1、- 1 -中国垃圾分类 60 年道路反思与模式再造北京环境卫生工程集团有限公司总经理 张农科2016 年 12 月 21 日，习近平总书记在中央财经领导小组第 14 次会议上强调， “普遍推行垃圾分类制度，关系 13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理” 。 “要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围”。深入贯彻落实习总书记关于垃圾分类的重要指示精神，关键是探索出新时期中国特色的垃圾分类模式，回答好这个问题，需要从我国垃圾分类的历史变迁中，从国内外
2、垃圾分类经验的比较研究中，从现实问题中寻找答案。一、中国垃圾分类 60 年历史回顾中国是世界上最早提出垃圾分类的国家之一。据有关资料记载，早在 1957 年，北京市率先提出“城区将分类收集垃圾”的构想，开创了中国垃圾分类的先河，也为世界贡献了垃圾分类的理念。从发展的角度看，60 年来，中国垃圾分类大体走过了三个阶段。- 2 -第一个阶段，是以资源回收利用为目标导向的分类阶段。这一阶段，从 1957 年开始到上世纪 80 年代供销社体系退出废旧物资回收市场结束。在这一时期，供销社体系主导的废旧物资回收，在客观上起到垃圾分类的作用。以“俭省节约，重复利用”为目标导向，将垃圾分为两大类，即能回收利用
3、的一类和不能回收利用的一类。能回收利用的由供销社体系统一回收，称为废旧物资；不能回收利用的由市政环卫部门统一回收，称为生活垃圾。由于当时社会物资短缺， “俭省节约，重复利用”观念深入人心，供销社体系在回收废旧物资时，会支付一定的费用，废旧物资交易费用对生活补贴补助作用还是明显的，公众参与废旧物资回收的热情很高。那个时期，中国的垃圾中的一部分事实上成为了商品在交换和流通。正是因为供销社体系所发挥的主体角色，以及其遍布城乡的网点布局，起到了很好的组织作用，也就天然形成了废旧物资的回收网络，促使废旧物资回收和生活垃圾收运形成了一个有机的整体，两个网络并行运转，互相支撑，体系健全，在客观上起到了垃圾分
4、类的作用。这一阶段，垃圾中的有害成份较少，废旧物资的资源属性显著，环境污染属性并不突出。第二个阶段，是以市场自由调节为主的垃圾分类阶段。这一阶段，从上世纪 80 年代中国从计划经济正式向市场经- 3 -济转型、供销社体系退出废旧物资回收市场开始，到本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市结束。随着流通领域的改革开放，物质条件的改善和自由市场的兴起，原有的统购统销体系退出历史舞台，废旧物资价格市场逐步放开，商品属性进一步强化。在转型过程中，一大批个体小商小贩和“拾荒者” 开始进入到废旧物资回收领域，驻扎在城市的各个角落，自发形成了由分散于城中流动回收点和集中于城郊集散分拣点构成的垃圾分类体系。小商小
5、贩和“拾荒大军”逐渐成为废旧物资回收的主体，在一定程度上，通过市场调节的手段实现了垃圾分类的作用。但市场的逐利性使得这些商贩选择性地回收废旧物资，对回收来的废旧物资进行再分拣过程中，把所谓“值钱”的废旧物资分出来，不值钱的要么低价出售给工业小作坊，要么就随意丢弃，造成“垃圾围城”或又混到生活垃圾中。同时，这一阶段，政府“看得见的手”集中在对生活垃圾处理领域的关注上，废旧物资回收过分依赖市场“看不见的手”，使得废旧物资回收网络和生活垃圾收运网络出现了脱节。原有的废旧物资体系和网络破裂， “两个网络”没有了相互支撑，虽然两网并行运转，但两网的内在联系已经割裂，两个体系之间开始出现不协调，自发形成的
6、垃圾分类组织体系在市场自由调节下逐渐失灵。第三个阶段，是以方便末端处理为目标的分类探索阶- 4 -段。这一阶段，从本世纪初国家开始建设垃圾分类试点城市开始至今。随着城市化进程加快，环卫基础设施建设同步推进，工业化分选、末端“干湿分开”的处理工艺要求对垃圾进行分类，但是究竟怎么分，很多地方在探索，出现了两分法、三分法、四分法等不同的分类模式，甚至还有搞无限分类的，始终没有找到适合中国国情的垃圾分类模式。这一阶段，废旧物资回收网络在垃圾分类中承担的主体作用逐渐弱化。由于受到大宗商品行情的影响，废旧物资的市场价格不断走低，流通领域的税赋、人工、物流等成本不断上升，以及城市生活成本的快速提高，倒逼小商
7、小贩和“拾荒大军” 从废旧物资回收领域逐渐退出，废旧物资回收网络开始瓦解，使得原本应该进入废旧物资回收网络的垃圾进入到了生活垃圾收运网络。尤其在近些年，随着电商的快速发展以及人们对商品和快递包装的更高需求，进一步导致废旧物资产生量的激增，废旧物资回收网已难以承担垃圾分类的主体功能，产生的大量垃圾必须由环卫部门负责的生活垃圾网来收集处理，大量废旧物资混入生活垃圾，导致生活垃圾末端设施超负荷运转，这是近年来多数地区遇到的挑战。这一阶段，不仅垃圾产生量呈现快速增长趋势，而且垃圾组份越来越复杂，有害成份不断增多，废旧物资的环境污染属性越来越突出，垃圾处理的难度越来越大。此时，- 5 -政府主管部门和行
8、业专家开始对我们的垃圾分类体系有了反思。垃圾分类不仅要考虑如何分，还要考虑如何处理。废旧物资的商品属性不再突出，同时兼具资源价值和环境污染双重属性，需要纳入城市固废综合管理体系统筹考虑，如果总是在生活垃圾领域搞垃圾分类，就会顾此失彼，举棋不定。总的来说，这个时期搞垃圾分类，主要目的已经发生了根本变化，政府主导的垃圾分类不再以“俭省节约，重复利用”为主，而是从保障城市运行安全和加强城市治理的角度出发，以确保现代化的环卫基础设施有效运行为主要目的，因此前端无论是几分法，都是为了方便末端处理。习近平总书记关于垃圾分类的重要指示，标志着中国的垃圾分类将迈入新阶段。无论是无害化、减量化，还是资源化，都是
9、生态文明建设的内在要求。从生态文明建设的高度，反思中国 60 年的垃圾分类道路，我们可以归纳分析出以下几个方面的问题：一是中国的垃圾概念出了问题。从国际上通行的垃圾概念来看，垃圾是对所有城市固废的统称，垃圾分类是针对所有城市固废的分类。而在中国，无论是在政策法规里，还是制度文献中，垃圾都特指生活垃圾，不包括废旧物资、电子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、医疗垃圾等。60 年来，这个概念一直没有变，一直没有与国际接轨。实际上，我- 6 -们所谓的生活垃圾仅占城市固废的一小部分。例如，北京每年除了产生 800 多万吨的生活垃圾，还有 950 万吨的建筑垃圾、500 万吨的废旧物资、250 万台套的电子废弃
10、物、7 万吨的地沟油、2 万吨的废机油以及 49 种危险废弃物没有得到全量分类收集处理。而事实上，垃圾概念的内涵是动态变化的，总是随着经济水平的提高而不断扩大。就连我国固废法的实施，从 1996 年至今，前后也经历了四次修订。当然， 固废法是从污染防治的角度入手的，将城市固废划分为三大类，城市生活垃圾仅是其中一类。而从分类的角度看，要想真正实现总书记号召的“四个分类”，就必须把整个城市固废纳入分类的范畴。所以,根本上还是我们的垃圾概念出了问题，既不全面，也没有考虑到垃圾内涵的动态变化。二是管理体制出了问题。正是因为我们对整个城市固废在概念上进行了分割，导致了我们现行的城市固废管理体制呈现“ 九
11、龙治水”的局面。我们习惯意义上所理解的垃圾特指生活垃圾，由市政部门监管；废旧物资由于在计划经济时代被赋予了商品属性，归商务部门监管；此外，电子垃圾归工信部门监管，建筑垃圾归住建部门监管，有害垃圾归环保部门监管，医疗垃圾归卫生部门监管，河道垃圾归水务部门监管，园林垃圾归园林部门监管等等。因为概念的局限性，环卫部门承担的垃圾收运网络只能覆盖到生- 7 -活垃圾，这张网被限制在很小的公共领域，其他的垃圾基本交由市场来调节，而这远远超出了市场配置资源的能力。三是运行网络出了问题。经济基础决定了垃圾分类模式。我们过去的垃圾分类模式是与当时的经济发展水平相适应的；但当经济水平大幅提升以后，既有的垃圾分类模
12、式就不适应现在的经济发展水平了。由于早期废旧物资具有商品属性，在供销社体系的有力支撑下，天然推动了废旧物资回收网与生活垃圾收运网成为一个有机整体，两网并行运转，井然有序。但废旧物资的商品属性不是天然的，是上世纪计划经济时代的产物，其商品属性的基础是阶段性的。一旦经济基础变了，建在其上的废旧物资回收网就失灵了。随着经济基础的改变，供销社体系的退出，以及“拾荒大军 ”的进入和退出，逐渐削弱了废旧物资回收网络的主体功能，两网之间出现了脱节，割裂运行，从而加重了城市固废体系的运行负荷，垃圾问题频发。四是法规体系出了问题。尽管近年来，政府越来越重视垃圾分类问题，出台了很多文件，但是没有从根本上改变过时的
13、垃圾分类模式，该强力推动的、强制执行的还不够有力，该放开管制、积极购买服务的，还犹豫不前。各地也探索了一些经验，但是始终未形成可复制推广的全国经验，一个重要原因是法规体系还不健全。主要表现在，- 8 -以法治思维推动垃圾分类力度不够，政府与市场的边界不清晰，政府职能需要转变。比如，在法律意义上，垃圾概念界定不清，范围狭隘，法治强制的刚性不足，特别是对造成垃圾分类“二次污染”问题违法不究、执法不严。又比如，在末端处理设施规划布局上，缺乏顶层设计和统筹协调，现行法规体系限制了垃圾的跨区域协同处理。再比如，由于存在法律和行业壁垒，政府没有打通分类投放与分类收集的通道，导致垃圾运输车进不了居住小区而造
14、成垃圾混装混运问题的出现。回顾 60 年的垃圾分类道路，我们更加深刻理解了习近平总书记指出的“原地踏步”问题，就是始终没有实现废旧物资回收网和生活垃圾收运网“两网融合”，只要垃圾分类在两张网上进行，普遍垃圾分类制度是建不起来的。二、国际典型垃圾分类经验对中国的启示国际上典型的垃圾分类主要有三种模式。一是以美国为代表的简单分类模式。美国的垃圾分类是与其以填埋为主的处理方式相适应的，只简单的分为 2 至 3 类。美国政府认为，废塑料等垃圾目前还不具备开发利用的经济价值，但留给后人却是重要的战略资源。从国家资源储备的战略高度出发，美国垃圾填埋量已经占到垃圾产生总量的 50%以上。二是以德国、瑞典等欧
15、盟国家为代表的有限分类模式。欧盟则是从绿色化发展的需要出发，以资源化利用为- 9 -结果导向对垃圾进行有限分类。居民大体上将垃圾分成 5至 6 类，把有机垃圾分出，然后通过工业化分选装置进一步精细分选，再直接回收利用；对可生化组份和可燃组份进行生化和焚烧处理，进一步资源化。三是以日本为代表的无限分类模式。日本由于土地资源稀缺、填埋受限制，且各类矿产资源短缺，决定了他们采取的模式是无限分类与焚烧处理。他们最早提出向垃圾要矿山，不断推进精细化分类。日本将垃圾分成 100 多类，首先是资源化处理，实在不能再细分的，进行焚烧处理。我们注意到，每个国家的垃圾分类模式，根本上都是由国情决定的，包括垃圾组份
16、、土地资源、生态环境状况、经济发展水平、社会文明程度等等；垃圾分类的主要目的是保障城市运营安全，促进生态文明建设以及资源再利用。国际典型垃圾分类经验，客观上也给了我们很多重要的启示。一是垃圾分类本质上是对整个城市固废的分类。概念的界定反映了我们对垃圾分类的认知层次。为何欧盟、日本可以对垃圾进行有效分类？因为他们所指的垃圾是整个城市固废，由单一部门进行管理，由单一市场进行资源化配置，由大型环境综合服务商进行综合实施；而我们在既有概念体系下搞垃圾有效分类是不现实的，因为有价值的废旧物资早已被分离出去了。政府推行垃圾分类的重点是- 10 -生活垃圾，把生活垃圾之外的其他垃圾都完全交由市场来调节，且多
17、部门分割管理，制度交易成本高，市场处于失序状态， “垃圾围城”、 “二次污染”等现象很难避免。因此，彻底解决垃圾分类市场失灵，首先要从生态文明建设的高度依法界定垃圾的概念，像国际通行的概念一样，垃圾就是指所有城市固体废弃物。基于此，建立统一的垃圾分类市场，由政府单一部门监管，由专业化的大型环境综合服务商来一体化组织实施将势在必行。二是要基于国情构建适合的垃圾分类模式。美国和欧盟的垃圾组份很接近，但因为土地资源和矿产资源条件不同，美国与欧盟的垃圾分类模式是不同的。日本与我国的垃圾组份相似，但因为日本的土地资源和矿产资源紧张，再加上其认为焚烧炉渣是很好的填海原料，因此日本是在垃圾无限分类基础上再全量焚烧。这种差异都是国情决定的，我们决不能照搬照抄国外经验。我国的垃圾含水量大，有机质多，直接填埋会污染水土，直接焚烧容易产生有毒有害气体， “邻避效应”问题凸显。因此，一直以来，我国垃圾分类的总体思路都是“干湿分开”，我们的末端处理设施都是按照干湿分类的处理模式建设的，这就决定了我们前端的垃圾分类只要把干的垃圾和湿的垃圾分开即可。其中，干的垃圾进行工业化再分选，有价值的东西再利用，剩余部分焚烧处理；湿的垃圾主要是生化处理，转化为沼气等
