1、公路安全保护条例条文释义第 一 章 总 则【 本 章 提 要 】 一 部 法 律 ， 就 其 内 容 结 构 而 言 ， 一 般 包 括 总 则 、分 则 、 附 则 三 个 组 成 部 分 。 总 则 ， 通 常 是 对 这 部 法 律 的 立 法 目 的 、基 本 原 则 、 管 理 体 制 等 重 要 问 题 作 出 规 定 ， 对 其 他 章 节 的 规 定 具有 概 括 和 指 导 的 作 用 。 全 面 、 正 确 地 理 解 、 领 会 总 则 的 精 神 ， 是学 习 这 部 法 律 的 重 要 基 础 ， 对 正 确 理 解 、 把 握 并 执 行 好 分 则 中 的具 体
2、条 款 是 至 关 重 要 的 。本 章 共 十 条 ， 分 为 本 条 例 立 法 目 的 、 各 级 人 民 政 府 及 其 有 关部 门 的 公 路 保 护 职 责 、 公 路 管 理 体 制 、 公 路 保 护 经 费 来 源 、 公 路“建 、 管 、 养 ”与 社 会 发 展 相 适 应 原 则 、 公 路 突 发 事 件 应 急 管理 、 社 会 公 众 保 护 公 路 的 责 任 和 义 务 等 六 个 部 分 。 第 一 部 分 ， 也就 是 第 一 条 ， 开 宗 明 义 地 指 出 制 定 本 条 例 的 目 的 ， 即 加 强 公 路 保护 ， 保 障 公 路 完 好
3、、 安 全 和 畅 通 ， 以 更 好 地 发 挥 公 路 在 国 民 经 济发 展 、 社 会 主 义 新 农 村 建 设 以 及 人 民 群 众 安 全 、 便 捷 出 行 方 面 的作 用 。 在 立 法 目 的 “三 要 素 ”中 ， 完 好 是 基 础 ， 安 全 是 保 障 ，畅 通 是 目 的 。 第 二 部 分 ， 即 实 施 公 路 保 护 的 主 体 ， 包 括 第 二 条 、第 三 条 和 第 四 条 。 一 是 规 定 了 各 级 人 民 政 府 的 公 路 保 护 职 责 。 公路 是 政 府 为 社 会 公 众 提 供 的 公 益 性 公 共 产 品 ， 总 的 来
4、 讲 ， 在 公 路保 护 中 ， 各 级 人 民 政 府 应 当 承 担 领 导 责 任 ， 包 括 建 立 健 全 公 路 保护 的 管 理 机 构 、 按 照 公 路 管 理 事 权 建 立 层 次 清 晰 的 公 路 保 护 经 费保 障 机 制 、 创 建 “政 府 主 导 、 部 门 联 动 ”的 工 作 机 制 并 督 促 相关 部 门 积 极 履 行 公 路 保 护 职 责 、 加 强 违 法 超 限 运 输 车 辆 治 理 、 负责 划 定 公 路 建 筑 控 制 区 的 范 围 并 公 告 等 。 二 是 规 定 了 县 级 以 上 人民 政 府 交 通 运 输 主 管 部
5、 门 和 公 路 管 理 机 构 的 公 路 保 护 职 责 。 三 是规 定 了 政 府 各 相 关 部 门 和 机 构 在 公 路 保 护 工 作 中 的 职 责 分 工 。 第三 部 分 ， 也 就 是 第 五 条 ， 明 确 了 公 路 保 护 经 费 的 来 源 ， 即 公 路 保护 经 费 由 财 政 供 给 ， 按 预 算 管 理 办 法 执 行 。 第 四 部 分 ， 即 第 六 条 ，确 立 了 公 路 “建 、 管 、 养 ”与 社 会 发 展 相 适 应 原 则 。 公 路 建 设是 公 路 保 护 的 基 础 ， 管 理 和 养 护 是 加 强 公 路 保 护 的 手
6、段 。 社 会 发展 ， 尤 其 是 经 济 发 展 水 平 是 社 会 上 层 建 筑 的 基 础 ， 当 然 也 是 公 路建 设 、 管 理 和 养 护 的 基 础 。 要 站 在 这 个 基 础 之 上 ， 逐 步 提 高 公 路建 设 、 管 理 和 养 护 水 平 ， 努 力 满 足 国 民 经 济 和 社 会 发 展 以 及 人 民群 众 生 产 、 生 活 需 要 。 同 时 ， 也 应 当 清 醒 地 认 识 到 ， 不 能 脱 离 这个 基 础 对 公 路 建 设 、 管 理 和 养 护 提 出 现 阶 段 无 法 逾 越 的 目 标 ， 无限 放 大 公 路 保 护 责
7、任 。 第 五 部 分 ， 即 第 七 条 和 第 八 条 ， 确 立 公 路突 发 事 件 应 急 管 理 的 基 本 制 度 。 考 虑 到 条 文 数 量 较 少 ， 同 时 其 重要 性 极 高 ， 因 此 放 在 总 则 里 ， 形 成 现 在 的 体 例 。 第 六 部 分 ， 即 第九 条 ， 确 立 了 社 会 公 众 的 公 路 保 护 义 务 ， 这 是 总 括 性 规 定 ， 具 体义 务 在 本 条 例 各 章 节 中 都 有 详 细 规 定 。第 一 条 为 了 加 强 公 路 保 护 ， 保 障 公 路 完 好 、 安 全 和 畅 通 ，根 据 中 华 人 民 共
8、和 国 公 路 法 ， 制 定 本 条 例 。【 释 义 】 本 条 是 关 于 本 条 例 立 法 目 的 和 立 法 依 据 的 规 定 。一 、 立 法 目 的 。 又 称 立 法 宗 旨 ， 是 指 制 定 一 部 法 律 所 要 达 到的 任 务 目 标 ， 也 就 是 说 制 定 一 部 法 律 要 解 决 哪 些 问 题 。 本 条 例 的立 法 目 的 是 加 强 公 路 保 护 ， 保 障 公 路 完 好 、 安 全 和 畅 通 。（ 一 ） 公 路 完 好 ， 主 要 是 指 公 路 物 理 状 态 的 完 好 ， 即 公 路 及其 附 属 设 施 应 当 符 合 有 关
9、技 术 规 范 的 要 求 ， 处 于 良 好 的 技 术 状 态 ，包 括 路 面 平 整 ， 路 肩 、 边 坡 平 顺 ， 有 关 设 施 完 好 。（ 二 ） 公 路 安 全 ， 主 要 是 指 公 路 本 身 的 安 全 及 整 个 路 网 运 行的 安 全 。 公 路 属 于 国 家 财 产 ， 保 障 公 路 安 全 就 是 保 障 财 产 安 全 ，任 何 单 位 和 个 人 不 得 破 坏 、 损 坏 、 非 法 占 用 或 者 利 用 公 路 、 用 地和 公 路 附 属 设 施 ， 如 挖 沟 引 水 、 采 石 取 土 等 危 及 公 路 安 全 的 活 动 。需 要
10、明 确 的 是 ， 公 路 安 全 与 交 通 安 全 密 切 相 关 ， 但 不 能 等 同 于 交通 安 全 。 道 路 交 通 安 全 是 一 个 由 人 、 车 、 路 和 环 境 等 要 素 构 成 的“公 路 安 全 生 态 链 ”， 系 统 中 任 何 一 个 要 素 的 行 为 或 性 质 发 生变 化 都 会 对 整 个 公 路 交 通 安 全 产 生 影 响 。 在 我 国 现 行 法 律 体 系 中 ，围 绕 道 路 交 通 安 全 所 产 生 的 法 律 关 系 主 要 是 由 中 华 人 民 共 和国 道 路 交 通 安 全 法 调 整 的 ， 其 第 三 条 规 定
11、 “道 路 交 通 安 全 工作 ， 应 当 遵 循 依 法 管 理 、 方 便 群 众 的 原 则 ， 保 障 道 路 交 通 有 序 、安 全 、 畅 通 ”。（ 三 ） 公 路 畅 通 ， 主 要 是 指 公 路 的 通 行 功 能 正 常 。 公 路 畅 通的 前 提 必 然 是 公 路 完 好 和 公 路 安 全 。 如 ， 公 路 未 出 现 塌 、 坑 槽 、隆 起 等 损 毁 现 象 ， 公 路 沿 线 无 摆 摊 设 点 、 堆 放 物 品 、 倾 倒 垃 圾 、放 养 牲 畜 、 打 场 晒 粮 等 违 法 行 为 。 此 外 ， 公 路 畅 通 不 仅 指 某 条 或某
12、段 公 路 的 畅 通 ， 还 包 括 整 个 公 路 路 网 的 有 效 运 转 。 如 ， 本 条 例第 五 十 条 有 关 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 交 界 区 域 公 路 养 护 作 业 管 理 的规 定 ， 就 是 在 整 个 大 路 网 格 局 下 考 虑 路 网 通 畅 运 行 的 。（ 四 ） 加 强 公 路 保 护 。 为 保 障 公 路 完 好 、 安 全 、 畅 通 ， 必 须从 以 下 方 面 加 强 公 路 保 护 ：一 是 加 强 养 护 管 理 。 具 体 指 公 路 管 理 机 构 、 公 路 经 营 企 业 等养 护 管 理 责 任 主 体 为 保
13、证 公 路 的 安 全 和 畅 通 ， 并 使 公 路 处 于 良 好的 技 术 状 态 ， 在 公 路 运 行 期 间 按 照 相 关 的 法 律 、 法 规 、 规 章 和 技术 规 范 、 操 作 规 程 对 公 路 、 公 路 用 地 和 公 路 沿 线 附 属 设 施 开 展 的保 养 、 维 修 、 水 土 保 持 、 绿 化 和 管 理 的 各 项 业 务 工 作 ， 即 保 障 公路 的 “完 好 ”。二 是 加 强 路 政 管 理 。 具 体 指 各 级 公 路 管 理 机 构 为 维 护 公 路 管理 者 、 经 营 者 、 使 用 者 的 合 法 权 益 ， 根 据 中
14、华 人 民 共 和 国 公路 法 、 公 路 安 全 保 护 条 例 等 法 律 、 法 规 和 规 章 的 规 定 ，实 施 保 护 公 路 、 公 路 用 地 及 公 路 附 属 设 施 的 行 政 管 理 ， 主 要 是 防止 公 路 受 到 人 为 的 破 坏 和 损 坏 ， 即 保 障 公 路 的 “安 全 ”。三 是 加 强 路 网 运 行 与 应 急 管 理 。 具 体 指 在 养 护 管 理 和 路 政 管理 的 基 础 上 ， 根 据 公 路 沿 线 经 济 展 水 平 、 车 流 量 等 因 素 ， 着 力 完善 路 网 结 构 ， 消 除 影 响 路 网 体 系 全 面
15、发 挥 作 用 的 断 头 路 、 疏 港 路 ，构 建 一 张 规 划 布 局 科 学 、 干 线 支 线 交 错 、 技 术 等 级 合 理 、 路 路 衔接 紧 密 的 公 路 网 络 ， 同 时 积 极 利 用 信 息 化 等 科 技 手 段 ， 构 建 路 网调 度 网 络 和 指 挥 、 执 行 系 统 ， 建 立 高 效 的 路 网 信 息 发 布 制 度 和 公路 突 发 事 件 应 急 处 置 机 制 ， 充 分 发 挥 路 网 体 系 的 调 度 和 疏 导 功 能 ，确 保 整 个 路 网 的 畅 通 ， 提 高 路 网 抵 抗 自 然 灾 害 等 突 发 事 件 的 应
16、 急能 力 ， 即 保 障 公 路 的 “畅 通 ”。总 体 上 看 ， 养 护 管 理 、 路 政 管 理 、 路 网 运 行 与 应 急 管 理 是 公路 保 护 的 不 同 表 现 形 式 ， 三 者 紧 密 联 系 ， 缺 一 不 可 。 如 ， 治 理 车辆 违 法 超 限 运 输 属 于 路 政 管 理 工 作 ， 组 织 对 违 法 超 限 运 输 造 成 损坏 的 桥 梁 等 公 路 设 施 进 行 检 测 和 维 修 属 于 养 护 管 理 工 作 ， 因 维 修桥 梁 等 公 路 设 施 采 取 分 流 措 施 以 及 发 布 公 路 通 阻 信 息 则 属 于 路 网运
17、行 与 应 急 管 理 工 作 。二 、 立 法 依 据 。 本 条 例 的 主 要 立 法 依 据 是 中 华 人 民 共 和国 公 路 法 （ 以 下 简 称 公 路 法 ） ， 这 是 调 整 公 路 保 护 法 律关 系 的 基 本 法 ， 在 公 路 规 划 、 建 设 、 养 护 、 路 政 管 理 等 方 面 确 立了 一 系 列 的 基 本 原 则 和 基 本 法 律 制 度 。 其 中 第 四 章 、 第 五 章 对 公路 保 护 作 了 比 较 全 面 的 规 定 ， 主 要 包 括 养 护 责 任 、 养 护 资 金 来 源 、养 护 作 业 、 绿 化 管 理 、 涉
18、路 施 工 许 可 、 建 筑 控 制 区 管 理 、 桥 隧 结构 物 保 护 、 超 限 运 输 车 辆 管 理 、 公 路 附 属 设 施 保 护 等 方 面 的 规 定 。本 条 例 在 公 路 法 所 规 定 的 基 本 原 则 和 制 度 框 架 内 ， 针 对 公路 保 护 工 作 的 特 点 及 近 年 来 公 路 保 护 工 作 中 出 现 的 新 情 况 、 新 问题 ， 制 定 了 一 系 列 具 体 的 安 全 保 护 及 监 管 制 度 。 此 外 ， 本 条 例 的立 法 依 据 还 包 括 中 华 人 民 共 和 国 宪 法 、 中 华 人 民 共 和 国物 权
19、法 、 中 华 人 民 共 和 国 国 务 院 组 织 法 、 中 华 人 民 共和 国 行 政 许 可 法 、 中 华 人 民 共 和 国 行 政 处 罚 法 、 中 华人 民 共 和 国 侵 权 责 任 法 、 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 、 中 华 人 民 共 和 国 森 林 法 、 中 华 人 民 共 和 国 道 路 交 通 安 全法 、 中 华 人 民 共 和 国 铁 路 法 、 中 华 人 民 共 和 国 水 法 、 中 华 人 民 共 和 国 突 发 事 件 应 对 法 、 中 华 人 民 共 和 国 人 民武 装 警 察 法 等 法 律 规 定 。三 、 立
20、 法 背 景 。 改 革 开 放 以 来 ， 我 国 公 路 事 业 得 到 了 长 足 发展 ， 截 至 2010 年 年 底 ， 全 国 公 路 网 总 里 程 达 到 398.4 万 公 里 ，其 中 高 速 公 路 通 车 里 程 达 到 7.4 万 公 里 ， 农 村 公 路 通 车 里 程 达到 345 万 公 里 ， “五 纵 七 横 ”12 条 国 道 主 干 线 全 部 建 成 ， 西 部开 发 8 条 省 际 通 道 基 本 贯 通 ， 极 大 促 进 和 保 障 了 我 国 经 济 社 会 的发 展 。 与 此 同 时 ， 如 何 运 用 法 律 手 段 进 一 步 加
21、强 公 路 管 理 ， 提 高公 路 保 护 水 平 ， 更 好 地 应 对 近 年 来 不 断 出 现 的 新 情 况 、 新 问 题 ，特 别 是 加 强 对 违 法 超 限 超 载 运 输 行 为 的 监 管 、 规 范 和 提 高 公 路 养护 水 平 、 及 时 有 效 地 处 置 雨 雪 冰 冻 灾 害 、 地 震 、 泥 石 流 等 公 路 突发 事 件 ， 确 保 公 路 始 终 处 于 良 好 的 技 术 状 态 ， 以 更 加 充 分 和 有 效地 发 挥 公 路 对 经 济 社 会 发 展 全 局 、 社 会 主 义 新 农 村 建 设 以 及 人 民群 众 安 全 便
22、捷 出 行 的 服 务 作 用 ， 也 成 为 交 通 运 输 行 业 面 临 的 一 项重 要 任 务 。 从 法 律 制 度 上 看 ， 1998 年 生 效 施 行 的 公 路 法 ，确 立 了 公 路 保 护 工 作 的 基 本 原 则 和 制 度 ， 赋 予 了 交 通 运 输 主 管 部门 和 公 路 管 理 机 构 实 施 公 路 保 护 的 责 任 和 必 要 的 手 段 ， 但 公 路 法 的 规 定 比 较 原 则 ， 针 对 性 和 可 操 作 性 不 够 强 。2004 年 5 月 中 旬 ， 经 国 务 院 同 意 ， 国 家 七 部 委 在 全 国 开 展 车 辆超
23、 限 超 载 治 理 工 作 ， 并 提 出 “在 总 结 治 理 工 作 的 基 础 上 ， 抓 紧制 订 、 修 改 有 关 公 路 设 施 保 护 的 法 律 、 法 规 ， 将 治 理 工 作 纳 入 法制 化 轨 道 ”1。 因 此 ， 制 定 一 部 专 门 规 范 公 路 保 护 行 为 的 行 政法 规 ， 解 决 公 路 保 护 所 面 临 的 亟 待 解 决 的 问 题 就 显 得 非 常 的 必 要和 紧 迫 。四 、 立 法 情 况 。 2004 年 底 ， 交 通 运 输 部 2启 动 公 路 安全 保 护 条 例 的 起 草 工 作 ， 在 广 泛 征 求 意 见
24、、 反 复 研 究 的 基 础上 ， 起 草 了 条 例 送 审 稿 并 于 2007 年 底 报 送 国 务 院 审 议 。 2008年 ， 国 务 院 法 制 办 组 织 开 展 条 例 审 查 工 作 ， 征 求 了 全 国 人 大 常 委会 法 工 委 、 中 央 编 办 、 发 展 改 革 委 、 公 安 部 、 财 政 部 、 工 业 和 信息 化 部 、 国 土 资 源 部 、 质 检 总 局 等 27 个 中 央 有 关 部 门 、 单 位和 浙 江 、 安 徽 、 山 西 、 湖 南 等 15 个 地 方 人 民 政 府 的 意 见 ， 并向 社 会 公 开 征 求 意 见
25、， 同 时 多 次 深 入 基 层 进 行 实 地 调 查 研 究 ， 举办 不 同 层 次 和 范 围 的 专 家 咨 询 会 、 论 证 会 ， 听 取 意 见 ， 研 究 论 证 。在 此 基 础 上 ， 国 务 院 法 制 办 、 交 通 运 输 部 对 送 审 稿 进 行 了 反 复 研究 修 改 ， 形 成 了 条 例 草 案 。 2011 年 2 月 16 日 ， 国 务 院 第 144次 常 务 会 议 审 议 并 原 则 通 过 条 例 草 案 。 2011 年 3 月 7 日 ， 国务 院 总 理 温 家 宝 签 署 国 务 院 第 593 号 令 予 以 颁 布 ， 自
26、2011 年7 月 1 日 起 施 行 。五 、 立 法 原 则 。 公 路 安 全 保 护 条 例 的 制 定 以 科 学 发 展观 为 指 导 ， 按 照 “三 个 服 务 ”3的 要 求 ， 在 深 入 行 业 进 行 调 研的 基 础 上 ， 认 真 研 究 相 关 制 度 ， 力 求 科 学 、 合 理 地 反 映 公 路 安 全保 护 的 客 观 规 律 ， 在 立 法 过 程 中 遵 循 了 下 列 原 则 ：（ 一 ） 立 足 全 面 保 护 。 从 保 护 主 体 看 ， 公 路 安 全 保 护 条例 不 仅 明 确 了 交 通 运 输 主 管 部 门 和 公 路 管 理 机
27、 构 的 保 护 职 责 ，而 且 还 动 员 各 级 政 府 、 各 相 关 职 能 部 门 以 及 社 会 公 众 等 各 方 力 量广 泛 参 与 公 路 安 全 保 护 工 作 。 从 保 护 对 象 看 ， 既 明 确 了 公 路 、 桥梁 、 隧 道 、 渡 口 、 公 路 附 属 设 施 等 公 路 主 体 线 路 的 保 护 ， 又 加 强了 对 公 路 用 地 、 建 筑 控 制 区 、 集 镇 规 划 控 制 区 、 桥 梁 采 砂 区 、 桥隧 爆 破 区 等 立 体 空 间 的 管 理 。（ 二 ） 重 点 强 化 治 超 。 违 法 超 限 运 输 危 害 极 大 ，
28、 是 最 为 严 重的 公 路 “杀 手 ”。 为 此 ， 公 路 安 全 保 护 条 例 将 建 立 超 限 治理 长 效 机 制 作 为 重 中 之 重 ， 从 管 理 手 段 上 强 化 超 限 治 理 措 施 ， 在管 理 环 节 和 管 理 力 量 上 突 出 了 综 合 治 理 ， 从 车 辆 的 生 产 、 改 装 、注 册 登 记 、 货 运 装 载 、 站 点 检 测 、 责 任 追 究 等 环 节 入 手 ， 对 超 限治 理 作 了 详 细 规 定 。（ 三 ） 坚 持 依 法 行 政 。 坚 持 依 法 行 政 是 依 法 治 国 的 必 然 要 求 ，是 建 设 法
29、治 政 府 的 核 心 所 在 。 公 路 安 全 保 护 条 例 严 格 遵 循国 务 院 关 于 全 面 推 进 依 法 行 政 实 施 纲 要 确 定 的 基 本 原 则 和 要 求 ，不 仅 明 确 了 公 路 管 理 机 构 的 执 法 主 体 资 格 ， 赋 予 了 必 要 的 执 法 手段 ， 又 规 定 了 应 当 承 担 的 法 律 责 任 ， 实 现 公 路 执 法 的 权 责 统 一 ，有 利 于 建 立 “层 次 清 晰 、 事 权 明 确 、 权 责 一 致 、 运 转 高 效 ”的 地 方 公 路 管 理 体 制 ， 进 一 步 促 进 公 路 管 理 机 构 的
30、职 能 转 变 。（ 四 ） 突 出 服 务 便 民 。 维 护 公 路 的 完 好 、 安 全 、 畅 通 是 政 府交 通 运 输 主 管 部 门 及 其 公 路 管 理 机 构 的 职 责 ， 做 好 公 路 安 全 保 护工 作 的 出 发 点 和 最 终 目 的 是 为 广 大 人 民 群 众 提 供 方 便 、 快 捷 、 安全 的 出 行 条 件 。 因 此 ， 公 路 安 全 保 护 条 例 始 终 坚 持 以 执 政为 民 、 服 务 群 众 为 指 导 思 想 ， 不 断 强 化 公 共 服 务 职 能 ， 充 分 体 现了 以 人 为 本 的 思 想 和 宗 旨 。 如
31、， 明 确 了 公 路 管 理 机 构 和 有 关 部 门对 公 路 养 护 工 程 的 及 时 公 告 和 保 畅 义 务 ， 防 止 施 工 区 域 路 段 堵 塞 ；建 立 了 跨 省 大 件 运 输 联 合 审 批 机 制 ， 提 高 行 政 许 可 效 率 ； 加 强 路网 运 行 监 测 ， 通 过 多 种 形 式 向 社 会 发 布 公 路 出 行 信 息 等 。第 二 条 各 级 人 民 政 府 应 当 加 强 对 公 路 保 护 工 作 的 领 导 ，依 法 履 行 公 路 保 护 职 责 。【 释 义 】 本 条 是 关 于 各 级 人 民 政 府 在 公 路 保 护 方 面 职 责 的 规定 。
