1、1洛克有限政府理论的现代意义自上世纪 90 年代开始，我国政府在认识上不断深化，机构改革开始向前推进，但是政府职能转变力度还不够深。从根本上来讲，政府管理体系还没有完全适应市场经济体制的发展，由此又不断产生新的矛盾。2013 年 3 月的两会，掀起了我国政府改革的新一轮浪潮，这不仅意味着政府着手进行更深一步的制度改革，也说明了政府在“政府与社会”和“政府与市场”关系中更加明晰自身的角色。在政府职能改革不断探索和发展过程中，政府对本位的回归有了更加深刻的认识。由于时代的不同，洛克有限政府理论固然有着自身的局限性，但其思想中透露的限制政府权力、国家法治化和保护人民基本权利等主张依旧不会过时，对当前
2、我国政府职能改革和努力建设服务型政府有着重要的借鉴意义。国家法治化在前面的论述中可以看到，洛克充分肯定了法律的统治作用。在自然状态中，人们所遵守的是上帝赋予的自然法，进入政治社会后所遵守的又是国家所制定的法律。洛克讲到：“人们参加社会的重大目的是和平地和安全地享受他们各种财产，而达到这个目的的重大工具和手段是那个社会所制定的法律” 。 1也就是说，人们自愿放弃部分权利加入政治社会，就是相信法律能够保证政府决策的公正，更重要的是法律是人民权利的保障。在洛克论述法律与自由的关系时也可以看出，没有法律就没有自由，法律是自由得以实现的保障，法律的目的就是为了保护和扩大自由。在我国，由于封建传统等各方面
3、的因素， “人治”问题依然存在，法治建设的发展道路还是比较漫长而曲折的。2013 年 5 月，杨晓青在红旗文稿撰文指出，宪政的关键性制度元素和理念只属于资本主义，而不适合社会主义制度。这种故意撇开我国的社会主义宪法，片面地把“宪政”定义为资本主义，实质上是与社会主义本质相违背的。依法治国，依宪治国，使人民民主制度化、法律化，使这种民主法治具有稳定性、连续性和权威性，这是完善和发展社会主义人民民主制度的需要，是从大多数中国人民的根本利益出发的，而不是为了要 “保护少数 ”去搞宪政。一次次轻视法治的惨痛教训告诫我们，中国必须走法治化道路。实现国家的法治化，就是要求政治、经济和社会等各方面都要依据法
4、律法规来活动。实现法治化，就需要从以下方面着手：制定具有权威的法律。洛克认为，立法机关制定法律时应当尊重人民的意愿并能够体现人民的意志，这样才具有合法性和强制性。法律权威是实施法治1英洛克. 政府论（下）M. 叶启芳，瞿菊 农,译.北京：商务印 书馆， 2011.p83.2的基本要素，依法治国的实质就是要树立法律在整个国家中的权威，进而使国家各个机构正常运行。首先，从法律的起源上来看，法律应该体现人民的意志。立法机关应该制定符合人民实际需要的法律，只有有效保证公民各项基本权利不受侵害的法律才能使人信服，也只有代表社会公意的国家法制才能使人从内心敬仰和遵守。当公众从内心信服法律的时候，国家法律就
5、具有了真正的理性力量，而“一切社会制度若要得到民众的最大支持，必须拥有为社会所接受的行使社会权威的道德正当性” ； 2其次，从法律的内容来看，为了保证公民的基本权利不受侵害，就应把这些权利落实到宪法中。要完善法律体系，就需要立法者体察民情，公正地界定公民的权利，使任何机关和个人都能够明晰法律确定的基本权利，这样，当个人认为自己的合法权利遭受侵害时就有可以诉诸的地方；最后，从法律的功能上来讲，除了指引，评价，预测，教育，强制这五项功能外，法律还应该具有救济保障功能，制定各项救济法律制度来扶危济贫，努力实现最大多数人的福利，这也是与制定法律的初衷相契合的，只有以全体人民获得最大幸福为目的的良法才能
6、够获得公民的尊重与支持。对于法律的权威作用，美国法学家哈罗德 J.伯尔曼说道：“法律只有在受到信任并且因而要求强力制裁的时候才是有效的，依法统治者无须处处都依赖警察。 ”3限制人治。法治政府是相对于人治而言的，两者的最重要区别在于谁占据主导地位。所谓人治，就是依靠个人或少数人的作用来行使社会公共权力。人治曾经在政治思想史上长期占据统治地位，许多国家甚至依靠人治而创造出光辉灿烂的历史。人治也是许多思想家所崇尚的一种统治，我国封建时期所崇尚的“礼治” 、 “贤人政治”与西方的“哲学王”思想都是主张人治的代表。但是，人治也存在着挥之不去的弊端：第一，冒险性。把国家的命运和社会的稳定交给一个人或少数人
7、来决定，极有可能走向专制，无论是贤明的君主统治还是精明的寡头统治，其过程具有很大的冒险性。第二，不稳定性，人治的主要特征就是由人来统治，根据洛克的经验论可知，人性不是纯粹性的，人的思想、情感会受到后天的影响而发生变化，这样的人治统治就具有了不稳定的特征。第三，潜在的腐败性。人治条件下，社会主体没有统一的规范，仅仅依靠几个贤明的统治者来维持秩序是很难的，尤其对于人数居多的国家更是无济于事的。在缺乏统一规范和限制下，人的恶性就容易充分暴露，而权力的腐败性必然会引起国家管理的腐败。而法治正好克服了这样的弊端，在法治条件下，人民应该遵守法律，而政府更应该依法办事，简单来讲就是人人平等。法治的核心就是依
8、法行政，政府的依法行政也是保护人民基本权利的切实保障。法治行政。 “法治行政是在依法行政的基础上更加强调社会的公正，它不仅2美丹尼尔贝尔. 资本主义文化矛盾M. 赵一凡,等,译.北京：三联书店 1989.p 124-125.3美伯尔曼. 法律与宗教M.梁治平,译.北京:三联书店,1991.p10.3要求行政机关的行政活动要有法可依，而且还要求行政机关必须依良法行政。 ”4 “法治行政”概念的提出有着其特殊的意义，有学者如杨宝国教授认为， “依法行政”在内涵和外延上都具有一定的局限性，传统认为的依法行政只是要求行政主体依照法律来行使政治权力，这就忽视了行政主体在法律规定的范围内同样可以滥用自由裁
9、量权或者产生权力腐败，结果还是会造成损失。而“法治行政”不仅要求政府有法可依，还应该依良法行政，良法的实质就是体现全体人民的意志，必须要和社会的公平正义相契合。我们努力构建法治政府的目标，就是在法律面前平等对待政府和人民，这也是“法治行政”的外延所在。实现法治行政还需要以下几个方面的努力：第一，树立依法行政意识，一旦各项法律、法规由立法机关制定后，执行机关即行政部门就要有效贯彻实施，做到有法可依、有法必依，对于违法行政一定要严厉查处，使广大行政人员从内心树立起遵守法律的意识。第二，科学决策，这就要求行政主体在作出决策前要严格依照规定充分听取专家学者及广大人民群众的意见，尽最大努力确保各项决策的
10、科学化和民主化，作出决策后要及时对外公布，并搜集反馈信息以决定是否调整决策。第三，政务公开，从政府筹划到各项具体工作进程都要予以公开。加大政府信息公开力度，透明行政，使人民能够通过各种合法途径获知政府的工作动态，对政府工作更加明晰。将政府各项工作信息公之于众，能够有效避免公共权力自说自话，从与公众的良性互动中，吸纳足够的智慧，帮助管理者作出合乎公共利益增进的政策选择。第四，努力提高行政人员整体素质，通过经常性的能力培训，提高行政主体的业务素质，确保实现行政管理高效化。通过道德教育途径，提高行政主体的道德水平，努力培养出具有高尚道德情操的行政人员，从而树立为人民服务的决心。把权力关进制度的笼子洛
11、克认为，一旦权力失去约束，就有可能导致无限政府的产生。无限政府是指“一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的倾向。 ”5为了防止政府权力的滥用，就应当建立完善的监督机制来约束政治权力，这也是有限政府的必然要求。洛克主张用分权来限制政府的权力，除了分权制衡的内部约束外，还主张法治和人民主权原则，这样的监督体制对西方国家的政治实践具有重要的影响。由此看来，有限政府对政府权力的监督在本质上就是权力之间的监控与制约关系。但是，时过境迁，洛克的政治学说也不免存在一定的历史局限性。随着民主政制的不断完善，权力监督在有限政府中得到越来越充分的应用。4杨宝国. 从“依法行
12、政” 提升到“ 法治行政”N人民政协报，2012-10-29,p04.5刘军宁.有限政府与政体改革J.领导文萃, 2004.11.p14.4在我国，习近平总书记指出，要加强对权力运行的制约和监督，就要把权力关进制度的笼子里。至于如何把权力关进“笼子”的关键，是要实现内部监督和外部监督的共同协作，形成完善的权力监督体系。在我国的权力监督体系中，内部监督即政府监督，是政府对自身的监督，法律监督和社会监督属于外部监督。当前我国已经具备比较多的监督形式，包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督、民主党派监督和舆论监督等机制。但是监督体制还不成熟，腐败问题依然猖獗，根本原因在于监督难以落实和贯彻。全国
13、人大常委会委员长张德江在第十二届全国人民代表大会第一次会议指出，为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。受传统全能政府观念的影响，把权力关进笼子并不是一件容易的事情，它需要完善的制度和人民的参与。因此，要真正实现对政府权力的制约，其一应该完善监督体制，其二必须保证监督的有效性。在探究权力监督的问题上，有几个问题需要注意：第一，权力监督应该是一个动态的机制，只有与社会发展相适应，才能发挥出有效的作用。第二，权力监督是一个多种监督互动的机制。比如，近年来作为群众监督形式的网络反腐在反腐道路上产生了巨大影
14、响。但是，倘若网络监督没有纪检监察部门的介入，也只是停留在空谈的层面上。因此，制约政府权力需要多种监督和部门的互动才能切实得到保障。第三，特权一定要禁止？特权要不要全面禁止一直是学术界讨论的问题。洛克的有限政府主张特权应该由贤良之人来行使，特权在一定程度上应该合理存在，但是需要严格限制。任何国家都不可能建立绝对完善的法律制度，在没有法律规定的情况下，就需要执行机关或个人来自由裁量，这就是一种特权，这与现在许多人理解特权就是以权谋私的内涵是有极大区别的。法律的目的是为了公众的福利，但是“恶法”却具有侵害公民权利的可能，在没有法律规定甚至是违反法律的情况下，为了公众利益而行使的特权应该存在。无论是
15、什么规则，只要是为了保障人民的权利都可以存在，著名法学家张文显教授甚至也认为权利在法的范畴中是本位， “法学应该是权利之学” 。 6为了防止某些人打着为公众谋福利的借口而肆意使用特权，特权就需要公开透明，“阳光特权”是否能够实行应该由公众来决定，在法治社会政务公开也应该是一项政府义务。为人民谋福利在洛克社会契约理论中，我们可以知道，洛克认为政府的存在就是为了保护个人的生命、自由和财产等基本权利，政府的目的就是为了公众的福利。但6张文显.权利与人权 M.北京：法律出版社，2011.p342.5是，洛克眼中的有限政府实质上扮演着“守夜人”的角色，也就是政府管得越少越好。实践表明， “消极宪政”存在
16、着诸多问题，政府该管的不管，就会出现诸如经济秩序混乱、贫富差距严重、资源浪费等问题，其结果又是与政府的目的背道而驰的。虽然有学者认为洛克的政治学说是为资产阶级而非广大民众服务的，即便这样，我们在借鉴的时候也可以把这种广延度扩大化，即政府的就是真正为了广大人民的福利。因此，我们应该明晰政府角色，在“有限”与“有为”中找到平衡，就是要构建服务型政府。建设服务型政府是我国政府职能转变的必然趋势，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。在构建服务型政府的过程中，其首要任务就是要明晰政府角色，应该强调以下几个问题：第一，政府应该是权力有限的政府。洛克讲到，有限政府的合法性来源于社会契约，人民权利过渡的有限性
17、决定了有限政府就是权力有限的政府。在当前政府职能改革的进程中，传统的“全能政府”已经不再适应市场经济的需求，变“全能政府”为“有限政府”是社会主义法治国家的必然要求。这里讲的“有限政府”决不等同于“最小政府”或是“弱政府” ，而是要求政府有所为和有所不为。实现有限政府的目标，就需要尽快界定公共权力在国家与社会、政府、市场关系中的边界，完善法律体系和监督体系。只有将政府权力严格限制在国家法律和人民监督范围内，才能有效防止政府权力的滥用，进而保障人民的权益。2013 年 3 月，随着中国大部制改革的步伐，中国铁道部更名为中国铁路总公司，体现了政府在职能改革中做出的积极努力。推动行政机构改革，简政放
18、权在当前政府改革中势在必行。第二，政府应该是服务人民的政府。洛克认为，成立政府的目的就是为了公众的福利。倘若政府违背了公众建立它的目的，没有保障到公众的生命安全，甚至残害人民，那么，人民就可以使用自己的反抗权，导致政府的解体或重新建立政府。虽然洛克所构建的有限政府具有一定的局限性，但是，政府必须保障公民最基本的生存权利，这个原则应该是每个政府的最低限。既然是为了公众的福利，政府就不能仅仅被定义为传统的“管理者” ，还应当加入“服务者”的角色。温家宝在十二届全国人大四次会议上的政府工作报告中强调， “坚持把人民利益放在第一位，着力保障和改善民生。 ”7也就是说，构建服务型政府首先应该建立在“以人
19、为本”的思想基础上，这个“人”不是少数个人，而是广大的人民群众，这就要求政府回归本位，着力改善民生，促进社会公平，建设服务于民的公共政府。李克强总理“让人民过上好日子，政府就要过紧日子”的话深受人民群众的欢迎，也是反映了人民对政府职能转变的渴望。 “以人为本”就是要切实保障人民的基本生存权利和人格尊严，政府的服务要面向广大人民7温家宝在十二届全国人大四次会议上的政府工作报告 N.人民日报.2013-3-6.p2.6群众而不是权力，将人民的合理需求作为执政的基本要素来对待才是政府运行的要义所在。我国当前的民生问题具体来说就是就业、教育、分配、社保、稳定五大现实问题，处理这些问题成为摆在政府面前最
20、紧迫的任务。政府要切实解决民生问题，就应该公正廉洁，强化服务意识，关注人民的基本诉求和问题，提供各项公共服务来改善人民的生活水平，执政为民、造福于民既是治国之本，又是构建和谐社会的必然要求。第三，政府应该是高效的政府。虽然洛克主张政府管得越少越好，政府只能充当“守夜人”的角色，但是对于涉及人民福利的问题，政府还是应该进行调节的。有限政府是政府职能有限，而不是政府能力有限。政府职能实际上是政府“想干什么” 、 “要干什么” ，体现了政府对社会所担负的义务，而政府能力指政府在实际管理中所拥有的能力，即“能干什么” 、 “会干什么” 。可见，政府职能与政府能力还是有区别的。既然政府的目的是为了公众的福利，政府就应该把合法有限的权力发挥出它应有的作用。有限政府对政府职能的限制促使政府重视起自身的有限性，会比全能政府更好地履行政府职能。要建设高效政府，首先应该建立一套完善的行政管理规范体系，对造福人民的行为给予奖励，对侵害人民的行为要严肃查处，建立健全行政执法责任制、评议考核机制，奖励和责任追究机制，用明确的管理制度规范行政人员的行为。其次，要提高公务员队伍的整体质量，从思想道德审查和行政办事能力等方面严格录用公务员，经常性地开展素质教育和业务能力培训，切实提高行政效能，组建政治合格、道德高尚、业务能力高的行政队伍。
