上已有突破，2015年已对省委书记、省长开展同步审计。,4.强化上级审计机关对下级审计机关领导 继纪检系统提出垂直化改革后，审计系统也将实行垂直改革。框架意见提出强化上级审计机关对下级审计机关的领导，如干部管理上，省级审计机关正职、副职领导干部任免须事先征得审计署党组同意或征求意见。,2019/6/29,23,“框架意见”除明确上级审计机关参与干部管理外，还明确其参与下级审计机关的业务管理、激励考核。框架意见提出省级审计机关年度审计项目计划要报审计署备案，审计机关的重大事项和审计结果必
17、须向上级审计机关报告，同时抄报同级党委和政府，上级审计机关要加强对下级审计机关的考核。,2019/6/29,24,框架意见提出，探索省以下地方审计机关人财物管理改革。2015年将在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7个省市进行改革试点。改革措施包括市地级审计机关正职由省级党委（党委组织部）管理，地方审计人员由省级统一招录，地方审计机关的经费预算、资产由省级有关部门统一管理等。依据框架意见，省级人财物归省级有关部门统一管理，而非明确为省级审计机关。,2019/6/29,25,5.审计结果将作为任免领导干部的重要依据 审计结果与整改与领导干部任免挂钩。框架意见要求，建立健全审计与组织人事、
18、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来，把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。,2019/6/29,26,其中，领导干部经济责任审计结果和审计发现问题的整改情况，要纳入所在单位领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。,2019/6/29,27,6.推进审计职业化建设 根据审计职业特点，建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制，确保审计队伍的专业化水平。根据公务员法和审计职业特点，建立适应审计工作需要的审计人员分类管理制度，建
19、立审计专业技术类公务员职务序列。完善审计人员选任机制，审计专业技术类公务员和综合管理类公务员分类招录，对专业性较强的职位可以实行聘任制。健全审计职业岗位责任追究机制。完善审计职业保障机制和职业教育培训体系。,2019/6/29,28,7.坚持依法审计 审计机关不得超越职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展审计，不参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构或工作。健全干预审计工作行为登记报告制度。 推动完善相关法律制度。根据完善审计制度的需要，在充分总结试点及实施经验的基础上，及时推动修订完善审计法及其实施条例，健全相关配套规章制度，使各项工作于法有据，确保各项任
20、务顺利实施。根据我国国情，进一步研究完善有关制度设计，切实解决重点难点问题。,2019/6/29,29,8.加强对审计机关的监督 各级党委、人大、政府要加强对审计机关的监督，定期组织开展审计法律法规执行情况检查，督促审计机关切实加强党风廉政建设、严格依法审计、依法查处问题、依法向社会公告审计结果。探索建立对审计机关的外部审计制度，加强对审计机关主要领导干部的经济责任审计，外部审计由同级党委和政府及上级审计机关负责组织。完善聘请民主党派和无党派人士担任特约审计员制度。审计机关要坚持阳光法则，加大公开透明度，自觉接受人民监督。,2019/6/29,30,框架意见意义重大，建议同志们结合审计署刚刚公开印发的审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见（审政研发201620号）适应新常态，践行新理念，更好地履行审计监督职责。,2019/6/29,31,2019/6/29,32,不当之处请大家批评指正！谢谢大家！,
