综合防治水土流失的政策与重大工程建设研究.ppt

综合防治水土流失的政策与重大工程建设研究,综合防治水土流失的政策与重大工程建设研究专题组 二〇〇五年十二月三十日,工作汇报,1,汇报的主要内容,一、工作进展 二、初步成果 三、下一步工作 四、报告编写提纲,2,一、工作进展,3,二、初步成果,专题研究重点 六大重点问题： 管理体制与协调机制、投入机制、补偿机制、激励机制、制约机制、重大工程建设。 核心问题： 恢复一个机构——全国水保委员会 实施一项工程——水土保持生态建设工程 建立一项机制——生态补偿机制,4,二、初步成果,1、管理体制与协调机制 问题与原因 管理体制不顺：全国水土保持委员会取消后，国务院水行政主管部门作为一个专业部门协调多个部门共同开展水土保持工作困难较多，效果不佳 。 项目管理分散：多部门投资、组织和实施，搞“撒胡椒面”建设，形不成综合效益。 统筹协调不够：需要进一步协调当前与长远、局部与全局、保护与利用协调、治理与开发、工程措施与生物措施、政府与群众等关系。,5,二、初步成果,1、管理体制与协调机制 典型实例 目前除黄河中游水保委、长江上游水保委、福建、江西、山西等16个省（区、市）仍然保留水土保持委员会的机构建制外，水土流失严重地区地、县两级政府大都设有水土保持委员会，组织协调效果很好。 福建水保委员会：①机构健全：在地、县设立水保委及相应的办公室；②级别高，协调能力强：由22个政府职能部门和企事业单位组成，省主管领导任主任，在水利厅设办公室，同时承担水土保持行政职能；③运行机制完善：定期会议制度，明确各部门职责，统筹安排工作任务，及时沟通协调。,6,二、初步成果,1、管理体制与协调机制 对策建议 恢复全国水保委员会：成立以国务院分管领导为主任，各相关部委为成员单位，下设办公室在水利部，从国家层面上协调全国水土保持工作，并加强对流域与区域水土保持委员会工作的指导，研究制定水土保持工作的重大战略举措。 在水土流失严重的重点流域和区域，成立水保委员会，水保工作实行统一论证、统一规划、统一实施。 建立公众参与机制，使更多居民主动参与水土保持建设，关注他们的经济利益。 加强合作：加强与国际机构、与民间团体、非政府组织的协调与合作。,7,二、初步成果,2、投入机制 问题与原因 投入总量不足：1998年以来，水保投入大幅增加，每年仅中央安排的水保投资就达20多亿元，近两年均占全国水利基建总投资的7%左右。但是，和水保治理所需费用相比，仍有较大差距，“两工”取消后又造成新的资金缺口。如，陕北无定河流域项目，完全治理需要约60万元/亩投资，但目前实际投资额度只有3-6万元/亩。 投资分散：在规划强制约束力不强的情况下，分部门实施水保项目，造成资金分散，效率较低。 地方配套率低：一般而言，水土流失严重地区多为贫困地区，地方财力较差，资金配套常成为一句空话。加之“两工”取消，使地方配套能力更差。,8,二、初步成果,2、投入机制 对策建议 明确中央和地方的事权：水保仍是各级政府的责任，中央负责流域性、跨省的重大治理项目的投资，地方应加大资金配套力度；地方性的建设项目，列入地方基本建设规划，由地方负责投入；一般的小流域治理、沙漠化防治、草库仑建设等，主要依靠广大群众的投入和国家以工代赈、以粮代赈，并广泛吸引社会投资。 突出重点：建议大规模实施“水土保持生态建设工程”，从根本上扭转水土流失最严重区域的恶劣现状。 统一规划，整合资金：强化规划约束力，在县级层面上打捆使用水保相关项目资金，提高资金效率。 完善“一事一议”方式：对不同类型工程实行不同议事方式；在农民自觉自愿的基础上，适当提高“一事一议”筹劳上限；在“一事一议”筹劳限额内统筹3～6个工日，用于跨村跨乡的工程建设。,9,二、初步成果,3、补偿机制 背景 补偿的重要性：资源使用者或生态受益者向资源所有权人或生态贡献者支付费用，目的是使生态脆弱地区更多承担保护生态而非经济发展的责任。 西部是补偿的重点区域：西部水土流失面积占全国水土流失总面积的77％，其生态质量对东部乃至全国都具有重大意义。西部同时又是中国“资源与能源的战略基地”，长期以来向发达地区输出资源，承担生态破坏的成本，却没有得到相应补偿，是该地区生态不断恶化的重要原因。 实施基础：目前处于“工业反哺农业、城市支持农村”的新时期，实施生态补偿的政策基础已经基本具备。,10,二、初步成果,3、补偿机制 问题与原因 补偿机制包括补偿主体、补偿标准、补偿方式三个基本问题，即谁补偿谁、补偿多少、怎么补偿。 补偿主体：①下游补偿上游；②生态受益区补偿生态保护区；③资源使用者补偿资源所有者；④受支援地区补偿支援地区。有些补偿主体是比较明晰的，如，能源的消费者与开发区的关系、确定的受支援地区与支援地区的关系；有些补偿主体和受益程度是不明确的，如，上游与下游，生态保护区与受益区。 补偿标准：包括“充分补偿”和“必要补偿”，从实际情况来看，适宜采取“必要补偿”的标准，具体数额要综合考虑支付能力、经济水平、影响程度等多种因素。 补偿方式：①中央财政转移支付；②项目支持；③征收生态环境补偿税费。目前，转移支付形式应用较多，补偿方式较为单一，根本原因仍在于补偿主体不明确。,11,二、初步成果,3、补偿机制 典型实例 重庆：《重庆市已成大型水利、水电工程水土流失防治经费使用管理办法》规定，已成大中型水利、水电工程的管理或经营单位，应当按年度从收取的水费、电费总收入中提取1%专项资金用于本库区及其上游水土保持防护和治理项目建设。据测算，这一政策将使重庆市每年将增加地方水土保持资金投入达5000万元以上。 江西：按《东江源区生态环境补偿机制实施方案》，其资金来源为中央、省、市、县级政府财政每年一定数额的生态环境补偿资金；另外，由国家协调建立一种流域上下游区际生态效益补偿机制，由广东省每年从东深供水工程水费中安排1.5亿元资金，用于东江源区生态环境保护，时间为2005年到2025年。,12,二、初步成果,3、补偿机制 对策建议 加快研究和建立水土保持生态补偿机制：建议对有明确的受益载体的上下游或区域间实施直接补偿，无明确受益载体的，通过政府强制征收税费等方式，运用财政转移支付实现补偿。 区分重点，分步推进：现阶段建议对补偿关系较明晰的，支付能力较强的受益者实施生态补偿，例如，能源消耗量大的地区对能源开采区进行补偿，专项工程受益区对工程区进行补偿。 拓宽补偿经费来源：①由城市财政收入中提取一定比例，重点用于上游建设风沙源防护区和水资源保护区；②从能源开采企业的能源销售收入总额中按比例提取；③从大中型水库的水费、水力发电上网电费年收入总额中提取；④在发达地区省级政府建立生态补偿专项资金，列入财政预算。 长效机制：建立绿色GDP制度，将生态破坏计入国民经济成本；在生态保护区建立替代产业；发展循环经济等。,13,二、初步成果,4、激励机制 问题与原因 “四荒”治理：①受禁伐等政策影响，“四荒”承包人在治理后获得的部分经济利益无法实现，影响了其积极性，目前尚没有配套政策；②少数地方存在以低价获得大面积的“四荒”资源的情况（由于产权成本是由获取产权的成本和保护产权的成本两部分组成的，获取土地经营权的成本越低，今后的产权保护费用就有可能越高），给“四荒”治理带来隐患。 封山禁牧：实施封山禁牧、舍饲养殖、以草定畜等政策的地区，农民的经济利益受到一定影响，生态效益与农民的经济利益脱节，缺乏经济激励。 淤地坝管护：淤地坝“重建轻管”、“分散难管”，病坝险坝多，由于农民没有直接和短期的激励，产权不明晰，没有管护的积极性。,14,二、初步成果,4、激励机制 典型实例 山西护坝田制度：从淤地后形成的新的高产高效农田中划出一定面积，作为淤地坝管理和维修资金来源，实行“以坝护田”、“以坝养田”，“以田养坝”，良好解决了淤地坝管理维修资金来源问题，形成激励机制。 山西扶持治理大户：由地方财政出钱，对民营水保治理大户进行扶持，包括资金补助、贷款优惠、技术支持等。,15,二、初步成果,4、激励机制 对策建议 完善激励政策：适应“三农”新形势变化给水保工作带来的变化，应及时补充、修订和完善当前的水土保持的激励政策，如退耕还林还草补偿政策，“四荒”治理优惠政策，陡坡退耕和坡改梯的激励政策等。 注重产权激励：进一步明确治理成果继承、转让、受益、土地使用权长期不变、对社会各界参与治理的同等给予投入、外资项目政府贴息。 建立荣誉激励政策：对水土保持工作有突出贡献者，国家给予表彰和奖励，以奖代补，以物代补。,16,二、初步成果,5、制约机制 问题与原因 每年人为新增水土流失面积在１万平方公里以上，弃土弃渣数亿吨，造成严重水土流失，其根本原因是防治水土流失的管理制度约束力不强。表现为： 地方政府对水保重视不够，地方保护现象较为严重，领导政绩考核中水保工作的重要性较低； 《水保法》部分内容不适应形势需要，急需调整； 开发建设项目点多面广，水保监督执法困难重重； 产业布局不合理，生产方式落后也造成了一定的水土流失。,17,二、初步成果,5、制约机制 典型实例 陕西榆林市：市政府将水保监督规范化建设作为全市水保工作的硬指标来考核，实行“一票否决”制，效果很好。 例如，1999年对子洲县实行"一票否决"，2000年米脂、佳县由于拖欠上解经费，取消主管局各类评奖资格，一年内不予投资水保返还治理经费。,18,二、初步成果,5、制约机制 对策建议 将水保作为硬指标纳入政绩考核体系，在水土流失严重地区实行“一票否决”制。可以借鉴计划生育、环保等部门的成功经验。 领导责任制度：实行开发建设项目水土保持主要领导责任制，强化行政问责制。 从规划抓起，合理安排产业布局，更新生产方式，社会经济发展规划应征求水保部门的意见，特别是水源区、保护区、草原区。 及时修订《水保法》，强化水保规划的强制约束力，增强其可操作性和实际效果。,19,二、初步成果,6、重大工程建设 问题与原因 项目分散，形不成合力：水保治理投资十分有限，但却分散使用，项目较多，难以形成规模效益。 工程规模偏小，效益不突出：目前实施的国家水土保持重点建设工程总体规模仍然较小，难以在短时期内改变我国水土流失不断加剧的现状。,20,二、初步成果,6、重大工程建设 对策建议 项目整合：完善水保规划，以规划整合水保项目，形成合力。 持续建设：继续实施长江上中游、黄河上中游、京津风沙源、首都水源区、淤地坝工程、晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程等国家水土保持重点建设工程和东北黑土地、珠江上游南北盘江水土流失防治工程。 突出重点：重点支持以坡耕地水土综合整治为重点的小流域综合治理，黄土高原淤地坝建设等。 实施大项目：在水土流失重点区域内实施大规模的“水土保持生态建设工程（暂定名）”，加大投入，加快水保治理进度。,21,三、下一步工作,,22,四、政策专题报告编写提纲,1.概述 1.1我国的水土流失与生态状况 1.2我国的水土保持与生态保护 1.3水土保持与生态保护面临的挑战 2.我国综合防治水土流失政策回顾与评价 2.1我国综合防治水土流失政策回顾 2.2现阶段综合防治水土流失政策评价 2.3我国综合防治水土流失政策取向,23,四、政策专题报告编写提纲,3.国外综合防治水土流失政策措施 3.1国外综合防治水土流失政策分述 3.2国外综合防治水土流失政策经验借鉴 4.完善我国综合防治水土流失政策的总体思路 4.1政策背景分析 4.2指导思想与基本原则 4.3目标与任务,24,四、政策专题报告编写提纲,5.完善我国综合防治水土流失的政策框架 5.1综合防治水土流失工作方针 5.2综合防治水土流失法律框架 5.3综合防治水土流失管理体制与协调机制 5.4综合防治水土流失经济政策体系 5.4.1投入机制 5.4.2补偿机制 5.4.3激励机制 5.4.4制约机制,25,四、政策专题报告编写提纲,6.水土保持重大工程建设 6.1基本思路 6.2基本原则 6.3总体布局 6.4重大工程建设 6.5保障措施 7.综合防治水土流失的重大政策建议,26,谢 谢,