1、11.引言在市场经济条件下，施工项目招投标已是普遍采用的建设交易制度和交易方式，从而建筑产品市场的价格能够得到均衡。招标是以市场经济竞争机制为基础、有组织的进行择优合作的和种比较规范和成熟化的交易方式，在全球范围内被广泛应用。在过去的 20 年中，住房和城乡建设工作的各个方面，抬投标监管工作取得了良好的效果。可是在细节运行中，招投标制度仍然有一些待进一步规范和完善的问题。本文将就建设工程招投标管理存在的问题进行分析，提出相应的对策，对招投标工作有一定的意义。2绪论2.1 课题研究的背景近年来，各地区、各有关部门不断加强对重大工程项目招投标的监管，在规范工程建设招投标活动方面做了大量工作，取得了
2、一定成效。但是，在招投标过程和监管中依然存在不少问题、甚至有的地区更甚，严重影响和制约了招投标工作的健康有序发展，侵害正规企业的利益，惹民冤。因此必须引起高度重视，认真加以解决。 2.2 研究方法与框架在本文的写作过程中，本人将通过大量地、广泛地阅读专业期刊、杂志、相关学术著作，进行数据调查、统计等方式，在拥有大量材料的基础上去粗取精，提炼出有代表性、有借鉴意义的观点，并采用数据图表分析等方法，提出创新思路。本课题主要围绕建设工程招标投标管理中存在的问题展开，分析招投标管理中存在的问题和原因，并提出解决这些问题的对策。本课题任务分为三个层次：一是研究的背景、研究方法与框架、国内外研究的现状进行
3、概述；二是分析建设工程招标投标管理中存在的问题及其原因；三是提出解决建设工程招标投标管理中问题的方法和策略。2.3 国内外研究的现状2.3.1 国外研究的现状在国外，最早的招投标模式可以追溯到 18 世纪的英国。1782 年，第一个皇家文具公司公共局成立后，采购部通过“政府采购”或“集中采购”的政府采购办公用品，这被称为“政府采购”或“集中采购” ，后来研究者认为这是公开招标的原型和最原始的形式。许多西方国家通过政府和公共部门的特殊规范招标采购法律，形成了西方国家一个自定义颜色“公共采购市场” 。在美国政府招标采购的历史可以追溯到 1792 年。当采购对象主要是供应。1861 年，美国通过了一
4、项联邦法律，法律规定联邦政府的采购金额超过一定数量必须采用公开赛招标投标采购的方法。1949年，美国国会通过了联邦财产、行政服务法案，联邦的法律服务机构提供一套统一的政策和方法，并建立了绝大多数民事法庭的 GSA 联邦政府集中采购权力的组织。除美国以外，比利时、新西南政府也先后颁布阴关招标办法、条例和规则。自第二次世界大站以来，投标的影响不断扩大。西方发达国家，世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织在商品采购、工程承包、咨询合同推进的招标方式。本世纪 70 年代以来，公开招标在国际贸易中所占的比例迅速上升，招标投标制度已成为国际惯例，并形成一整套系统，为政府和企业遵循国际规则，政府也加强和完善相
5、关法律和标准体系，促进国与国之间的贸易和经济合作的发展发挥了重要作用。2.3.2 国内研究的现状在我国，我国招标投标制度是伴随着改革开放而逐步建立并完善的。1984 年，国家计委、城乡建设环境保护部联合下发了建设工程招标投标暂行规定 ，倡导实行建设工程招标投标，我国由此开始推行招标投标制度。1991 年 11 月 21 日国家建设部、国家工商行政管理总局联合下发了建筑市场管理规定 ，明确提出加强发包管理和承包管理，其中发包管理主要是指工程报价制度与招标制度。在整顿建筑市场的同时，国家建设部还与国家工商行政管理总局联合制定了施工合同示范文本及其管理办法，于 1991 年颁发，以指导工程合同的管理
6、。1992 年 12 月 30 日国家建设部颁发了工程建设施工招标投标管理办法 。1994 年 12 月 16 日国家建设部、国家体改委再次联合下发了全面深化建筑市场体制改革的意见 ，强调了建筑市场管理环境的治理。文中明确提出大力推行招标投标，强化市场竞争机制。此后，各地也纷纷制定了各自的实施细则，使我国的工程招标投标制度趋于完善。1999 年，我国工程招标投标制度面临着重大的转折。首先是 1999 年 3 月 15 日全国人民代表大会第二次会议通过了中华人民共和国合同法 ，自 1999 年 10 月 1 日起实行。由于招标投标是合同订立过程中的两个阶段，因此，该法对招标投标制度产生了重要的影
7、响。其次是 1999 年 8 月 30 日全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了中华人民共和国招标投标法 ，自 2000 年 1 月 1 日起施行。这部法律基本上是针对建筑工程发包活动而言的，其中大量采用了国际惯例或通用做法，必将带来招标投标体制的巨大变化。随后是 2000 年 5 月 1 日，国家发展计划委员会发布了工程建设项目招标范围的规模标准规定2000 年 7 月 1 日国家发展计划委员会又发布了工程建设项目自行招标试行办法和招标公告发布暂行办法 。2001 年 7 月5 日国家发展计划委员会国家经济贸易委员会等 7 部委联合发布了评标委员会和评标办法暂行规定 。我国在工程招标投
8、标管理方面出台了不少的法律法规，但在执行过程中还存在着这样那样的问题，有不够完善的地方。本文通过对工程招标投标管理存在的问题的分析，提出相应的对策，对加强建设工程招投标管理具有积极意义。3建设工程招标投标管理存在的问题当前工程建设领域招投标中存在的主要问题有以下几种：3.1 寻找借口，规避招标 中华人民共和国招标投标法第四条规定：任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。按照有关规定，各类工程建设项目施工单项合同估算价在 50 万元人民币以上（含 50 万元）的必须进入县招投标中心进行公开招标。有些单位为了规避公开招投标，把造价 50 万元以上的工程进行分拆
9、或肢解，以期达到化整为零，从而达到不公开招标的目的。 一是拆解工程，化整为零。对工程量超过 50 万元以上的项目，人为地拆解成二个项目，使得两个项目工程量均在 50 万元以下，这样就可以自行招标了，在平时的招投标专项检查中也发现少数单位有拆分工程现象，将投资 100 万元左右的项目拆分成两个或两个以上的项目自行操作，没有按照规定进县平台进行交易；或以资金不足为由，只申报项目主体工程，不报附属工程，将应该纳入统一招标的项目化大为小，使拆解后的每一项都达不到法律、法规所规定的招投标数额，从而不进行招标。 二是以工程时间紧、赶进度，上级有要求为由，通过有关特定的关系和程序不进行公开招投标，或以邀请招
10、标代替公开招标，或有的直接以议标形式来规避公开招标。从去年有关招投标检查情况来看，少数单位邀请招标数量明显偏多。 三是对项目冠以类似重点建设、特殊项目、条件限制、垄断行业等名义，从而达到规避公开招投标的目的。 3.2 控制信息，限制投标我国相关招投标法明确规定：招标人应当发布招标公告。招标公告应当通过国家或者省发展改革行政部门指定的报刊、信息网络或者其他媒体发布。未在上述指定媒体发布公告的，视为未公告。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。但在一些招投标实际操作中，一些单位常常随意缩短信息的发布时间、发布的范围，一些本身具有竞争力
11、的投标人来不及获得招标信息，或来不及制作投标书而被排斥在外，从而减少了潜在的投标单位，为内定的中标人获得更大的中标率提供了可能。在去年的镇区招投标专项检查中发现，一些建设工程的信息发布只在分中心的公告栏内贴一下，或者只是通过电话联系一下，很少将信息发布在县级平台或本级政府的网站上，因此，信息的知晓率较低，这样对一些与业主关系较为密切且准备参与投标的单位来说减少了潜在的竞争对手。3.3 人为设障，排斥他人 一些工程项目建设单位在编制招标文件时暗做手脚，人为（或不合理）设置限制条款，为自己意向的投标单位量身定做，大开绿灯；或者采取提高（或降低）招标资格条件（如：施工单位资质、项目经理资质、注册资本
12、等） ；或要求参加投标的企业提供巨额保证金，排斥潜在的投标人。 3.4 相互串通，骗取中标一是串标。一些投标人受利益驱动，在项目投标前进行相互串通，整体抬高报价或压低报价，从而达到中标的目的，排挤了其他投标人的公平竞争，这次你中，下次我中，参与投标都有机会，利益均占。 二是陪标。在招投标中陪标现象也时有出现，即在参与的投标单位中，由一家投标，另外几家陪标，使得最终招标项目落入这几家投标单位，事后由中标单位对参与陪标的单位承兑事前许诺。 三是挂靠。有些投标人本身没有相应的资质，为了中标，与某些有资质的单位串通一气，通过挂靠多家有资质的建筑企业参与投标，不论名义上是哪一家中标，实质上都是他本人中标
13、，并许诺一旦中标给予这些单位一定的提成费，其实质是掩盖了投标单位无资质的问题，其结果是工程建设质量存在很大的风险和隐患。但由于其手续的合法性，招投标中心对这种现象也缺少相应的制约措施，在报名时出现两三家投标单位同乘一辆车前来报名的场面也屡见不鲜，这种不正当参与投标竞争的现象，严重损害国家和集体的利益。3.5 泄密我国相关招投标法规定：招标人向投标人泄露标底，其行为构成招标人与投标人串通投标。在招投标中还存在个别招标人置党纪国法与不顾，与招标代理人、意向投标人相互串通，以期达到意向投标人中标的目的。2004 年，海盐县纪委严肃查处了县水利局水利工程管理站站长、县水利投资有限公司经理何某在水利工程
14、招投标过程中违反规定，先后多次故意泄露水利工程标底资料，使得知标底的投标人中标。此案成为全省查处的首起水利工程招投标领域泄露国家秘密案。同年 11 月，何某因犯受贿罪、泄露国家秘密罪被海盐县人民法院数罪并罚，判处有期徒刑 6 年。同年 12 月，海盐县纪委开除何某党籍。何某因泄露标底而在获取利益的同时，付出了沉重的代价。招投标过程中种种出现的相互串通现象，严重干扰了正常的招投标工作秩序，影响了招投标工作的公正性，造成招标项目成本居高不下，很大程度上失去了招标的意义。3.6 恶意操纵，误导评标一是一些业主代表担任评委，由于受业主单位领导等种种因素的影响，在评标之前对投标单位已存在潜在的意向性，因
15、此在进入评标时，往往会发一些倾向性意见，影响其他评委的客观评标。 二是个别不是业主代表的评委对意向投标人向其他评委进行暗示、诱导，从而引导其他评委按照其主观意向进行评审。 三是在评标中某些评委虽没有带有明示的倾向性，但进行投桃报李式的评标，即：哪个投标单位平时对我不错，评标时报之以恩，即使这个投标人标书的内容不是很符合规定，也没有予以指出，予以扣分，对一些平时关系一般的、不甚了解的投标单位则打低分，从而为意向投标人中标提供更多的机率。四是在投标文件与招标文件不相符时，个别评委在评标中适用标准不一，对意向投标人适之过宽，而对其他投标单位适之过严。 3.7 招标代理，尚欠规范由于现阶段缺少针对招标
16、代理机构方面监督管理制度，仅仅依靠其自身的自律行为还远远不够，同时对违规后的处罚力度还不足以起到震慑作用，致使一些代理机构在实际工作中利用自身的特殊身份帮助业主选择倾向性的投标单位。实际操作中，对于代理机构的工作开展情况，还没有一个比较好的量化的评价标准。4.工程招投标中存在问题的主要原因4.1 重视程度不够，认识不到位少数单位领导对招投标工作的重要性认识不足，还存在许多误区，往往认为招投标比较繁琐，成本大，时间长，价格高，因此实际操作中用行政手段来干预招投标的现象较多。 4.2 高额利益驱动，查处难度大由于受建设工程高额利益的驱使，一些投标单位为了获得更多承揽工程的机会，往往采取非法手段进行
17、投标，虽然法律、法规对大多数招投标违法行为都规定了法律责任，由于招投标过程中违纪违法行为的隐蔽性，如果不是“堡垒里的战斗”，查处难度相当大。 4.3 可操作性不够，措施不细化由于招投标方面的法律、法规对具体的招标投标不可能面面俱到，细化到每个具体环节，因此在实际操作中还存在不少漏洞和一些人为可控因素，这样招投标的公正性就不能完全得以保证。 4.4 制度不够完善，处理难度大虽然目前有关招投标方面的制度也出台不少，但在实际实施过程中，由于一些配套制度的不完善，相关职能部门对某些不规范行为，还是显得无能为力，如评委不认真评审，评审过程中发生差错；中介代理机构编制招投标文件不严密等，其最终的处理力度相
18、当的有限。 4.5 存在保护主义，排挤外来单位招标投标法规定，招投标不受地区、行业限制，应给予所有潜在投标人以平等的竞争机会。某些文件的出台，设置了进入本地市场的门槛，排除了潜在的投标单位，对本地企业来说减少了竞争对手。 4.6 监管机制不顺，监管不到位从目前相关的法律法规来看，招投标还存在多头管理、监督的体制，这种现实状况容易引发监管部门之间相互推卸责任，从而造成监管不力，监督管理不到位。同时由于招投标工作业务量大、专业性强，负有监管职责的部门因力量有限，对招投标的前期工作开展情况不了解，再则临时指派，只局限于某个环节的进行监督，很难发现招投标过程中存在的问题。5.建设工程招标投标管理问题解
19、决的对策阳光规范运作是有效的“防腐剂”，是工程建设招投标中的核心内容。当前，要按照 “统一开放、规范监管、竞争有序”原则，着力创新体制机制，健全法规制度，改进行政监督，完善市场体系和监管，形成统一的监管机构、信息发布、交易规则、审核鉴证和收费标准“五统一” 的工程建设招投标市场，从源头上预防行业不正之风和商业贿赂，切实把工程建设招标投标业建设成为“市场统一、程序阳光、公平开放、监管有力、竞争有序”的又高效、又干净的运行体系。 5.1 创新架构建立适应市场发展的管理体制，从体制上预防行业不正之风和商业贿赂。 一个科学的管理体制，不仅促进、推动市场和经济的发展，而且还能起到源头防腐之效；反之，对市
20、场和经济发展起到消极和阻碍作用，并助长腐败。从当前工程建设招标投标管理体制来说，多头管理已经制约和阻碍了工程建设招投标市场的发展，要以“统一规范管理”为工作的出发点和落脚点，围绕建立“市场统一、监管统一、规范统一”的工程建设招投标市场，对现行工程建设招投标监管工作进行改革。 5.2 加大教育力度，建立思想防线要重点加强廉政教育的针对性和有效性。要加强对领导干部、招投标操作工作人员、专家评委、中介代理机构从业人员的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观的教育，增强廉政意识，恪守职业德。同时要进一步加强警示教育作用，使相关人员真正做到自重、自省、自警，衡量自我、约束自我。 5.3 加大制度
21、建设，建立机制防线 1)推行廉政合同制度。通过廉政合同来规范工程建设管理人员、施工单位的行为，用制度来规范行为，以确保在源头上防治腐败。 2)实行各种形式的公开制度，增强招投标工作的透明度。 公开招标信息。要通过多种渠道公开发布信息，扩大参投企业的知情权、参与权、选择权和监督权。 公开现场监督。各行业主管部门要加强对招投标开标、评标的全过程监督。公证部门进行现场公证。 公开中标公示。对拟中标人予通过网络、公示栏等形式向全社会进行公示，接受社会监督。 公开举报途径。发改、招管办、监察以及各行政主管部门都要公开举报电话，以及网上举报途径，畅通举报渠道，及时受理群众对招投标过程中存在的违法违纪行为的
22、举报和投诉。 公开不良行为。对在工程建设过程被查处的违规行为，建立不良行为记录。对有不良行为记录的进行公开曝光，不良行为记入企事业单位或个人信用档案。 5.4 完善配套制度，增强可操作性程度由于社会主义市场经济的不断发展，在实际工作中，招投标的相关制度建设也呈现滞后现象。因此，及时制定和完善相关的制度，切实增强招投标的可操作性显得尤为重要，尽可能地减少人为因素。 5.5 加大监管力度，建立惩戒防线 5.5.1 加强对建设单位行为的监督管理一是领导干部要严格自律。在招投标过程中，严禁以任何方式向有关部门和工作人员打招呼，干扰工程招投标的顺利进行。二是对业主必须招标而未招标的行为要严肃查处。 5.
23、5.2 加强对投标单位行为的监督管理一是建立信用档案。对有假借资质、违规挂靠、违规转包以及在招投标活动中有其它不良行为的企业和人员列入黑名单，使这些企业或人员在市场准入时受到限制。二是建立市场准入和清退制度。对达不到规定要求以及有违法违规行为的企业和专业技术人员，坚决依法予以降级或清出本地建筑市场。 5.5.3 加强对招标代理行为的监督管理要加强对代理从来人员的法纪教育，加强行业自律。同时积极将竞争机制引入招标代理市场，条件具备的也要通过招投标的方式来确定招标代理机构。 5.5.4 加强对专家评标行为的监督管理随机抽取专家，并与专家实行单线联系。对评标专家实行封闭式评标，评标期间评标专家不得离
24、开评标室，评标室设置屏蔽仪，避免专家与投标人通信联络。同时要建立对专家评标工作的考核档案，对有违规行为的专家，予以除名，今后不再聘用。 5.5.5 加强招投标中心自身建设一是加强管理，提高素质。强化对招投标中心的工作人员法纪教育，提高业务水平。二是完善内部规章制度，提高工作效率、严格场内程序、规范交易行为。三是延伸和拓展服务功能。加强对镇（区）招投标分中心业务指导和培训，实行规范运作。四是加大软硬件设施建设。 5.5.6 加强组织协调，切实履行好纪检监察职责要充分发挥纪检监察部门的组织协调作用，发挥各行业主管部门的专业监管职能，督促有关部门履行招投标过程中的职责，开展经常性的监督检查，坚决杜绝
25、和纠正有令不行、有禁不止的行为，保证政令畅通。 5.5.7 严肃查处违规案件，强化责任追究要切实加强对建设工程领域事前、事中、事后的监督，严肃查处在招投标活动中的违法违纪行为。对各种违反纪律的行为，要按照有关纪律规定，严肃查处，失职渎职的，要按照党风廉政建设责任制的规定，追究责任，情节严重的要移送相关部门追究刑事责任。5.总结招标投标是利用市场经济的价值规律和竞争机制所形成合同的一种过程，作为一种采购方式和订立合同的一种特殊程序，在国际、国内贸易中得到了广泛应用。经过多年的发展,我国的招标投标制度已经趋于完善,但仍然还是有很多问题等待解决。一个健康的招标投标制度应该是按照“公开、公正、公平”和
26、诚实信用的原则，建立起统一、开放、竞争、有序的建筑市场。针对当前招标投标过程中存在的问题，采取完善法规、明确职责、健全机构，强化过程监督等措施，才能更好地规范建筑市场秩序，从源头上解决问题，净化建筑市场，促进建筑市场秩序逐步走上规范化、法制化、国际化的轨道，不断提高工程招标投标工作的质量和水平，完善我国的招标投标制度。参考文献：1、吴芳、冯宁. 工程招投标与合同管理M. 北京:北京大学出版社,2010.2、王光炎. 建设工程招投标M. 天津:天津大学出版社,2012.3、李志生、付冬云. 建筑工程招投标实务与案例分析M. 北京:机械工业出版社,2010.4、许焕兴、赵莹华.工程招投标管理M.
27、东北:东北财经大学出版社,2011.5、韦嘉. 国际工程合同管理M. 北京:中国建筑工业出版社,2005.6、王洋.我国工程项目招投标管理规范化研究J.西安科技大学硕士论文，2009.7、刘哲、江华.我国建设工程招投标现状及其发展趋势J.招标投标，2010.2.8、李运东.我国现阶段建设工程招标存在的问题及对策研究J.招标投标，2012 年第 5 期.9、王敬贤.浅谈工程招投标的规范管理J.招标投标，2012 年第 3 期.10邱苑华.现代项目风险管理方法与实践M，科学出版社.200511王卓甫.工程项目风险管理-理论、方法与应用M.北京：中国水利水电出版社，200312王炼.完善工程项目风险管理的措施J.管理科学，2004，21（3）：47-48.
