专题报告：我国城镇住房保障范围和保障方式研究.doc

1、专题报告：我国城镇住房保障范围和保障方式研究摘 要保障的本质含义是救助 住房保障是保障 “人人有房住”，而不是保障 “人人有住房”。 保障住房的主要形式是廉租房，不能将 “住房保障”泛化 为包括中等收入群体的“住房普遍福利 ”，经济适用房政策和双限商品房政策不应该作为住房保障的内容而长期存在。 住房保障 应 面向城镇常住人口而不 仅仅是户籍人口。我国可采用家庭可支配收入的30%作为住房可支付性判断标准 住房可支付性体现住房支出与家庭收入之 间的关系。如果一个家庭在支付持续的住房支出后，其收入仍然可以维持其基本生活水平，包括 满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以认为该 住房为可支付性住房或该家

2、庭具有住房可支付性。 根据模型 计 算，现阶段我国低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的 25%。 公共住房建设标准应采用最低 设计标准。 以平均市 场 房租和平均市 场房价作为住房补贴参考标准。初步估算，城镇住房保障对象范围大约占城镇常住家庭总数的5%、并且每年增加40万户左右 2005 年城 镇户籍人口纳 入住房保障体系的比例为城镇总户数的 2.5%，并且每年新增 20 万户。保障对 象主要是最低收入户、低收入 户、中等偏下收入户中没有房产需要租赁市场住房的家庭，以及这些家庭每年的新增家庭；“棚户区”住户和最低收入户中有房产但人均住房面积低于 10 平方米的住户。 公务员

3、住房不宜 统一纳入住房保障体系。 农民工家庭半数无力租赁 正式市场价住房， 5 年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，建议考虑进入城镇住房保障范围。 2005 年这部份可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的 1.5%左右，每年增加 15 万户左右。 2005 年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的 1%。每年需要进入城镇住房保障范围的“城漂”数量大约为 5 万户。城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主“砖头补贴”为辅 城镇 住房存量中 60 平方米以下小 户型住房比例达到 40%，其中 1 居室和 2 居室比例超过 90%。 城中村住房成为城市

4、外来人口的廉租房。 近年城 镇住房增量中的小户型住房比例保持相对较高水平。 到目前 为止，我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能力不足的住房保障对象比例是足够的，我国住房保障的核心问题不是小户型住房存量的不足，而是低收入阶层 住房支付能力不足的问题。 加速住房存量流转，充分利用住房过滤发挥存量住房的保障作用。本报告打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，以全部城镇范围为研究视角，分析不同群体的住房支付能力；根据住房存量结构状况提出现阶段我国城镇住房保障方式的建议。 一、住房保障定义本报告认为，保障的本质含义 是救助。住房保障是政府 对社会成 员中无力参与市场竞争者、以及

5、竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。第一，住房保障是社会保障的一部分，保障程度与整个社会保障理念有关，以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障 “人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。从世界各国来看，不同的社会保障理论在不同时期各领风骚、大行其道，都有其时代背景渊源。西方社会保障理论的发展在较大程度上反映了自由放任主义与国家干预主义两大经济思潮兴衰交替的关系，需要结合当时历史背景实践来验证。近三十年来，世界各国都对本国的社会保障制度进行了较大范围的改革，改革的基本方向是围绕削减社会保障内容、降低社会保障支

6、付水平而展开的，原因在于过高的社会保障支付内容与支付水平导致了国家财政在这方面的过重负担，并已影响到国家和企业在产业领域的投资，而这被认为是 70 年代以来西方国家经济危机的一个重要原因，接受保守主义理论思潮越多的国家，它的福利制度朝着这个方向发展的变革就越大。再分 英国、瑞典走在前列：配 “从摇篮到坟墓”均有保障强 德国俾斯麦政府： 的福利国家度 疾病社会保险法 贝弗利齐 福利国家危机 工伤事故保险法 “报告” 美欧消减福利内容老年和残障社会保险法英国“济贫 法”1819 世纪 19 世纪后期 1920 19401960 年代 1970 年代后古典经济学 德国新历史学派 福利 凯恩斯主义 新

7、自由主义功利主义 经济学 新建桥学派 经济学民主社会主义学派 图 1 “追求再分配不同强度的理论与实践”之时间分布示意图我国的社会保障体系是以基本保障为基础的。2002 年，党的十六大报告指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。 ”中央关于社会保障体系的论述阐

8、明了我国社会保障体系以基本保障为基础。改革开放以来，我国生产力取得了令世人瞩目的发展，温饱问题已基本解决，正在实现全面建设小康社会的目标，但是，生产力落后状况没有根本改变，这就决定了我们不能走西方国家高福利的道路，我国的社会保障只能是低水平的基本保障。因此，中央反复强调的是基本保障或最低社会保障，这是符合我国经济社会发展实际水平的，是对我国经济社会发展状况的正确把握，使中国社会保障始终建立在现实的土地上，避免陷入西方国家高福利的泥潭。以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障 “人人有房住”（即可以满足其享受社会基本的、最低标准的住

9、房需求），而不是保障“人人有住房”（即拥有住房资产并享受资产升值效益）。第二，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利”，保障住房的主要形式是廉租房，经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，随着经济和社会背景的改变，这两种住房政策应该逐步淡出，而不应该作为住房保障的内容而长期存在。 经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，其中，经济适用房政策是在上世纪 90 年代初期加速推进住房商品化的背景下产生的，而双限商品房则是在近年房价持续高涨形势下，部分地方政府为平抑房价上涨而采取的一种住房政策。经济适用房政策曾经对促进住房体制改革、减少住房新旧体制

10、转轨的剧烈震荡，促进适应市场经济体制新的住房保障政策体系的形成和发展发挥了积极的作用。但早期的经济适用房建设由于在供应对象上定义范围过大，既无明确的准入标准又无明确的建设标准，致使经济适用房在 1998 年以后全面取消福利分房、推进住房分配货币化、市场化和住房价格日趋上涨的整体环境下，其提供住房保障的作用和意义逐步缩小，很多经济适用房并没有被需要得到住房保障的城镇中低收入、低收入获得，而是有相当部分是为中高收入甚至是高收入人群获得。近年来，随着经济适用房准入标准和建设标准的逐步明确，以及政府对购买者审核力度的逐步增强，高收入者购买“经济适用房”现象有所减小，矛盾有所缓和。但是，到目前为止经济适

11、用房的对象仍过于宽泛，集资合作建房和公务员住房都在经济适用房的框架下，仍然存在“保障泛化”的倾向。市场经济的基本准则是明晰的资产权利和在此基础上的等价交换。因此，如果放开这个“包含了补贴的资产”市场，将构成对房地产市场的破坏，而且， “含补贴的东西将永远供不应求”。根据我国以基本保障和最低生活保障为基础的社会保障制度建设原则，我们认为保障住房的主要形式应是廉租房，不主张再继续推进“经济适用房”和“两限房”的建设。廉租房的要素包括住房面积和住房质量，在对城市公共服务和就业机会具有基本可达性的地方为低收入者提供居住机会，提高其健康水平、技能水平和融入社会经济生活的能力，帮助其最终摆脱贫困。第三，住

12、房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。人力资本是城市经济发展的重要资源，为城市经济增长做出贡献的是城镇常住人口而不仅仅是户籍人口，住房保障是实现人力资本提升的必要条件，有利于城市产业结构的升级和城市社会经济的可持续发展。由于“二元”制度的存在，目前住在城镇范围内的居民并不都是当地城市户籍人口，城镇范围内的土地不完全是国有土地，城镇范围内的住房也不全是国有土地上的住房，农村人口、集体土地、集体土地上的住房与城市户籍人口、国有土地、国有土地上的住房同时存在于城镇范围，这决定了我国城镇住房保障制度绝不能够仅仅面对城市户籍人口和他们所住的房屋。改革开放 20 余年，我国经历了快速城镇化过程，城镇

13、化水平从 1978 年的 17.9%提高到 2006 年末的43.9%，城区范围迅速向郊区蔓延，全国地级城市建成区面积由 2000 年的 22439 平方公里增加至 2006 年的33660 平方公里。在城市建成区的飞速扩展中，农地被迅速征用进行建设，而拆迁安置相对麻烦的村落则被保留下来，形成了城镇建成区范围内大大小小的城中村。也就是说，城镇范围内的全部住房分为两种性质：一是建在国有土地上的城镇住房；二是建在集体土地上的城中村住房。这两种性质的住房都是城镇常住人口的住房供给源。利用国家统计局调查数据进行分析，可以得出城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源：全国城市范围内，城中村住房面积占全部

14、城市住房面积的 33%，城中村住房间数占全部城市住房间数的 30.6%；城中村住房解决了 29.5%城市常住人口的住房问题（见图 2）。图 2 城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源除城中村外，还有部分“农转非”住房在城镇化过程中进入城镇。“农转非”住房同城中村住房相比，已经完全转变为城镇住房，改为国有土地上的房屋产权，进入城镇住房统计系统。城中村住房和“农转非”住房是我国城镇范围内住房增量的重要贡献者。根据 2000 年人口普查数据和 2005 年 1%人口调查数据估计，2000-2005 年，我国城镇范围内的住房存量由 91.4 亿平方米增加到 156 亿平方米，住房增量为 64.5 亿

15、平方米 1。其中，城镇住房建设竣工量为 30 亿平方米，城镇住房拆迁量约为 5.5 亿平方米，进入城镇范围的“城中村”住房约为 28 亿平方米，“农转非 ”住房约为 12 亿平方米。这一时期，城镇住宅建设对城镇范围内住房增量的贡献为 38%，城中村住宅对城镇范围内住房增量的贡献为 43.4%，“农转非”住宅对城镇范围内住房增量的贡献为 18.6%（见图 3）。1 此处城镇范围内的住房存量大于建设部统计的城镇住房存量。原因是人口统计中的城镇范围大于建设部住房统计的城镇口径。33.0%67.0% 城 中 村 住 房 面 积 比 例城 市 内 其 他 住 房 面 积 比 例30.6%69.4% 城

16、中 村 住 房 间 数 比 例城 市 内 其 他 住 房 间 数 比 例29.5%70.5% 城 中 村 内 常 住 人 口 比 例城 市 其 他 住 房 内 常 住 人 口 比 例32.4%67.6% 外 来 农 村 人 口 居 住 在城 中 村 内 比 例外 来 农 村 人 口 居 住 在城 市 其 他 住 房 内 比 例38.0%43.4%18.6%城 镇 住 宅 建 设 增 量城 中 村 住 宅 增 加农 转 非 住 宅 增 加图3 2000-2005年城镇范围内住房增量分布注：图中城镇住房建设增量=城镇住房竣工量-城镇住房拆迁量在城镇范围内居住的是城镇常住人口。按照户籍划分，我国城镇

17、常住人口可分为四类（见图 4）：本地农村户籍人口 27%、本地非农户籍人口 49.3%、外地农村户籍人口 13.3%、外地非农户籍人口 10.4%。从户籍来看，占近 30%比例的本地农村户籍人口，由于拥有自己的宅基地，显然不应该再在城镇住房保障体系内考虑。而占城镇总人口 70%份额的本地非农户籍人口、迁移人口中究竟多大比例能够成为城镇住房保障对象，本报告将根据住房的具体情况和实际的住房支付能力分析确定。13.3%10.4%27.0%49.3%外 地 农 村 户 籍 外 地 非 农 户 籍本 地 农 村 户 籍 本 地 非 农 户 籍图 4 2005 年我国城镇人口按户籍划分的构成二、住房保障标

18、准界定1. 我国可采用家庭可支配收入的30%作为住房可支付性判断标准国际上通用的关于住房可支付性的定义为：住房可支付性体现住房支出与家庭收入之间的关系。如果一个家庭在支付持 续的住房支出后，其收入仍然可以维持其基本生活水平，包括 满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以 认为该住房为可支付性住房或该家庭具有住房可支付性。通常，家庭总收入的 30%为许多国家和地区关于可支付性住房的判断标准，住房支出（含设施和服务消费）没有超过家庭总收入的 30%即被认为该家庭具有住房支付能力。值得关注的是，有些国家和地区将此标准主要应用于对低收入家庭住房支付能力的判断。但“家庭总收入 30%的住房合理消费的判断标

19、准” 是否适合我国需要进行验证。（1）理论基础验证我国城镇居民住房可支付性的判断标准，首先必须求出我国城镇居民的基本消费需求支出。所谓居民基本消费需求支出，是指在一定社会经济水平下，为保证劳动 力的正常再生产，居民对商品和劳务所需要的基本消费量的支付能力，它反映了居民的基本消费需求，与收入水平无关。本研究在凯恩斯消费函数理论的基础上，利用扩展线性支出系统模型（ELES 模型）来求证我国城镇居民的基本消费需求支出。扩展线性支出系统模型（Extend Linear Expenditure System，ELES）是经济学家 Luch1973 年在美国经济计量经济学家 Stone 的线性支出系统模型

20、的基础上推出的一种需求函数系统。该系统通过研究不同收入层次的居民对各大类商品消费支出的差异，来分析消费心理和消费倾向。系统假定某一时期人们对各种商品（服务）的需求量取决于人们的收入和各种商品的价格，而且人们对各种商品的需求分为基本需求和超过基本需求之外的追加需求两部分，并且认为基本需求与收入水平无关，居民在基本需求得到满足之后才将剩余收入按照某种边际消费倾向安排各种非基本消费支出。假设将人们的消费支出具体划分为 i 类，则各类商品的消费支出可以用模型表示为： (1)(0VYbqPViii 其中， 是对第 i 类商品的消费支出， 和 分别为第 i 类商品的价格和基本需求量， 为第 i 类商品的i

21、ViPiq ib边际消费倾向， 为基本需求总支出， 为收入水平。该模型即为 “扩展线性支出系统模型”（ELES 模型） 。0Y如果样本数据为横截面数据，则可以设：(2)0VbqPaiii则模型（1）可以表示为：(3)Yiii对公式（2）两端求和得：(4)1/(0iibaV由公式（2）也可以得出：(5)0qPiii模型的经济意义为：人们对各类商品的消费需求 可以分为“基本消费需求” 和“追加消费需求”iViqP两部分：在一定的收入水平和价格水平下，消费者首先满足其基本消费需求，然后剩下的收入)(iiqpYb按不同比例 在各种商品、劳务和储蓄之间进行分配。)(iqpYibELES 模型可以直接运用

22、截面资料进行参数估计，模型各部分经济概念明确，在消费需求分析方面的应用非常广泛。（2）实证计算报告选用 2004 年国家统计局城调队“中国价格及城市居民家庭收支调查统计”数据，分析我国城镇居民基本消费需求支出。采用回归分析，可得有关 2004 年城镇居民消费支出的 8 个回归方程，结果如下：（1）食品： )976.0(153.241RYV（2）衣着： )5.(21（3）家庭设备用品及服务： )9.0(421RYV（4）医疗保健： )8.(6721（5）交通和通讯： )9.0(15.321RYV（6）娱乐、教育文化服务： ).(06821（7）居住： )9.0(621RYV（8）杂项商品和服务：

23、 )8.(02.3521以上方程均通过了 F 检验和 t 检验，回归方程有意义。进一步，可以求得 ， ，根据公式（4）和（5） ，可以求出 2004 年城镇居民的各134ia619.0ib项基本消费需求支出 。结果见表 1 所示。iqP表 1 2004 年 ELES 模型系数及城镇居民各项基本消费需求支出食品 衣着家庭设备用品及服务医疗保健交通和通讯娱乐、教育文化服务 居住杂项商品和服务合计ai 1234.96 155.11 -55.90 87.06 -232.22 38.80 111.69 -25.38 1314bi 0.153 0.055 0.049 0.046 0.115 0.106 0

24、.066 0.028 0.619Piqi（元）1763.85 345.11 114.14 246.87 164.10 403.95 340.78 72.25 3451在我国现有统计框架下，城镇家庭总支出是指除借贷支出以外的全部家庭支出，包括消费性支出、购房建房支出、转移性支出、财产性支出、社会保障支出；而城镇家庭可支配收入扣除了个人缴纳的社会保障支出。因此，按照住房可支付性的定义，在可支配收入中扣除掉城镇居民家庭基本消费需求支出（不包含居住基本消费需求支出）之后，所剩的收入就是居民家庭所能承受的最大住房支出额。根据居民基本消费需求支出的定义，其与居民收入水平无关，是各个收入阶层的人员为保证劳动

25、力的正常再生产所必须的基本消费需求。由报告上述模型的计算结果，除去居住基本消费需求支出后，城镇居民家庭人均基本消费需求支出额 2004 年为 3110 元，将其在可支配收入中扣除掉，所剩的收入占比为不同收入阶层所能支付的最大住房支出比例，结果见表 2 所示。表 2 2004 年不同收入阶层所能支付的最大住房支出比例不同收入组家庭 2004 年最低收入户 -9%低收入户 30%中等偏下户 48%中等收入户 62%中等偏上户 72%高收入户 79%最高收入户 88%平均 67%根据计算结果，可以看出我国低收入家庭可支配收入中的最大住房支出比例为 30%，与多数国家和地区的标准相同；而对于其他收入阶

26、层，其所能支付的最大住房支出比例均超过 30%，对于处于这些收入阶层的居民，其住房支出比例的大小将取决于其消费偏好。最大住房支出比例减去水电燃料及其他、居住服务费之后，可以得到居民家庭租房或买房的最大月支出比例。根据 2004 年城镇居民消费支出资料分析，现阶段我国低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的 25%。2. 公共住房建设标准应采用最低设计标准各个国家和地区在公共住房的建设标准方面都有明确的规定，按照家庭人口规模设定建设标准。根据住房保障的基本含义和我国整个社会保障的理念，现阶段我国的住房保障只能是低水平的基本保障，公共住房即廉租房的建设标准应采用最低设计标准，经济实力

27、高的地区可根据自己的实际情况进行适当调整。廉租房的设计应该是各项基本使用功能齐全，根据 1999 年 6 月 1 日起施行的中华人民共和国国家标准住宅设计规范（GB50096-1999 ），可以计算出住房最低面积设计标准。表 3 根据住宅设计规范计算的廉租住房最低面积设计标准1-2 人 3-4 人 4-5 人 5-6 人1 居室 2 居室 3 居室 4 居室卧室兼起居室 12 12+单人卧室 6 12+10+6 12+10+6+6厨房 4 4 4 4卫生间 3 3 3 3必要的过道面积 2 3 3 4使用面积 21 28 38 45建筑面积 28 38 50 60注：使用面积=建筑面积*0.7

28、53. 以平均市场房租和平均市场房价作为住房补贴参考标准美国、加拿大等国家都采用住房平均房租作为住房补贴的标准。平均房租和平均房价代表了住房消费的平均水平，帮助低收入群体能租住到平均水平的住房，有利于提高整个社会的住房质量。但要注意的是，采取住房补贴时，住房的保障面积要与公共住房的建设标准一致。国务院 24 号文也指出：“对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。”三、我国城镇住房保障对象范围界定参考国际经验，住房保障对象范围因国而异。从整体上看，欧美发达国家和亚洲的新兴经济国家的住房住障范围分为两种类型和两个阶段。两种类型是指，一种是新加坡、瑞典等高福利

29、国家，几乎涵盖了全国国民，如新加坡有近 90%的家庭居住在组屋；另一种是以美国为代表的发达国家，基本上把中低收入家庭纳入住房保障范畴。两个阶段是指，在早期的住宅紧缺阶段，住房保障顾及面很大，基本包括全部国民；在近些年的居住升级阶段，住房保障的顾及面缩小许多，重点转向中低尤其是低收入家庭。近几十年来，我国的住房制度经历了由大规模公房建设向房地产市场发展的转变，在自建住房、公房出售和房地产市场迅速发展的背景下，2005 年我国城镇居民的住房私有化率达到 89%（其中自有自住的比例为78%，自有出租的比例为 11%），用来出租的公房和其他性质的住房只有 11%，城镇人均住房建筑面积平均为28.42 平方米 2，城镇人口不存在普遍的住房短缺。显然，我国目前已经进入了住房升级阶段，按照国际经验，住房保障的顾及面在这一阶段应主要关照中低收入家庭。同时，我国住房保障是低水平的基本保障，也决定了住房保障范围只能面向低收入群体。具体界定我国住房保障对象必须要明确以下三个问题：2 本处数据来源于国家统计局 2005 年全国 1%人口调查数据。