1、1,兵团行政事业单位会计集中核算制度研究,经济与管理学院,2,一、课题研究背景和研究目的二、兵团实行会计集中核算制度的可行性和必要性 三、兵团行政事业单位会计集中核算制度的运行模式 四、兵团行政事业单位实行会计集中核算制度的实证分析 五、推进和完善兵团会计集中核算制度的几点建议 六、 兵团会计集中核算制度未来发展趋势,3,（一）课题研究背景会计工作涉及社会经济活动的许多方面，经济越发展，会计越重要，会计秩序是否规范，职能作用能否有效发挥，关系到我国社会主义市场经济建设和发展，关系到国家政权建设和党风廉政建设。1994年，会计集中核算制度作为一个新生的会计管理体制在湖北问世，在1999年，内地许
2、多省市开始普遍试行，许多专家、学者主要集中在对地方省市会计集中核算制度的研究上，而对农垦系统这方面的研究报道较少。兵团师局行政事业单位虽已试行，但是时间不长，多属工作经验交流，专门对兵团会计集中核算制度的理论研究和实证分析尚属空白。鉴于此，我们对兵团行政事业会计集中核算制度进行深入研究。,一、课题研究背景和研究目的,4,（二）研究目的,通过本项目研究，寻求适合兵团行政事业单位内部人员管理体制的一种有效监督制约机制，最大限度地实现会计主体和会计人员的分离，单位资金使用权和会计监督相分离。为会计信息网络化，会计手段现代化，会计职业社会化打下良好的基础。实现对财政资金的组织、预算、分配、执行及使用进
3、行全过程的监督，保证财政资金“取之于民，用之于民”，防止财政资金的损失浪费，为部门预算及公共财政改革创造条件，提供操作平台。这种新的制度改变了单位“自设结构，单独建账，分户管理，分户核算”的传统会计工作体制，适应了兵团财务改革的总体发展要求。,5,二、兵团实行会计集中核算制度的可行性和必要性,（一）兵团实行会计集中核算制度的可行性分析会计集中核算制度是指省、市、县（区）财政部门成立会计核算中心，在单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提条件下，取消单位银行账户、会计和出纳，各单位只设报账员，通过会计委托代理记账，对行政事业单位集中办理会计核算和监督业务，融会计核算、监督、服务于一体的会计委
4、派制形式。其实质是取消单位会计和银行账户，其核心是会计集中核算。,6,1会计集中核算制度产生的背景第一、传统会计人员管理体制的局限我国解放以后形成的“自设机构，单独建账，分户管理，分户核算”会计工作体制及会计人员管理体制，为国民经济建设作出了巨大贡献，但随着社会主义市场经济的建立与完善，已不能适应市场经济发展的需求。,7,一是会计管理的事权与人权不分离。行政、事业单位既管事又管人，会计人员由单位任命，其工资、福利、奖惩等由单位决定，工作只对单位负责。政府和产权管理部门由于缺乏有效的手段，想管管不住。二是会计地位不独立。会计人员作为单位的一员，具有“内部色彩”，与单位存在利益上和职业上的依附关系
5、，会计地位的高低和职能作用发挥得好坏，都取决于单位，对单位的违纪违规行为，会计人员“顶得住、站不住，站得住，顶不住”。,8,三是会计人员不流动。会计人员一般从单位内部人员中产生，单位与单位之间基本不流动。同时，由于程序上的不完备，对会计人员的思想素质和业务素质的考核也存在把关不严的问题，既影响了会计人员整体素质的提高，也影响了会计基础工作。四是会计职能不完善。会计的职能主要包括会计核算和会计监督两个基本职能以及分析、控制、管理等派生职能，既有人员存在不敢监督，不愿监督。会计职能被弱化，特别是事前、事中监督不到位，导致当前行政事业单位会计信息失真，财经纪律松驰，国有资产流失等现象发生。,9,第二
6、、传统会计人员管理体制制约社会主义市场经济健康发展。一是传统会计人员管理体制与强化会计监督的要求不相适。沿用过去会计人员管理体制，导致一些地方和单位“四乱”屡禁不止：一是行政干预多，会计信息乱；二是银行账户多，资金管理乱；三是各种票据多，收支凭证乱；四是违规账目多，会计核算及档案管理乱，“流水账”、“包包账”普遍，自造滥用会计科目，账账、账证、账表、账实不符，长期不记账，不结账，不报账。会计档案长期不整理或不按规定整理，甚至人走账无，或仅有“封存账”、“断头账”等。,10,二是传统会计人员管理体制与强化财政收支管理的要求不相适。财政收支管理是财政工作的核心内容，为建立稳固平衡、强大的国家财政，
7、近年来，国家在财政收支管理上实行了一系列改革，其中一个主要思想就是要强化财政预算收支的事前、事中监督，不改革现行会计人员管理体制，会计的事前、事中监督职能就难以发挥，就会影响财政改革目标的实现。,11,2会计集中核算制度的创立与发展近年来，党中央、国务院进一步加大了反腐倡廉工作力度，作为源头治理腐败工程的重要手段之一，会计集中核算制得到了广泛推行和实施。会计集中核算制是会计委派制的一种形式，它是新时期党中央、国务院赋予会计工作的一项长期的重要任务。,12,1995年湖北省荆沙市成立了全国最早的区直机关财务会计核算中心。1998年初，中纪委在二次全会上提出了可以在一些具备条件的地方和部门试行会计
8、委派制，并要求各地做好试点工作。中纪委三次、四次全会要求在党政机关、财政拨款的事业单位及有政府授权收费或罚没职能的事业组织，继续试行会计委派制度。2000年3月国务院总理朱镕基在九届全国人大三次会议上作政府工作报告时就廉政建设和反腐败斗争，提出“进一步深化行政管理制度的改革，强化监督制约机制，推行政府采购制度、会计委派制度，领导干部任期经济责任审计制度等，加大从源头上预防和治理腐败的工作力度”。财会集中核算制度成为各地普遍推行的一种行政事业单位集中委派形式。,13,1999年浙江金华市成立了地市级会计核算中心。2000年陕西省、山西省成立了省级会计核算中心，由此拉开了全国会计集中核算工作的宏大
9、序幕。,14,根据国家财政改革的方向和兵团文件新疆生产建设兵团会计人员委派制暂行办法（新兵办发199914号）、新疆生产建设兵团会计核算中心实施办法（试行）的通知（新兵办发200191号）。按照社会主义市场经济体制的要求，借鉴内地一些省市的成功经验，结合兵团实际，兵团党委研究决定，在兵、师两级会计核算中心集中办理所属事业单位会计核算业务。据调查统计到目前为止，兵团14个师中都已成立了会计核算中心，实行了会计集中核算，而兵直会计核算中心的各项筹建准备工作已经就绪，于2003年1月1日正式运行，具体情况如下：,15,农五师在考察学习了陕西省、西安省、市级会计核算中心经验的基础上，经过半年的精心筹备
10、，完成了机构、制度建设、办公场所、计算机软、硬件的配备，人员的选拔，培训单位会计、审计和交接等工作，第一批进入核算中心师直28个事业单位的会计核算业务于2001年8月30日全部移交师会计核算中心，率先于2001年10月1日五师进入运作。,16,农一师会计核算中心经过5个月筹备，2002年元月起第一批23个事业单位进入“中心”集中核算。农二师会计核算中心成立于2002年8月，以求实、规范、服务、监督“为宗旨开始工作。核算中心首批集中了16个事业单位财务，于2002年10月正式运行。截止到2004年底已集中了师属47个行政事业及企业单位，其中行政单位18个，事业单位25个，企业单位4个，中心已设置
11、独立财务套账69个。现在中心各项工作已逐步纳入轨道，正有条不紊地加紧进行。,17,农三师对纳入核算“中心”的34个单位首先进行业务审计，审计后纳入核算中心，中心工作人员公开在城区企、事业单位在职会计人员中按条件选拔，该师核算中心也于2002年3月顺利进入运行。2003年1月，为加强师机关各部门的预算外资金的管理，又将原资管科分解为29个核算单位，进行规范核算。之后，机关后勤中心、团委及党费专户的账，也陆续进入核算中心。5月，公、检、法、师共10个核算单位也纳入核算中心核算。目前，大小被纳入核算中心核算的单位共有78个。核算中心现有8名在职人员，其中：主任1名（不占编制），工作人员1名，核算会计
12、6名，出纳1名，直接归属财务局领导。,18,农六师于2003年3月成立了农六师师直事业单位会计核算中心，2003年7月将首批事业单位纳入会计核算中心集中核算，2003年11月份又将基建单位的会计业务也纳入会计集中核算，今后还将把所有应纳入会计集中核算的单位都纳入会计集中核算。会计核算中心现有工作人员7名，目前承担了全师20余个事业单位的会计集中核算工作。,19,农七师于2003年10月成立了师直会计核算中心，现已有22个单位进入该中心，并撤销了14个会计机构，取消了银行账户38个，集聚资金870万元。农八师改革较为彻底，他们将会计集中核算与国库集中支付结合运行，在各项准备工作就绪后，师属80多
13、个事业单位已于2002年4月30日结账，“五一”已全部进入中心集中核算。四、九、十师、十二师已选定了“中心”办公场所，确定了纳入集中核算的单位，中心工作人员均已到位，这三个师的核算中心分别于2002年七月底、六月一日和八月一日已正式起动。,20,建工师也在积极准备，“五一”节后由副师长带队赴五师考察、学习，2003年6月投入运行。农十三师会计核算中心正式成立于2003年6月，兵团编委批复“中心”编制6人。2003年6月第一批纳入集中核算单位10个，根据师党委及师主管部门要求，今年8月第二批纳入集中核算单位15个，截止目前共25个事业单位纳入会计核算中心核算。,21,2002年4月27日，成立了
14、兵直单位会计集中核算工作领导小组，使此项工作顺利实施有了组织上的保证。与此同时，兵团财务局向编委申报了机构编制，培训了将纳入“中心”的会计人员95人，制定了有关管理办法和规章制度，初步形成了兵直事业单位会计核算中心的管理，制度框架。2003年1月，新疆生产建设兵团组建兵直事业单位会计核算中心，六十多个事业单位纳入了会计集中核算。,22,兵直会计核算中心是经兵团编委批准成立的事业单位，隶属于兵团财务局，定编36人，会计人员由兵团组织部统一组织考试录用。目前该“中心”内部成立了三个核算部和财务结算部、综合后勤部，共五个部门。三个核算部分别是全额单位核算部、差额单位核算部、自收自支核算部。已经纳入兵
15、直核算中心的六十多个事业单位，实行报账制，资金的来源渠道和支配权不变。纳入该“中心”单位的报账会计负责固定资产和材料的明细核算，编制单位预算，汇总单位原始凭证及相关资料后向“中心”报账，办理资金收支手续。,23,3会计集中核算制度的特点,（1）集中性会计集中核算制一个最突出的特点就是集中性，委托单位所有收支必须围绕一个主要的组织机构会计核算中心进行，相关的支出使用单位和收入征缴单位通过信息管理网络使得每笔收支处理都处于核算中心的账务控制之下。通过核算中心对预算单位会计核算权的集中控制，各级政府和财政部门可以了解本级政府究竟筹集和耗用了多少资金，及时发现政府经济运行中可能出现的潜在问题，可以在不
16、同的公共部门之间进行经济资源的宏观调控，改善本地区的经济资源在公共部门和私人部门之间的配置状况。,24,（2）独立性会计核算中心是经省、市、县（区）级人民政府批准成立的，隶属同级财政部门的领导，代表同级人民政府和财政部门统一集中办理行政事业单位的会计核算和资金结算业务的专门机构，并由财政部门统一领导与管理，会计核算中心与行政事业单位之间是委托与代理、监督与服务的关系。会计人员与被纳入集中核算的单位无任何直接利益关系，从而保证了会计人员与被管理单位之间的相对独立性。因此，核算中心的地位和职能的发挥具有相对独立性。,25,（3）效益性集中与分散是改革的两大手段，什么时候集中或分散？集中或分散什么？
17、怎样集中或分散？是改革中难以处理矛盾。财会集中核算制紧扣财政改革目标，突出效益优先原则，将集中和分散有机地结合。对预算单位会计核算的集中是为了加强财政资金管理，提高资金的使用效益；对财务管理与会计核算的分离，是为了加强相互监督，提高单位理财水平。,26,（4）全面性会计核算中心的会计人员对单位的会计监督包括了收费、资金结算、办公用品采购、工资发放、零星支出等诸多方面，贯穿于经济活动的事前、事中、事后全过程，所以说会计集中核算制下的会计监督是全方位的、全过程的监督，在很大程度上强化了财政监督职能，消除了财政监督的“死角”。,27,（5）一致性会计核算中心依据国家统一的会计核算制度、财务管理制度和
18、费用开支标准，对单位实施统一的会计监督，在监督的依据、标准、范围、尺度等方面做到一致，可以避免单位之间的不平衡性，有效防止单位搞特殊化。它主要是通过核算中心会计人员参与单位收支预算编制、费用开支标准确定、财务管理制度制定以及对单位日常费用支出审核等工作而实现的。,28,（6）广义性会计集中核算制度下的会计监督是一种广义的、宏观的、更高层次的监督。主要体现在两个方面：一是会计核算过程由“暗箱操作”变成“阳光作业”，做到从宏观上进行会计监督，促使单位自觉遵守财经纪律，把不合理的财务支出行为消灭在萌芽状态；二是会计人员站在第三方立场上，依法履行管理和监督职能，通过对单位每笔开支的审核，帮助单位正确理
19、财，降低发生会计差错和违反财经纪律的概率，解决了财政资金支出全过程的监督与管理上的 “缺位”、“滞后”问题，在一定意义上延伸了财政部门对预算资金的管理链。,29,（7）服务性在会计集中核算制度下，会计人员能尽职尽责、热情服务、减少环节，努力提高办事效率，及时向单位提供会计信息，努力满足单位财务管理的需要；另一方面，会计人员也牢固树立当好家理好财的思想，能尽心尽力管理好单位的资金。,30,（8）及时性单位所有日常支出都要经过会计集中核算机构会计人员的审核，通过审核、对比、分析，能及时发现问题，解决问题，纠正错误，从而实现财政监督前移，强化源头控制，变事后监督为从财政分配到使用各环节的全过程监督，
20、使单位每笔资金都在财政部门监控下支用。,31,4会计集中核算制度的理论基础,（1）公共财政理论公共财政理论作为市场经济理论，他认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府。只有在市场失灵的领域，政府部门的介入才是必要的。这一理论要求对传统的财政职能进行调整和完善，特别是对财政支出结构、执行方式提出新的要求。,32,财政应该在进一步突出保证国家政权运转的同时，有所为有所不为，明确财政的进入和退出领域，加大社会保障投入、退出竞争性领域。在具体工作中，各级财政部门要把效益思想贯穿于财政工作的全过程，以实现财政效益的最大化、结构最优化作为财政工作的基本取向和根本目标，合理筹集和运用财
21、政资金，制定和实施财政政策，在保证国家机器和行政职能正常运行的同时，做到经济效益优先，兼顾社会效益和生态效益。,33,同时建立一个能够调动和激励各单位、各部门积极性的财政运行机制和财务机制，及时足额收缴财政收入，强化财政宏观调控能力，充分发挥财政职能，优化财政支出结构，合理安排支出。会计集中核算制正是按照这一理论，从建立行政事业单位新的财务管理、会计核算体制入手，对财政资金的组织、预算、分配、执行及使用实行全过程的监督，不仅有效防止了财政资金的损失浪费，还为部门预算和公共财政改革创造了条件，打下了基础。,34,（2）所有者财务理论所有者财务是指所有者以其对资本或资金的所有权为基础，对其所委托的
22、资本经营者进行监督和调控，以维护和获得自己利益的一种机制或措施。所有者财务理论是以委托代理理论为基础的。根据委托代理理论。所有者将面临逆向选择和道德风险。为维护自己的利益，降低经营者背离所有者目标的可能性，所有者就必须对经营者进行约束、监督和调控，由此产生了所有者权益。,35,综上所述，由于所有者和经营者目标不一致，信息不对称，所有者面临逆向选择和道德风险。为维护自己的利益，所有者就必须建立所有者财务，对经营者进行相应的监督和调控。同时，由于市场机制无法解决逆向选择和道德风险，因此，所有者采取的监控措施应是非市场性质的。,36,在社会主义初级阶段，在社会主义市场经济体制下，国家、集体、个人的利
23、益存在差异。政府和企业经营者的目标并不完全一致，中央和地方各级政府的目标也存在一定差异。国家将国有资产委托给国有企业经营者经营，将财政资金交由各级政府使用和管理，同样也面临逆向选择和道德风险问题。因此，国家必须采取有效手段对各级行政事业单位、国有企业进行监督和调控。实施会计集中制是国家作为所有权人对财政资金的委托代理单位进行监督的一种有效手段和措施，也是国家作为所有权人应有的权利。,37,（3）专业化分工理论所谓专业化，就是个人或组织减少其生产活动的不同职能的操作种类；或者说，将生产活动集中于较少的不同职能的操作上。分工就是由两个或者两个以上的个人或者组织将原来的一个人或组织生产活动所包含的不
24、同职能的操作分开进行。专业化和分工越发展，一个人或组织的生产活动越集中于更少的不同的职能操作上。会计集中核算制利用电子技术成果,将原来分散在各单位的大体相同的行政事业单位会计核算业务集中在一起,实行会计电算化,由具有较高业务素质的专业人员进行操作,可以提高会计工作质量，提高工作效率，确保会计信息真实可靠。,38,（4）成本最小化原理地方政府的理财行为作为一种经济行为，应该体现经济学的基本精神，已尽量少投入获得尽量多产出，即追求成本的最小化。从实际情况来看，地方政府在理财领域还存在成本节约的巨大空间。近几年来，随着预算外资金的进一步规范，行政事业单位的财务制度不断完善，传统的地方政府 “财务分管
25、” 的管理模式，越来越暴露出人力成本、财力成本大的弊端。因此，有必要进行改革，把会计核算这一专业性强的工作从行政、事业单位中分离出来，建立适合效益财政需要的新型财务管理体制和政府理财模式。,39,而会计集中核算制的实施，就可以用一个机构、十多个会计代替原有的几十个会计机构几百个会计人员的工作，不仅减少了机构，精简了人员，还节约了开支和人员经费，其费用支出大大降低。,40,（二）兵团实行会计集中核算制度的现实必要性,1政治环境客观要求行政事业单位实行会计集中核算制度2经济体制改革要求行政事业单位改革传统的会计管理体制3对行政事业单位实行会计集中核算制度符合国际通行做法4对行政事业单位实行会计集中
26、核算制度有利于国家、有利于社会公众,41,三、兵团行政事业单位会计集中核算制度的运行模式,（一）兵团会计核算中心的运作方式兵团及各师会计核算中心根据先进省市经验，结合兵团及各师局具体情况，制定了符合兵团及各师局会计核算中心的运作方式可以概括为：“一取消”、“两统一”、“三集中”、“四建立”。,42,“一取消”:取消所属单位的银行存款账户,核算中心在银行统一开设一个基本账户,统管单位的存款余额全部转入核算中心为其开设的内部账号,实行收支两条线管理。 “两统一”： 1统一银行账户。核算中心在银行开设一个总账户，各单位在会计核算中心设立分户并预留报账印鉴，不得再开设外部银行账户。2统一委托代理。纳入
27、会计核算中心的单位内部不在设置会计岗位，统一由会计核算中心办理会计业务。,43,“三集中”： 1集中办理资金结算。纳入集中核算单位集中在核算中心办理单位的经费拨入、付出、往来代收代付和转账、汇兑、现金等资金结算业务。2集中会计核算。核算中心审核各单位报账单据，根据审核无误的报账单据开具收付款通知单，填制记账凭证，登记账簿，编制会计报表，随时向单位提供会计信息资料。3集中会计档案管理。会计集中核算将纳入集中核算单位的凭证、账簿、报表等会计资料统一在核算中心保存和管理。,44,“四建立”： 1建立支出审批制度。统管单位财务所有支出都必须经过严格的审核,符合有关财务制度及规定的才能报账列支,报销单位
28、的所有报销票据必须有主管领导签字、经手人签字，在报账汇总单的盖章必须与预留印鉴一致。2建立凭证审核制度。单位所有原始凭证都必须经过核算中心合法性和合规性审核,支出凭证手续必须齐全,有具体用途,有经办人及单位负责人签字等;报账单位所有原始凭证必须经主管会计的初审、稽核会计的复审，才能报账并进行账务处理。,45,3建立内部监督制度。核算中心按主任、稽核会计、主管会计、出纳员、系统维护员分别制定岗位职责，划分业务权限范围，相互监督。4建立资金管理制度。会计核算中心加强对收款、收费票据的稽核和管理，防止单位坐支现金、私设小金库等现象的出现。,46,（二）会计集中核算制度的运行模式1 成立中心、建章立制
29、实行会计集中核算，对各行政事业单位的财务收支采用“集中管理、统一开户、分户核算、单位报账”的运作模式，取消纳入会计集中核算的试点单位的会计岗位、撤销银行账户，将现有的会计人员从原单位分离出来，成立会计集中核算中心，性质是对会计人员统一安排、统一考核、统一隶属于财政部门，与原单位摆脱依附关系，加强会计监督职能。,47,2设置岗位、配备人员会计核算中心的业务骨干一般从各师财务局内部抽调，核算中心的会计人员则是根据“公开、平等、择优”的原则和个人报名、单位推荐、组织考核、严格审核的程序，在纳入会计核算中心的机关事业单位的会计人员中抽调。工作岗位主要设置中心主任、前台审核主管、后台主管会计、中心出纳、
30、系统维护员、记账员以及审核员，并对每个岗位规定了规范的工作程序和岗位职责。从预算指标的经费项目到支出审核、核算都有一定的操作流程，使之各司其职，把好经费收支核算关。,48,3工作交接，顺利运行（1）单位财产清查和财务清理。做好单位会计移交工作是会计集中核算制度运行的基础，各单位在结账日前要做好会计资料的系统整理和债权债务的清理，主要包括以下工作：已受理的业务尚未办理完毕，为填制会计凭证的，在结账前办理完毕并填制会计凭证；尚未登记完的在结账日登记完毕，并在最后一笔加盖印章；完成结账日的财务报告；对财产进行盘点清查；整理移交各项会计资料；编制移交清单。,49,（2）会计资料审计。为了明确界定会计资
31、料移交其前后单位和核算中心各自承担的责任，财政、审计、纪检部门组织力量对移交前的会计业务的真实性和完整性进行审计，然后将审计报告送会计核算中心、被审计单位和财政部门。,50,（3）会计工作移交。纳入会计集中核算的单位将需要移交的会计资料根据编制的清单移交会计核算中心，会计核算中心逐项核对点收，财政部门指派人员和单位负责人监交，会计交接完毕，交接双方和监交人在移交清单上签字盖章，会计核算中心统一开设银行账户，实行集中管理，集中核算。4规范核算中心收入、支出处理程序,51,52,四、兵团行政事业单位实行会计集中核算制度的实证分析,(一)实行会计集中核算制度的成效分析1实现了会计管理服务方式的转变，
32、规范了会计秩序和会计行为 2提高了财政资金的使用效益，增强了政府宏观调控能力。3促进了政府减员增效，降低了行政运行成本4强化了会计监督职能，保证了会计人员的独立性5使反腐倡廉的关口前移，促进了党风廉政建设6强化了资金的统一调度和管理7规范了会计基础工作，提高了会计信息质量。,53,（二）目前行政事业单位实行会计集中核算制度存在的问题1、一些部门和单位对会计集中核算工作仍缺乏足够认识，支持配合不够2缺乏提供及时信息的有效途径3纳入会计核算中心的报账单位的财务管理职能有可能弱化 4部门预算工作、政府采购工作尚未做到位。5缺乏实际可行的、统一的费用开支标准6单位财务管理与会计核算相“脱节”7对报账会
33、计管理缺乏约束机制8服务意识差，服务质量不高,54,五、推进和完善兵团会计集中核算制度的几点建议,（一）提高认识，转变理财观念（二）加快会计核算中心的网络化建设（三）明确双方职责，强化单位财务管理职能（四）加强细化部门预算编制和政府采购工作（五）兼顾需求与可能，制定统一、可行的经费开支标准区间（六）正确处理财务管理和会计核算之间的关系（七）建立报账会计约束机制（八）强化服务意识，提高服务质量（九）总结经验，完善各项制度，实现六个结合，深化财政改革,55,1会计集中核算与落实“收支两条线”相结合。 2会计集中核算与编制部门预算结合。3会计集中核算制度与国库集中支付制度相结合。 4会计集中核算与推
34、行政府采购制度相结合 5会计集中核算制度与规范会计行为相结合。 6会计集中核算和推行电子政务相结合。,56,六、 兵团会计集中核算制度未来发展趋势,目前，不少地方推行的会计集中核算制度，对规范会计基础工作、加强会计监督合廉政建设起到了积极的作用。但随着时间的推移，这种运作方式，愈来愈不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，会计集中核算制要不要转轨变型为国库集中支付制度？如何转型？这是目前社会各界关注的焦点和热点，也是兵团各师局急需考虑的问题。,57,（一）会计集中核算制与国库集中支付制的关系1会计集中核算与国库集中支付在本质上的区别（1）核算的范围和对象不同。会计集中核算仅限于行政机关
35、和全额事业单位的收支活动,财政部门成立会计核算中心,各单位不再设会计机构和配备财务人员,因此,会计集中核算不再单纯是会计改革的问题,它涉及到会计人员管理体制问题,涉及到工资、福利、退休等一系列后续管理问题。而国库集中支付制度不仅规范了行政机关和全额事业单位的收支活动,还涵盖了与财政收支活动相关的所有部门和单位,如财政、税务部门、金融系统、预算单位、收入收缴程序、支出拨付程序、银行账户体系的设立等。,58,（2）核算的主体不同。会计集中核算将会计人员集中在核算中心集中办公,受理预算单位发生业务的会计凭证,由会计中心对预算单位的财务收支采取集中管理、分别开户、分户核算的办法,其各项资金的收付和结算
36、以及日常会计核算、会计报表的编制、会计档案管理等工作统一由会计核算中心办理和承担,在一定程度上已改变了单位的核算权。而国库集中支付制度既不改变预算单位的资金使用权限,也不会影响预算单位财务管理和会计核算的权限。,59,（3）核算的内容和账户设置不同。会计集中核算的主要内容一般是负责审核各单位的原始凭证、办理现金结算、填制记账凭证、登记会计账簿、编制会计报表等,统一在各专业银行设置的会计核算中心开户,各单位的收入和支出均通过这一账户记账。而国库集中支付制度是对财政资金支付的管理制度,是对预算资金的拨付、使用、清算全过程的监控制度。这其中最本质和最重要的区别是会计核算仅设立一个账户,而国库集中支付
37、则设立几个自成一体的单一账户体系。,60,（4）运行的程序不相同。集中支付制度分财政直接支付程序和财政授权支付程序。财政直接支付的程序是预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划向财政国库支付执行机构提出支付申请,待财政国库支付执行机构根据批复的部门预算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后,向代理银行发出支付令,并通知中国人民银行国库部门,通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算,将财政资金从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。,61,财政授权支付的程序是预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额,财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银
38、行和预算单位,并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限额内,自行开具支付令,由代理银行向收款人付款,并与国库单一账户清算。由此可知,财政集中支付是对现行支付方式的大的改革,是整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新。而会计核算所设计的支付运行程序是现行财务管理制度和财会制度下单一账户的简单集成。,62,（5）改革涉及面和所要求配套环境、措施不同。会计集中核算仅对行政机关和全额事业单位收支实行统一支付,涉及面仅为财政部门与预算单位,所要求的配套措施和环境与财政集中支付差异甚大。国库集中支付是财政资金运作方式的一场根本性变革,涉及方方面面的利益调整,是一项系统工程,它要求我们要进一步推进
39、预算编制改革步伐,改革政府收支分类,科学地反映各类财政收支活动,细化预算编制,全面推行部门预算制度,逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上,为顺利实施国库单一账户制度创造条件;修订和制定相关法律和管理办法,为改革提供法律保障;建立财政管理信息系统和国库管理操作系统,建立健全现代化银行支付系统,加快财政资金拨付的到账时间,提高国库单一账户清算业务的效率;建立财政国库支付执行机构。,63,2会计集中核算与国库集中支付的内在联系,（1）出发点与目的一致。无论是会计集中核算制度还是国库集中支付制度,其目的都是保证会计信息的真实性和完整性。实行会计集中核算和国库集中支付制度,减少了中间拨付环节,
40、其作用在于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权,可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付;将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节,可以掌握每笔资金的最终去向,为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础,其资金使用受到严格的控制与监督,从源头上消除了做假账、记假账、报假账的条件。这两项改革,不仅加强了财务管理,降低了资金拨付的成本,更具有倡廉、堵乱、防散的作用。,64,（2）理论基础相同。会计集中核算和国库集中支付都根植于公共财政理论沃土,它们都以公共财政和效益财政理论为指导,以防范财政风险和提高财政资金效益为目标,以财政资金控制
41、为核心,以加强预算管理和全程监督为手段。公共财政对会计管理改革与创新和对财政资金运作方式的改革集中到一点,就是将目前单纯的会计集中核算和集中支付制度扩展到以公共权力监督为主要特征的广义的会计集中核算和集中支付制度。,65,（3）改革的方向相同。实行部门预算、推行政府采购、开展集中支付,使流经预算单位的资金大量减少,分散到各单位的会计业务相对精简,因此有必要对现有预算单位的账户进行清理、撤并。这其中一项最有效的措施是建立预算会计集中制度,改变传统的财政管理方式,使财政部门参与日常审查和会计核算、监督,形成事前、事中、事后监督管理体系,从而达到提高资金使用效率的目的。总之,无论是会计集中核算还是国
42、库集中支付,二者只是管理手段不同,目的都是管好、用好财政资金,从源头上遏止腐败现象的发生。,66,（4）会计集中核算制为国库集中支付制奠定了良好的基础。会计集中核算一方面可以使财政监督深入到预算编制的各环节,具体参与和了解预算编制及用款情况,从根本上提高预算的科学性和准确性。另一方面实行会计集中核算可以加强对预算单位日常的财务管理,提高财政资金的使用效率,为国库集中支付制奠定了良好的基础。,67,（5）推行国库集中支付制也需要实行会计集中核算制。在地方财政改革中,地方各级的预算资金直接拨付到单位,那么就有必要将会计核算具体到预算单位,否则,地方财政部门支付中心通过集中支付所控制的预算资金的反馈
43、信息就不全面、不完整。达不到国库集中支付制改革“使支出拨付的整个过程处于有效监督之下”的初衷。,68,（二）会计集中核算制向国库集中支付制转换的构想,对于会计集中核算制的发展方向，财政理论界和实践部门已有共识和定论：就是引导财政部门试行的会计集中核算制度向规范的现代国库管理制度转化。为了积极稳妥地推进国库集中收付制度与会计集中核算制度的科学对接和系统转化，拟提出以下转化构想。,69,可供选择的模式主要有三种：（1）融合型转化模式。即进一步完善会计核算中心职能定位，赋予会计核算中心财政国库支付执行职责，增加其财政直接支付功能，兼容会计集中核算功能，强化财政、财务、会计监督功能。可按照管办分离的原
44、则，设立财政国库集中支付（会计核算）中心，一套机构，两块牌子，集中核算，集中支付，集中管理。待条件成熟后，再向规范的国库集中收付制度转换。,70,（2）改造型转化模式。即进一步明确国库集中收付中心职能定位，按照国库集中支付要求和会计集中核算制转化原则，对现行会计集中核算制运行方式进行根本改造。改造的近期目标是：实现以国库为支撑的单一账户体系中，预算内资金库外存放为零；预算内外资金由财政国库管理部门统一管理，统一调度；预算内外资金的指标运行和以支列支（改变集中核算制条件下的以拨列支）；实现各项财政支出直接支付到商品和劳务供应者或用款单位账户。改造的最终目标，仍然是实现规范的国库集中收付制度，会计集中核算功能将转向非财政部门。,71,（3）规范型转化模式。会计集中核算制从财政部门转出，由行业主管部门或社会中介机构按照客观实际和工作需要，重建会计集中核算制形式。新的会计集中核算中心的职责定位应当在会计法允许的范围内，主要是依法负责审核、记账、报账和代理核算，归属会计管理体制改革的范畴。这样，国库集中收付制与会计集中核算制共生存，各行其道，各自发挥不同功能作用。,
