1、绩效审计理论与实务,南京审计学院 贾云洁Mobile：13913869368 Email：,绩效审计的发展背景与历程,内容提要,我国绩效审计的发展现状与问题,绩效审计基本理论,绩效审计案例分析,第一部分,第二部分,第三部分,第四部分,第一部分 绩效审计产生发展 的客观基础和背景,一、绩效审计产生发展的客观基础二、绩效审计产生发展的背景,（一）公共资源所有权属于国家和社会公众的资源 1、广义公共资源包括：土地、森林、矿山、 海洋、环境、物种等； 2、狭义公共资源包括：国有资产、财政资金等。 在国外，政府绩效审计已经涉及广义的公共资源； 在我国，绩效审计由侧重狭义公共资源逐步推进到 广义公共资源领
2、域自然资源资产审计。,一、绩效审计产生发展的客观基础,一、绩效审计产生发展的客观基础,（二）公共资源责任的形成委托代理理论,二、绩效审计产生发展的背景,2.产生的背景,（一）主要是三大背景1、二战后财政支出和纳税规模扩大；2、政府预算制度改革 由传统的资金规模预算改为零基预算： 项目（机构）的资金预算 支出项目的法定目标（机构的管理目标）；3、公众民主意识（公共责任观念）的增强 杨时展的“三阶段论”；,杨时展在世界审计史前言：,在民主的启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度，人民有权拒绝。至于取之于民的如何花费，人民并不过问;随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民
3、的，必须用之于民，不按照人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主权力的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民。用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责。,二、绩效审计产生发展的背景,（二）其他因素：比如：议会和政府的不同态度；各国政治体制不同，尤其是国家审计法律地位不同，导致绩效审计发展不平衡。1986年悉尼宣言建议“绩效审计”统一名称,对绩效审计提出的定义： “对公营部门管理的经济、效率、效果性的评价”。,第二部分 探索与积累中的中国绩效审计,一、我国绩效审计的发展历程二、我国绩效审计的发展现状三、我国绩效审计发展
4、中存在的问题,第 二部分 探索与积累中的中国绩效审计基于目前实务开展的问题和观点总结,一、我国绩效审计的发展 90年代初的“两个延伸”2000年以后的集中探索2003年以来的逐步推进2014年转型更广阔的公共资源(自然资源资产)审计、政策审计,1、当前我国绩效审计实践的几种模式深 圳 独立型绩效审计模式青岛市 结合型审计模式江苏 三年绩效审计转型创新模式 （推进年、普及年、提高年）浙江 宏观服务型、全部政府性资金无锡 参与式绩效审计,二、我国绩效审计的开展现状和模式,2、模式与特点模式：结合型和独立型特点：前瞻性、建设性评价判断的复杂性依据：不确定性、非强制性、适用性证据特殊性审计成本高,二、
5、我国绩效审计的开展现状和模式,问题一：绩效审计的项目选择,成功把握选题的方向和时机绩效审计项目选择的原则重要性原则增值性原则（节约资源或改进服务质量的空间和潜力）时效性原则可行性原则普遍性原则,三、我国绩效审计发展中存在的问题,重要性原则,重要性的判断对信息使用者判断、决策的影响程度； （绩效审计结果的使用者是立法机构即预算决策者、 政府和其他公共资源的管理者）对国家政策和地方经济发展的影响程度；议会和社会公众关注的程度 （包括政府和新闻媒体）预算支出（投资）金额的大小等；,时效性原则,问题、矛盾已经明显和凸显期，当前亟待解决的问题，需要相关的政策、管理制度的建立、完善调整寻求以解决方案政策、
6、项目已运行几年、需要调查提供一些有价值的效果信息与目前将的政策跟踪落实审计侧重有所不同,可行性原则,即对审计风险的初步评估，包括 审计主体的资源和能力； 预期效果（法定职责目标）是否明确； 评价标准是否明确； 收集资料的技术要求、难易程度和成本等。 与地方的利益冲突较小,影响选择的因素（澳大利亚）,审计长认为需要优先考虑的项目议会的要求影响项目金额的大小项目性质的重要程度效益低下的风险可见性以前审计的覆盖情况可审性,问题二：审计目标分解确定,审计目标的发展：新公共管理-新公共服务“3E”“5E”经济性、效率性、效果性公平性、环保性审计目标的层次：总体目标具体目标真实合法目标与绩效审计关系,注：
7、1.绩效审计= 绩效评价 = 一套评价指标体系 绩效审计不等于绩效评价，绩效评价一般需要一套系统的评价指标体系，赋予权重，计算合成得分。 目标决定指标，指标为目标服务！ 指标：权威、公认、可验证性,问题三：选择确定评价指标体系,问题四：绩效审计的审计证据,证据特点：行业数据、拍摄证据、访谈记录、调查问卷等证据分类：效果证据，过程证据，相关性证据证据评价：真实性、相关性、适当性、完整性证据的签字盖章,问题五：审计资源配置不合理,资源需求：人员素质要求高、审计时间投入多 高成本注重项目组织安排，提高资源利用效率,第三部分 绩效审计基本理论,（一）绩效审计概念界定 （二）绩效审计内容范围 （三）绩效
8、审计评价标准 （四）绩效审计方法 （五）绩效审计报告撰写 （六）绩效审计风险,（一）绩效审计的定义： 绩效审计是指公营部门管理的经济性、效率性 和效果性，进行审查和评价的行为。,一、绩效审计概念,（二）绩效审计的内容范围,（1）项目的预期目标的实现程度 法律文件规定的法定目标 （零基预算） 项目建议书和政府间合同预算支出的 可行性研究设计的目标 预期目标 专家推荐的目标 决策文件规定的目标效果审计需关注：已发生的理想结果是否可以归功于项目,1、预算支出项目的审计范围,（2）项目的管理有效性以工程建设为主的项目，注重于四大管理活动：1、前期决策管理2、工程建设管理3、资金财务管理4、后期营运管理
9、,（二）绩效审计的内容范围,（2）项目的管理有效性非工程建设为主的项目，审查管理部门对项目实施单位的管理 例如：退耕还林（还草）专项资金项目： 项目管理部门 （监督管理） 项目实施单位 财政部（拨款） （资金拨付到位） 省、市、县 国家林业局 （配套资金到位） 林业部门 （组织实施） （可行性论证） 乡、镇政府 国家计委 （工程、采购招投标） 村、农户 （审批项目）,（二）绩效审计的内容范围,2、对机构的审计范围 A、机构的管理目标（法定职责）实现（履行） 情况可以定性描述，也可用定量指标，例如： 非法砍伐（m3) / 全部砍伐（m3）*100% 非法销售海鱼（吨）/全部海鱼销售（吨）*100
10、% B、公共资源的利用效益，例如： 管理森林面积（平方公里）/管理人员数 完成海鱼销售量（吨）/渔场占有土地面积（亩） C、机构的管理控制有效性 针对与目标（职责）有关的内部控制。,（二）绩效审计的内容范围,3、政策绩效审计范围 A、政策落地实施的具体规划、行动方案、目标 B、政策相关资金（项目）使用管理的合规性 C、政策具体措施执行情况及问题 D、政策成本效益情况 E、政策目标实现情况,（二）绩效审计的内容范围,4、自然资源资产审计 A、国家资源环保政策贯彻落实情况 B、地区资源战略制定和实施情况 C、管理制度制定和执行效果 D、重大活动合法合规性 E、自然资源的利用绩效 F、自然资源资产负
11、债表审计,（二）绩效审计的内容范围,1、绩效管理与绩效评价指标体系（2）国外有健全完善的绩效管理制度和绩效评价指标体系英国美国,（三）绩效审计的评价指标与评价标准,英国绩效预算管理体系介绍,（一）成果管理1.签订公共服务协议。战略目标、绩效目标和具体的绩效指标在政府和各部门签订的公共服务协议中作了明确的规定。各部门战略目标由财政部与各部门协商决定，其他内容主要由各部门负责制定，财政部进行指导。但各部门的公共服务协议最终需要内阁委员会和首相办公室讨论决定。2.监督预算绩效完成情况。财政部、内阁委员会定期对绩效任务的完成情况进行监督检查，财政部每季度收集一次各部门绩效任务的进程信息，并向内阁委员会
12、汇报。,英国绩效预算管理体系介绍,3.提交绩效报告。政府部门每年两次向议会提交绩效报告，一是春季提交的部门年度报告，该报告是一个财政年度结束后提交的报告，要求说明部门绩效任务最终的完成情况；二是秋季提交的秋季绩效报告，一般在每年12 月提交，属于预算绩效进程报告。两份报告均对外公布，公众和其他组织可从财政部或各政府部门的网站上获取相关绩效信息。（二）支出和成本管理（三）绩效评估,2004 年医疗部公共服务协议绩效目标,2004 年医疗部公共服务协议绩效目标,上海财经大学,sufe,部门绩效目标的设定逻辑,上海财经大学,sufe,项目绩效目标逻辑结构,（2）常见的绩效评价维度及指标,数量质量及时
13、性价格/成本,服务对象满意度服务的目标人群职责/目标实现情况成本收益/成本效果成本回收或利润财务活力就绪度,资金,投入(有形资源),过程（生产/配送）,产出,成果,效率性,效果性,经济性,及时足额安全可靠,及时成本数量质量可靠（法规）,数量质量时间价格,单位成本生产率,资源获取过程,（2）常见的绩效评价的维度及指标,获取过程在有形资源的获取过程中，应关注政策、程序和控制的制定、建立及遵循，以合理保证在需要时以最低的价格获取所需类型、数量以及质量的有形资源。以最少的人力和物力有效地获取有形资源的过程十分重要，需不断提高效率。要注意获取过程的可靠性，应遵守相关法规、不徇私枉法和收受贿赂，不从中谋取
14、个人利益或发生其他形式的舞弊行为。获取物料资源后应关注的主要问题是这些资源是否能用于被批准的目的，并且采取了相应的安全措施，以防止盗窃、火灾或其他风险发生。在需要时应以最低成本有效地对这些物料资源进行保护，包括修理和定期维护。一旦员工被招聘，应关注他们是否受到充分的保护，以免收到人身伤害和健康威胁，并注他们是否保持并充分利用其技能。高频率的人员流动会增加成本，降低运营效率。人力资源管理的一个基本原则是薪金应维持在恰好能吸引并留住业务骨干的水平，不必抬高。,（2）常见的绩效评价的维度及指标,生产/服务配送过程应关注政策、程序以及控制的制定、建立和遵循，在需要的时候应以最低可行的成本保证适当类型、
15、数量和质量的产出。其中，以最低数量的人力和物料资源（单位成本最小或生产率最大）有效地实施生产过程和服务配送过程至关重要。应保证质量和效率持续提高，同样应关注的问题是生产或服务配送过程的实施、使用的资源是否符合相关法规。产出：主要关注的问题是完成的产品或服务的类型、数量和质量合乎要求，并且以最低的可接受的成本配送。成果：绩效成果可能与财务指标、项目计划或服务相关。通常，一项企业业务的8个公认成果四消费者满意度、市场份额、收入、利润、资产或投资回报、流动性、每股利息、股价。,2、评价标准（1）类型的类型计划、预期、责任目标历史水平行业平均水平行业标杆行业技术规范法律标准科学计算结果理论标准,（三）
16、绩效审计的评价标准,（2）确定评价标准的方法：将项目管理程序分解成若干阶段，对每个阶段问：“良好管理会做什么？怎么做，如何控制”的答案作为被选标准；深入阅读分析政策文件，手册，其规定和内容可作为被选标准；类似机构的政策、程序、手册内容；过去一定时期数据进行统计分析，从而得出一般情况下的数据标准作为确定标准的参考；访谈、问卷调查了解公众、信息使用者或被审单位客户的期望作为确定标准的参考；直接与被审计单位就评价标准问题进行探讨，形成一致认可的结论作为评价标准。,（三）绩效审计的评价指标与评价标准,（四）设计选择审计程序方法,方法模式：具体方法的设计、选用要求：据审计目标范围、审计评价标准来选择 应
17、建立在充分了解被审单位或事项的基础上 考虑外部专家方法分类：取证：审阅、询问与调查法、现场观察法、座谈会、案例分析绩效评价：比较分析法、趋势分析法、因素分析法；盈亏平衡分析法；线性规划法；网络计划法；价值工程法；经济增加值（EVA）评估法；平衡积分卡法；层次分析法；数据包络分析法（DEA）,（五）绩效审计报告,1、绩效审计报告框架:实务惯例：情况段：被审项目概况、审计项目概况（可作前言）评价段:就审计范围和目的作全面评价（履行职责所用 资源的绩效进行评价；总体评价、分项评价）问题(发现)段：详细（从绩效角度给问题定性）建议段：包括对政府宏观管理的建议、对被审项目的 建议。（针对性、可操作性）如
18、果报告篇幅较长，可设内容摘要。绩效相关的合法性问题与要反映，重在分析其对绩效造成的影响、后果，以及后续风险等。,2、绩效审计报告的撰写要求评价客观、公正注意：不能直接根据指标数据表象得出评价结论，要重在考察指标数据变化的原因分析，再下评价结论，剥离非相关因素影响。问题分析由“表象”深挖到“根源”写好绩效审计报告的关键环节是写好原因分析，应当对问题存在的内部、外部、主管、客观等方面原因进行综合、深入的分析，指出问题的危害性，充分印证审计提出的问题注意：不能以一种“现象”解释另一种“现象”建议针对性、可操作性注意：从阻断产生问题的根源上着眼。注重从体制、机制、制度以及政策措施层面发现和分析研究问题
19、，提出审计意见和建议，促进政策、 法律、制度的落实和完善，推进深化改革，加强宏观管理。,（五）绩效审计报告,3.在具体的写作技巧上,要符合下列要求:(1)行文要简练。(2)结构要严谨，层次清晰，逻辑性强。(3)用语要通俗易懂，直截了当，不模棱两可。(4)内容要突出重点.不可不分层次!事无巨细罗列信息。(5)尽量压缩有关工作进程等一类的叙述性描述.应把主要笔墨放在为什么要做某一工作？控制效果如何？达到的绩效怎样等一系列实质性问题上。(6)善于用实物证据、事实和数据来增强报告说服力。(7)改变报告体例，善于用图、表代替冗长的文字描述。,（五）绩效审计报告,（六）绩效审计风险,绩效审计风险的涵义：绩
20、效审计特点：行为绩效绩效审计风险因素：目标分解与内容完整性风险（总目标 具体目标）标准、指标选择风险实施风险：证据风险（适当、充分）评价风险：评价、定性风险建议风险,（六）绩效审计风险,审计报告的风险性1.结论和建议根据趋势证据、环境证据作出， 加大了审计风险；2.绩效审计风险不同于财政财务收支审计的特殊表现： 审计结论与被审单位事实（经济、效率与效果）不符； 审计结果与被审活动未来结果不符； 审计建议实施结果与预期不符。,案例：政策绩效A省就业及再就业税收优惠政策专项审计调查,案例：大气雾霾治理资金使用、管理及绩效审计调查,案例：大气污染防治财政资金使用管理及绩效情况的审计调查,2014年1
21、月至4月，市审计局对本市大气污染防治财政资金使用管理及绩效情况进行了专项审计调查。审计调查内容主要涉及燃煤(重油)锅炉清洁能源替代、农作物秸秆综合利用、黄标车淘汰等3项用于大气污染防治的财政专项资金；审计调查对象主要涉及市环保局等6个有关主管部门(单位)，延伸调查了XX区和XX区。,案例：大气污染防治财政资金使用管理及绩效情况的审计调查,一、基本情况和审计评价据市发展改革委提供资料，2011-2013年，本市市级节能减排专项资金中，用于清洁能源替代、黄标车淘汰、农作物秸秆综合利用等大气污染防治补贴财政专项资金共计14.06亿元。审计调查结果表明，本市积极推进大气污染防治工作，加大了政策支持力度
22、和专项资金投入，加快推进清洁能源替代工作，实施全市黄标车提前淘汰计划，有计划有步骤地推进商品混凝土搅拌站的布局调整和环境整治工作等。本市大气污染防治财政资金的使用管理和拨付程序基本符合有关政策规定，相关的治理项目取得了阶段性成效。但审计调查中也发现一些需要加以纠正和改进的问题,案例：大气污染防治财政资金使用管理及绩效情况的审计调查,二、审计调查发现的主要问题(一)燃煤(重油)锅炉清洁能源替代计划数量不完整，对一般污染排放企业的监管存在薄弱环节。一是2013年至2015年，本市燃煤锅炉清洁能源替代计划数量共计为2898台。审计调查发现，部分区县实地核实不够细致，造成20132015年燃煤锅炉替代
23、计划数量不完整。如，XX区原先上报燃煤(重油)锅炉计划替代数量为404台，在审计调查期间，该区对辖区内燃煤(重油)锅炉进行了排摸和实地核实，并根据核实情况重新调整了替代计划。二是2013年XX、XX 2个区共有一般废气污染源监管企业232家。全年77家污染源单位接受了监测，覆盖面为33，未达到全部企业每年至少监测1次的要求。三是基层监管力量与任务需求不匹配。延伸抽查，XX区4个镇，共有6名环保和安全生产兼职人员，负责监管94家企业，难以胜任所承担的监管工作。,案例：大气污染防治财政资金使用管理及绩效情况的审计调查,二、审计调查发现的主要问题（二）农作物秸秆综合利用政策执行不到位。一是2011-
24、2013年，本市秸秆机械化还田率平均达到84%，超过了60%的政策目标，而用于有机肥加工、食用菌培养基料、饲料、燃料棒等其他综合利用率仅为5%。二是2011-2013年，XX、XX2个区未按政策规定将8437.45万元秸秆机械化还田补贴资金发放给农机户，而是发放给种植户。三是XX、XX2个区部分镇对秸秆综合利用财政补贴资金审核不严，部分发放的资金无农机户与种植户签订的确认单，部分确认单缺签字等要素。此外，2个区秸秆综合利用补贴资金拨付较缓慢，审核周期较长。,案例：大气污染防治财政资金使用管理及绩效情况的审计调查,二、审计调查发现的主要问题（三）部分黄标车淘汰财政补贴政策执行不严。一是在报废前5
25、年内未按规定进行年检而通过审核的报废黄标车共计302辆，申请并取得补贴资金共计516.5万元。二是16辆行政事业单位和国有企业淘汰黄标车，过户私籍使用者后，由私籍使用者申请获得补贴资金21万元。此外，除市建设管理委外，有关主管部门未能提供本市码头堆场、露天仓库所在地址和具体数量，码头堆场和露天仓库等扬尘污染防治工作缺少有效监管。,案例：大气污染防治财政资金使用管理及绩效情况的审计调查,讨论您认为本案例“大气雾霾防治财政资金使用管理及绩效情况审计调查”还有哪些可以改进完善的地方？如果是“大气雾霾防治审计调查”项目，您将如何设计审计调查内容,案例四：A市市区淘汰燃煤锅炉财政资金绩效审计,案例五：绩
26、效审计前瞻美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,根据美国国防2010财年授权法案第843章要求，美国审计署于2010年1月至4月，对国防供应链中的稀土材料问题进行了绩效审计。我们在美国审计署网站的公开资料中无法找到相关审计报告，仅有一份审计署于2010年4月14日向国会递交的简要陈述 。,一.立项依据,案例五:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,该陈述建立在与政府、工业界和学术界进行讨论，查阅行业报告与数据，进行分析、评估与预测，征求国防部、商业部和内政部技术性意见的基础上，主要包括稀土资源现状及供应形势、国防系统对稀土资
27、源的依赖情况、相关政府部门和组织采取的措施三个方面。,二.概况,稀土是化学元素周期表中的镧系元素，包括镧、铈等17种元素，分为重稀土和轻稀土两类。稀土材料在军事和民用领域均使用广泛。目前，全球稀土材料主要由少数几个海外国家供给，最大的供应商是中国。从原料到成品，稀土材料需经历以下几个处理阶段：开采稀土矿石;分离稀土矿为稀土氧化物;精炼稀土氧化物为不同纯度的金属;将合金制成各种军用和民用产品，如永磁体 .,三.背景,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,美国国防部应保证其所依赖的稀土基地能可靠且有效地满足其需求。国防部定期鉴别供应短缺，当短缺涉及其所属的多个部门时，尽力进行缓解。
28、国防储备中心负责维护和管理各种战略和关键材料，其所属军事部门（陆军，海军和空军）也负责评估现有国防项目的稀土供应商问题。,四.职责,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,1联邦政府部门。 审计署联系的联邦政府部门包括：（1）内务部：美国地质调查局。（2）商务部：工业与安全局、国际贸易协会。 （3）能源部：汽车技术项目、风力科技项目、能源情报署、埃姆斯（爱荷华州）实验室。（4）国防部。 国防部：产业政策司、技术转型办公室、国防研究与工程局、科学与科技局、净评估办公室。 国防后勤局、国防合同管理机构、国防情报局、国防高级研究计划局、导弹防御局。 军事部门等。,五.审计调查范围,案例
29、一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,2审计署接触的工业界和学术界人士包括：国防分析研究所，该所是一个管理联邦政府资助的研究和发展中心的非营利性公司;美国特拉华大学和东北大学的学术专家;美国国家科学院;稀土产业技术协会；稀土供应链各环节的供应商。,五.调查范围,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,审计署通过查阅记录、采访联邦政府官员的方式确定国防部当前稀土材料来源和国防部采取的措施。 通过讨论和收集对国防系统正在和将要使用稀土材料的情况有所了解的政府、工业界和学术界专家的意见，审计署确定了正在和将要依赖稀土材料的国防系统。此外，通过对两个具体国防系统供应链的分析，
30、审计署提供了使用稀土材料的具体事例。,六.调查方法,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,审计署对全球稀土材料供求的预测建立在行业报告和数据的基础上。虽然不同的推断会使预测产生不确定性，但由于本次研究结果并不依赖于十分精确的估计，因此现有数据足以保证本文的可靠性。,六.调查方法,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,审计署按照公认政府审计准则的规定，从2010年1月至4月对国防供应链中的稀土材料问题进行了绩效审计。这些准则要求审计署通过审计工作获取充分、适当的证据，为审计结论提供合理基础。审计署相信，取得的证据为审计结果提供了合理的基础。,七.审计方法,案例一:
31、美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,本文初稿曾发送至国防部、商业部、能源部和内政部。国防部、商业部和内政部提供了技术意见，已被审计署采纳。能源部没有提出意见。,八.相关政府部门意见,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,1.稀土资源现状及供应形势 （1）全球稀土矿床分布不均 （2）美国过去曾拥有完整的稀土供应链 （3）大多数稀土材料加工集中在中国 （4）中国的市场优势将增加美国进口稀土材料的成本 （5）重建美国供应链的决定性因素。,九.审计结果,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,2.国防系统对稀土的依赖情况 （1）国防部已开始评估对稀土材料的依赖性
32、 （2） 稀土材料使用广泛且缺乏替代品。 （3）国防系统将继续依赖稀土材料。（4）国防系统使用来自中国的稀土材料 （5）重建美国供应链的决定性因素。,9.审计结果,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,相关政府部门和组织采取的措施： 1.国防部已开始评估部门级别的国家安全风险。国防采办指南已设定标准，使产业政策在需要时可配合国防部制定解决稀土材料供应商问题的长期方案。 2.国防部所属军事部门已采取的行动。 陆军武器研究中心和海军水面作战中心已开始非正式了解其当前和未来对稀土材料的依赖度。 3.其他政府相关部门和行业组织采取的措施。商务部召开了圆桌会议，开始就政府应对潜在稀土资源短缺的措施进行评估。,十.采取的措施,案例一:美国审计署关于国防供应链中稀土材料的绩效审计,Thank you,
