1、PPP 商业模式的探讨一、PPP 模式的意义投资拉动的必要性投资建设模式的演变BOT-BT-PPP促进中国基础设施建设项目的社会化。在基础设施建设领域引入 PPP 模式，具有极其重要的现实价值。政府也开始认识到这些重要价值，并为 PPP 模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。二、PPP 模式的主要概念PPP 模式即 PublicPrivatePartnership 的字母缩写，是指政府与社会组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的
2、顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP 模式，以政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP 模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。PPP 模式一般比较适用于公益性较强的项目，但对社会资本而言，如何合理选择合作项目以及政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，这是值得探讨且令人困扰的问题。在 PPP 模式中公共社会合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任-为大众提供最优质的公共设施和服务-却是始终不变的。PP
3、P 模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。三、PPP 模式的政府职能1、政府优势（1 ）消除费用的超支。公共部门和社会企业在初始阶段社会企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。（2 ）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在
4、财政预算方面减轻政府压力。（3 ）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时, 私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。（4 ）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和社会机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。（5 ）使项目参与各方整合组成战略联盟, 对协调各方不同的利益目标起关键作用。（6 ）风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部
5、分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度, 提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。（7 ）应用范围广泛，该模式突破了引入社会企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。2、政府职能不是所有城市基础设施项目都是可以商业PPP模式化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是
6、政府采用PPP方式的收益。管理学家 PeterF.Drucker曾经指出：“政府必须面对一个事实：政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作。”PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括社会营利性企业、社会非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与社会企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。政府是引入社会部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。中央对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。地方政府负责对
7、政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP 模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共社会合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。因此PPP模式政府职能定位至关重要。四、政府债务的定义及划分按照 2013 年 6 月全国政府性债务审
8、计结果，将政府类债务分为三类：一类政府债务、二类政府债务及三类政府债务。一类政府债务，即政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；二类政府债务，即政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；三类政府债务，即政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务。政府负有偿还责任的债务（一类债务）和有效的政府承担担保责任的债务（有效的二类债务），纳入政府偿债预算的确定性较大。二、存量政
9、府类债务1、在建项目的判断标准在建项目是指在国发201443 号文件成文日期(2014年9 月 21日) 之前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。（是否属于在建项目，判断标准为两个：一是项目必须在2014年9 月21前开工；二是项目在2014年9月21日前完成审批或备案手续。二者必须同时具备。）2、在建项目存量政府债务融资一是支持在建项目的存量融资需求。地方各级政府和银行业金融机构要按照总量控制、区别对待的原则，支持融资平台公司在建项目的存量融资需求，确保在建项目有序推进。二是对于在2014年12 月31日前已签订具有法律效力的借款合同并已放款，但合同
10、尚未到期的融资平台公司在建项目贷款，银行业金融机构要在全面把控风险、落实信贷条件的前提下，继续按照合同约定发放贷款，不得盲目抽贷、压贷、停贷。3、在建项目增量政府债务融资对于已签合同贷款额不能满足建设需要，主要采取如下融资措施：一是适宜采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。（PPP 模式、政府购买服务）二是对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且符合国家有关规定并确实没有其他建设资金来源，但又暂时不宜转为政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，增量融资需求纳入政府预算管理，由地方政府按法律要求和有关规定发行政府债券解决（
11、发行政府债券解决）三、新增政府类债务对于新增政府类债务处理的总体原则是：政府的归政府、市场的归市场。对于还款来源于政府信用的部分，必须进入政府债务登记系统，要求县级以上人大或政府相关部门出具纳入财政预算的说明性文件；对于市场的部分，进行现金流测算，能够覆盖多少，就可以做多少;对于现金流部分覆盖的，可以通过政府购买服务、政府补贴、委托代建等方式，解决新增政府类融资。现阶段新增政府类债务融资方式，主要为：一是优先采用政府和社会资本合作模式（PPP模式、政府购买服务）；二是无法采用PPP 模式，则采取发行政府债券解决。 参考文件：1、新预算法 2、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发2014
12、43号） 3、地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预2014351号） 4、关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见（国办发【2015】40号） 五、PPP 模式中的社会资本PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购或补体形式与投资人组成项目公司签定特许合同(项目公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司), 由项目公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使项目公司能比较顺利地
13、获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予项目公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改, 而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨！项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根
14、据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。PPP融资模式可以使社会资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与社会企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使社会企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了社会企业的投资风险，而且能将社会企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地
15、实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与社会企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。PPP模式可以在一定程度上保证社会资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到社会资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予社会投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予社会企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高社会资本投资城市轨道交通项目的积极性。PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道
16、交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和社会企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由社会企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给社会企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。六、PPP 模式社会资本介入方式项目资本金1+1+1+X七、金融产品介绍金融衍生产品众多股权信托 表内表外明股实债 兜底（回购承诺）叫停的融资方案（）应收账款保理 实施的保理业务明兜底（回购承诺）： 暗兜底（抽屉协议）：贷款记录：无贷款记录：业主还本付息：自己还本付息：无追索权（买断式）：资产证券化业务建信通有追索权：融资租赁业务协议利率实际利率
