1、中国土地规划发展趋势研究摘要:研究目的:通过对国内不同时期土地利用规划发展状况进行总结和比较，整理新时期土地利用规划的方向及土地利用规划的任务和编制方法。研究方法:综合分析法，比较法。研究结论:中国土地利用规划的发展过程与不同时期经济体制关系紧密。现阶段土地利用规划机遇和挑战并存，既承担着综合平衡各业用地需求的责任，又承担着参与脱贫攻坚的任务。本文就我国土地利用规划过去与现状进行比较分析研究，并对规划趋势进行分析对现代化发展进程中带有全局性、根本性、战略性的重大的土地问题提供依据。关键词：土地；规划；发展趋势前言土地问题已成为当今世界令人瞩目的重大社会经济问题,为了研究解决这一关系人类生存与发
2、展的问题,世界各国都非常重视土地利用规划。土地利用规划被公认为是实现土地资源优化配置和社会经济可持续发展的必要技术工具。1 中国土地规划管理工作的发展阶段中国土地利用规划按时间和所处的社会经济环境可简单划分为以下三个阶段或类型:计划经济时期的土地规划、经济转型期的土地规划、现阶段(社会主义市场经济时期)的土地规划。所谓计划经济时期土地规划是指在计划经济时期为达到合理利用土地而编制的相关规划的统称。其时间主要是指新中国成立后至 20 世纪 70 年代。这类规划有代表性的是新中国成立初期在黑龙江省一些农垦系统的农场所编制的土地规划，这些规划是学习前苏联土地利用规划的经验并结合中国的实际情况开展的，
3、其主要目的是通过规划对土地利用现状进行分析，找出土地利用中存在的问题，对土地的适宜性进行评价，再根据农场发展的目标和任务对土地利用进行平面优化布局和安排，达到土地利用经济效益最大化。这一时期规划的编制和实施，对改变中国传统的土地利用模式，推动土地集约利用和农业机械化起到了积极作用。经济转型期的土地规划是指改革开放以后在中国经济由计划经济向市场经济转型期间编制的土地规划的总称。其时间段主要是指 20 世纪 70 年代末期至 20 世纪末这段时间。这类规划主要是指中国第一部土地管理法颁布实施以后根据法律要求在全国开展的一系列土地利用总体规划。这些规划的编制对于保护耕地、缓解用地矛盾、促进合理用地起
4、到了积极的作用。现阶段的土地利用规划是指社会主义市场经济体系初步建立之后开展的土地规划的总称。主要是 21 世纪初在全国开始探讨和编制的相关规划，其具有标志性意义的是新土地管理法的颁布和国务院办公厅转发国土资源部的通知的下发，该文件中将土地利用总体规划作为城乡建设的纲领性文件，把土地利用总体规划的编制与建立社会主义市场经济，贯彻落实科学发展观、实现“五个统筹” 、调控经济发展紧密结合起来。2 中国土地规划发展阶段的比较2.1编制规划的政治、经济与社会环境比较在计划经济时期中，土地被作为简单的生产资料，不承认其商品属性，也不承认其所有权和土地使用权可以分离。在当时的环境下，土地利用的所有过程都靠
5、国家计划安排。在经济转型时期中，改革开放后中国经济经历了计划经济为主、市场调节为辅、有计划的商品经济、社会主义商品经济和社会主义市场经济的转型过程。在经济转型的同时对土地的认识也在变化，逐步承认了土地的商品属性，将土地的使用权和所有权分离开来，实行了土地使用权的有偿出让、转让。对土地在自然生态环境中的作用有了较充分的认识，土地利用行为更多地尊重自然规律，土地的配置不再单一依靠计划，市场的作用逐步显现出来。在社会主义市场经济时期，随着改革开放的进一步深入，中国社会主义市场经济体系得到逐步完善，社会经济得到全面快速发展，党中央国务院根据中国经济和社会发展的进程，提出了全面建设小康社会、构建和谐社会
6、的奋斗目标，要求转变经济增长方式，落实科学发展观，实现“五个统筹” 。经济和社会的发展都与土地的利用息息相关，而中国可供利用的土地特别是优质土地(耕也又是有限的，土地供需矛盾日益突出。这就要求在土地规划的编制过程中既要发挥市场机制的配置作用，又要发挥土地利用对经济和社会发展的宏观调控作用。2.2编制规划的目的和任务比较在计划经济时期，编制规划的主要目的和任务是在微观层面优化土地利用和布局，做到山水田林路综合整治，提高土地产出。在经济转型时期，编制规划的主要目的和任务是解决部门之间用地矛盾，保护耕地和提高粮食生产能力，即一要吃饭、二要建设。在社会主义市场经济时期，编制规划的主要目的是要做到统筹各
7、地、各业用地，优化配置土地资源，保护耕地和粮食生产能力，按照国家产业政策对经济和社会发展进行宏观调控，为经济和社会的可持续发展提供可靠的用地保障。2.3编制规划的模式比较在计划经济时期，土地规划主要局限于微观的土地利用规划设计，如农场土地利用规划和人民公社土地利用规划。这个时期土地利用规划要求将规划指标全部在空间中得到落实，主要对规划区域内土地利用的自然条件等因素进行分析和评价。在经济转型时期，所开展的土地利用总体规划主要是编制规划目标年的各类用地指标，并且要求图、表、数严格一致，即“四定”(定量、定性、定位、定序)。由于这一时期土地规划管理的相应法规没有健全，规划的刚性过强，在现实中很难得到
8、实施。规划编制中有关问题的研究仍局限在单纯的与土地利用相关问题上。主要有土地利用现状分析、土地适宜性评价和土地需求量预测等。在社会主义市场经济时期中，土地规划已将土地利用作为影响经济社会发展的重要因素来考虑，同时适应市场经济的发展需要，将土地作为一项重要的生产要素，力求更多地运用市场机制这只无形的手来配置土地资源，增加规划的弹性和灵活性，因此在规划编制过程中采取用地指标控制和土地利用分区相结合的模式。专题研究中除研究与土地利用有关的自然因素外，更多地关注社会经济发展中的重大问题，如土地利用战略、统筹城乡用地结构、统筹区域发展、土地利用与生态环境保护等。2.4规划体系的比较在计划经济时期，土地规
9、划体系尚未建立，主要局限在规划设计层面。在经济转型时期中，规划体系处于发展完善阶段，虽然建立了自上而下的国家、省、市、县、乡 5 级土地利用总体规划，但相应的专项规划、部门用地规划、规划设计等方面没有受到应有的重视。在社会主义市场经济时期中，土地利用规划已经在纵向和横向两个方面形成了比较完善的体系。2.5规划的社会地位与作用的比较在计划经济时期，规划主要服务于特定的土地利用主体，对社会其他群体或个人没有约束，规划编制和实施没有法律效力。在经济转型时期，规划虽然受到一定程度的重视，但由于相应的法规不配套，在土地利用和土地管理中没有起到相应的作用，社会各界也不够重视，规划处于“纸上画画、墙上挂挂”
10、的状态。在社会主义市场经济时期中，土地利用规划从编制、调整、修改到实施的全过程都已纳入法制化管理轨道，任何有关土地利用和管理的行为都必须符合土地利用总体规划，否则就无法获得用地。因此规划受到各级政府、各部门及用地单位的高度重视。3 土地利用规划的发展趋势3.1规划理论的复合化。自二战以来，土地利用的理论发展既有相互补充完善的，也有相互对立矛盾的，各种不同派别的规划理论之间展开了长达半个多世纪的大辩论，主要体现在理性的科学规划理论、倡导性规划理论、渐近主义规划理论、新马克思主义规划理论、新人文主义规划理论和实用主义规划理论等不同观点和理念，各家争论的主要焦点就是公众利益、合理性和政治的理解迥然不
11、同，到底要制订什么样的规划，由谁参与，为谁服务以及怎样制定，均是各学派无法圆满回答的问题，如“以人为本”是各种理论都一致同意的观点，但到底以什么人为本，以普通百姓为本还是以富豪、官贵为本，以年轻人为本还是以老年人为本等，各派观点却完全不同。然而，我们认为，随着人们对理论指导规划实践重要性的认识，以整体性和动态性为特征，应用系统分析的理论，充分重视经济、社会、文化、生态多元复合的土地利用规划理论和理念将不断得到深化。3.2规划内容的综合化土地利用规划研究是一项综合性很强的研究工作，它不仅涉及土地的自然属性，还必须考虑经济、技术和人类活动的影响，并注重它的生态效益、经济效益和社会效益。首先，研究土
12、地利用规划必须从其土地利用组成、结构、功能演化过程等方向进行综合研究，这样才能把握住土地的总体特征;第二，要进行充分的经济分析和计算，例如成本、产值、毛利、收益水平等，使研究成果既反映土地的自然特征，又反映不同土地利用规划的收益水平;第三，要考虑社会因素，使其能发挥社会作用。总之，土地利用规划研究日益表现出经济化和社会化。另外，综合化亦表现在针对人口增长、资源短缺、环境变化和区域发展问题，开展全球性的协同研究，以确定人口增长对土地资源的需求和土地资源系统可支持或必须支持的程度。3.3规划手段的信息化。土地利用规划是一项涉及国民经济各个产业部分的系统工程，为了提高规划的工作效率和决策的科学性，近
13、年来，国际上土地利用规划中高新技术得到了广泛的应用。土地利用规划的方法逐渐由定性描述、对比分析等传统方法转变为普遍使用系统工程、灰色控制系统、层次分析(AHP)法、系统动力学(SD)模型、多目标决策规划等现代方法。模型技术的大量运用，不仅提高了规划方案的精度，而且为模拟土地利用的动态发展过程提供了可能。地理信息系统技术(G1S)、遥感技术(RS)、全球定位系统(GPS)现代科技手段的逐步使用，使土地利用规划从野外资料搜集、信息处理、计算模拟、目标决策、规划成图到监督实施全过程逐步向信息化方向发展。一些国家还将决策支持系统(DSS)技术引入到土地利用规划编制工作中去，这是规划方法手段革新的又一大
14、转折点。在应用 3S 技术基础上建立的以GIS 为核心具有现势性的土地利用规划体系数据库及动态的规划管理决策系统，对加强各类空间规划的编制及规划实施管理的科学性、动态性与整体性，加强不同类型、不同层次规划的联系，减少规划之间的矛盾方面都具有不可忽视的作用。3.4规划主体的多元化。以往所做的土地利用规划大多是政治直接参与的产物，很少考虑公众参与过程，规划部门作为管理部门，主要任务是执行政府的意图，对资源分配有着极小的控制权，常常被动的向权力讲授真理，这大概就是以往的规划方案难以实现的原因之一。自 20 世纪 80 年代以来，美国、日本、德国、英国、加拿大等国家在规划制定的各个阶段都积极倡导各方人
15、士参与，使规划保持了较高透明度和参与度，我国现在也开始注重规划的公众参与。理论上讲，在规划过程中只依赖少数人进行决策是很可怕的，不同利益集团都应享有均等的机会和发言权，参与制定政策、编制规划和管理全过程。这种公开透明的规划体系决定了规划部门的任务不单纯是依据政府决定编制蓝图，而且应依靠自己的专业知识对决策具有合法的参与权力和实施规划的权力，并利用权力在各部门的决策者之间进行协调，最终产生有广泛群众基础的民主型规划。以美国芝加哥市规划和发展局(DPD)的规划过程为例，按该局 Knutser 话来说:“我们不再制订规划，然后让社区按我们的规划实施。现在是规划局和社区组织、社区发展公司一起工作” 。
16、对某一地区的规划，主要由当地社区提出，规划部门提供技术及财政支持，然后由规划部门按区划法规审定批准，引导社区实施由他们自己制订的规划。这种做法直接反映社区的要求，充分体现了规划中的公众参与，规划作为政府的职能之一，不是直接运作，而是起着协调、仲裁、审定的作用。规划主体日益显现出多元化的特征。4 结语未来的土地利用规划将以各种途径沿着可预见的方向发展，必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入规划的行列，这要求规划必须具备更加有效的解决矛盾、协调关系的作用，同时由于人们一直保持对生命质量等问题的关注，因而创造性的思维和解决方案日益突出。参考文献:1王万茂，韩桐魁.土地利用规划学M.北京:中国农
17、业大学出版社，2002.2叶剑平.土地科学导论M.北京:中国人民大学出版社，2005.3陆红生.土地管理总论M.北京:中国农业大学出版社，2002.4张婉丽.当代世界各国土地管理体制演进趋势J.中国土地科学，1996，10(5):45-48.5蔡玉梅.中国土地利用规划的理论和方法探讨J.中国土地科学，2005，19(5):31-35.6郑振源.土地利用总体规划的改革J.中国土地科学，2004，18(4):13-18.7冯广京，严金明.土地利用总体规划修编的战略思路J.中国土地科学，2002，(16):4-78董柞继.中国现代土地利用规划研究D.南京农业大学博士学位论文，2007.9瓯海若.土地利用规划的基础理论问题研究D.博士论文.2004.
