1、- 1 -桂林市城市公立医院综合改革实施方案为深化我市医药卫生体制改革，更好地解决人民群众看病就医问题，根据中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见（中发2009 6 号）国 务院办公厅关于城市公立医院 综合改革试点的指导意见（国办发2015 38 号）国务 院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革 2016 年重点工作任务的通知（国办发2016 26号）国家卫生计生委、财政部、国务院医改办关于确定第四批公立医院改革国家联系试点城市及有关工作的通知（国卫体改发201620 号）和 广西壮族自治区人民政府办公厅关于城市公立医院综合改革试点的实施意见（桂政办发2016 95 号）等文件精神，结合我
2、市实际，制定本实施方案。一、总体要求（一）指导思想以党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神为指导，根据国家、自治区深化医药卫生体制改革的总体要求，以实行药品零差率为切入点和突破口，以“群众就医体验改善，医院服务能力可持续提升”为 落脚点，以 “群众得实惠、医生受鼓舞、医院得 发展、政府得民心”为目标，以完善公立医院管理体制、实行管办分开、落实政府责任、健全科学补偿机制、取消药品加成、理顺医疗服务价格、推进医药分开、在药品流通领域推行“两票制” 、探索以市为单位实行药品带量采购、深化医保支付方式改革、整合城乡居民医保制度、理顺医保管理体制、推进分级诊疗、强化绩效考核、深化编- 2 -制人事制
3、度改革、加快建立符合医疗行业特点的薪酬制度、严格控制医疗费用不合理增长、同步推进公立中医医院综合改革、大力改善医疗服务、鼓励社会办医、加强综合监管等为重点，坚持“医疗、医药、医保”三医联动 ，统筹推进综合改革，分类实施，加快建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制。（二）主要目标公立医院实行药品（中药饮片除外）零差率销售，并以此为切入点，深化公立医院综合改革。到 2017 年底基本实现以下目标：1.医药费用不合理增长得到有效控制。破除“以药补医” 机制，药品、医用耗材和检验检查费用占医疗收入比重明显下降，百元医疗收入（不含药品收入）中消耗的卫生材料降到 20 元以下。公立医院
4、门诊、住院次均费用年度增幅不超过同期桂林市 GDP 增长比例。总体上个人卫生支出占卫生总费用的比例降至 30%以下。2.公立医院运营绩效明显提升。公立医院自主经营权得到全面落实，医疗服务质量明显提升，医疗服务流程更加优化，医疗服务安全更有保障，服务效率和管理效率明显提升，符合行业特点的人事和薪酬制度基本建立，医务人员执业环境显著改善，群众看病就医更加安全、方便、快捷，对公立医院的综合满意度大幅度提升。3.分级诊疗制度基本建立。初步构建“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动” 的分级诊疗模式。实现 以三级医院优质资源为核心，辐射带动基层医疗机构和社区卫生服务机构，区域医疗联合体初步建立；公立医
5、院与社会办医机构公平竞争的医疗服务新秩序基本形成；到 2017 年底，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例65%。- 3 -4.基本医疗保障制度更加完善。建立以按总额预付和病种付费为主，按人头付费、服务单元付费等为辅的复合型付费方式。实行按病种付费的病种不少于 100 个。（三）基本原则1.坚持改革联动。推进医疗、医保、医药联动，强化公立医院与基层医疗卫生机构分工协作，与社会办医疗机构共同发展，促进区域内各级各类公立医疗卫生机构同步改革，进一步增强改革的系统性、整体性和协同性。2.坚持分类改革。明确城市公立医院功能定位，发挥其在提供基本医疗服务、急危重症和疑难病症诊疗等方面的骨干作用。从实际出
6、发，对不同区域、不同层级、不同类别的公立医院，在医保支付、价格调整、财政投入、绩效考评等方面实行差别化改革政策。3.坚持突出重点。以破除以药补医机制为关键环节，落实政府对公立医院的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。以公立医院管理、运行、补偿等体制机制改革为核心，着力在健全分级诊疗体系、强化医院精细化管理、完善医疗保障制度和建立符合医疗行业特点的人事管理和薪酬制度上有所突破。4.坚持探索创新。结合我市实际，发扬“敢为人先” 精神，先行先试、善破善立，努力突破政策障碍和利益藩篱，探索建立有利于公立医院可持续发展的体制机制。（四）推进思路以明确政府责任和监管措施、理清医院改革路径为前提，落实医
7、院经营管理自主权回归。即从政府宏观层面推进管办分离，理顺医院管理体制、补偿机制、运行机制和监管机制；从医院层面加强- 4 -内部管理，建立现代医院管理制度，不断提高运行效率与服务能力。1.通过落实政府办医的主体责任，为推进城市公立医院改革提供强有力的政策支持，形成科学规范的公立医院管理体制、补偿机制、运行机制和监管机制，重点落实六个方面内容：一是理顺政府办医体制，实行管办分离，逐步建立医院法人治理结构，通过开展对公立医院的绩效考评，引导医院发挥公益性和提高综合服务水平；二是完善政府财政投入政策，明确投入方向并形成稳定的投入机制，推行公立医院全面预算管理；三是科学调整医疗服务价格，降低大型检查项
8、目价格，提高体现医务人员技术与劳务价值的服务性项目收费；四是探索实施编制备案制，进一步完善岗位聘用制，建立符合医疗行业特点的人事薪酬制度，实行工资总额控制；五是制定科学合理的医保制度，改革医保支付方式和结算方式，推行与分级诊疗相关的医保支付政策；六是优化医疗资源配置，包括合理配置城市公立医院、鼓励社会办医、落实中医药复兴规划及打造覆盖全市的健康管理平台等，更好地满足人民群众多层次的医疗及保健服务需求。2.纳入改革范畴的各级公立医院按照改革路径落实各项改革措施，提升医院的精细化管理水平和服务能力，实现医院的良性发展。重点落实五个方面的内容：一是以实行药品零差率为突破口，通过带量采购和药事改革，降
9、低药品价格，破除以药补医机制；二是落实分级诊疗制度，提升基层服务能力，推进医联体建设和家庭医生签约服务；三是推进人事和薪酬制度改革，加强人才队伍建设，探索建立符合行业特点的新机制；四是加强信息化建设，完善医院- 5 -基本信息化建设，同步推进区域卫生信息平台建设；五是加强中医药创新能力建设，大力实施桂林市中医药复兴规划（20132020），以开展中医医联体建设为抓手，全面提升我市中医药服务能力。（五）实施范围桂 林 市 政 府 办 的 公 立 医 院 （桂 林 市 人 民 医 院 、桂 林 市 第 二 人 民医 院 、桂 林 市 第 三 人 民 医 院 、桂 林 市 妇 幼 保 健 院 、桂
10、林 市 中 西 医 结 合医 院 、桂 林 市 中 医 医 院 、桂 林 市 口 腔 医 院 、桂 林 市 社 会 福 利 医 院 ）、临 桂 区 人 民 医 院 （桂 林 医 学 院 第 二 附 属 医 院 ）执 行 本 方 案 。自治区南溪山医院、桂林医学院附属医院参照本方案执行。解放军一八一医院可参照本方案执行。二、主要任务（一）推进公立医院管理体制改革1.建立统一高效的政府办医体制。组建由政府负责同志牵头，政府有关部门、部分人大代表和政协委员，以及其他利益相关方组成的管理委员会，履行政府办医职能，下设办事机构，承担管理委员会日常工作。 （牵头部门：市卫生计生委、市发展改革委；配合部门：
11、市委组织部、市编办、市财政局、市人社局、市食品药品监管局、市民政局、市国资委、市物价局）2.完善公立医院院长选拔任用制度。推行公立医院院长聘任制，明确院长的任职资格和条件，强化院长任期目标管理和责任追究，明确考核主体。院长的聘任和任期与年度绩效考核结果挂钩。（牵头部门：市委组织部、市卫生计生委、市民政局；配合部门：市编办、市人社局、市财政局、市审计局）- 6 -（二）推进公立医院监管方式改革1.实行全行业监管。建立完善机构、人员、技术、设备准入和退出机制，加强医疗服务质量和医疗安全监管。 （牵头部门：市卫生计生委、市民政局；配合部门：市编办）2.建立完善公立医院绩效考核评价体系。建立以社会效益
12、、医疗服务提供、综合管理和可持续发展等为主要指标的公立医院运营管理考核评价体系。考核结果与公立医院财政补助、医保支付、工资总额以及医院管理层薪酬挂钩。探索实施公立医院绩效考核第 三 方 评 价 机 制 ，强 化 社 会 监 督 。（牵 头 部 门 ：市 卫 生 计 生 委 、市 民政 局 ；配 合 部 门 ：医 管 委 各 成 员 单 位 ）3.制定完善公立医院财务监管制度。建立公立医院财政补助绩效评估制度，落实三级医院设立总会计师制度，加强对公立医院经济运行和财务活动的会计监督、审计监督。督促实施医院全面预算管理，促进医院调整收支结构，降低资源消耗性支出，保证国有资产保值增效，增强公立医院可
13、持续发展能力。 （牵头部门：市 卫 生计 生 委 、市 审 计 局 、市 财 政 局 、市 民 政 局 ；配 合 部 门 ：市 编 办 、市人 社 局 ）（三）完善政府投资和财政补助机制建立政府对城市公立医院稳定的财政投入机制，健全以事定费、购买服务、专项补助相结合的财政补助政策。重点保障公立医院基本建设、大型设备购置、重点学科发展及儿科、急诊科、病理科等专科建设、信息化建设、政策性亏损补贴等，切实落实和保障符合国家规定的离退休人员费用，对公立医院承担的公共卫生任- 7 -务给予专项补助，保障和落实政府指定的紧急救治、救灾、援外、支 农 、支边和支援社区等公共服务经费，落实对中医院、传染病院、
14、职业病防治医院、妇幼保健院、精神卫生中心等专科医 院 的 投 入倾 斜 政 策 。（牵 头 部 门 ：市 财 政 局 、市 卫 生 计 生 委 、市 民 政 局 ；配 合部 门 ：市 编 办 、市 发 展 改 革 委 、市 人 社 局 ）（四）破除“以药补医 ”机制实施药品零差率销售（中药饮片除外）。将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等，建立科学合理的补偿机制。取消药品加成后减少的合理收入，通过调整医疗技术服务项目与收费标准补偿 85%，政府投入 15%（按医院现行财政补助渠
15、道落实）。创新补偿机制，探索以药房托管方式逐步降低药品采购价格，托管费用可用于补贴公立医院政策性亏损、提高医务人员薪酬和支持重点学科发展等；完善药品供应和保障机制，推进医药分开、在药品流通领域推行“ 两票制 ”，探索以市为单位 实行药品带量采购，降低药品虚高价格；完善医药费用管控制度，严格控制医药费用不合理增长。采取总量控制、结构调整的办法，改变公立医院收入结构，逐步提高业务收入中技术劳务性收入比重，降低药品和卫生材料收入比重，确保公立医院良性运行和发展。 （牵头部门：市卫生计生委、市民政局；配合部门：市发展改革委、市物价局、市财政局、市人社局）（五）平稳有序推进医疗服务价格调整- 8 -按照
16、总量平移原则，在保证公立医院良性运行、财政投入不减少、医保基金可承受、群众整体医疗负担不增加的前提下，逐步理顺医疗服务价格，增加医事服务费。合理提高诊查、手术、护理、中医等体现医务人员技术劳务价值的服务收费和床位价格，降低大型医用设备检查治疗价格和检验价格。逐步理顺不同级别医疗机构之间、各医疗服务项目之间的比价关系，建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制，原则上每年评估一次，适时进行调整。改革价格形成机制，探索实施按病种、服务单元等多种定价收费方式。对调整后的医疗服务价格目录，纳入医保、新农合支付范围。对基层医疗机构运用中医药适宜技术进行合理诊疗的服务项目，医保和新农合在支付政策上将
17、给予重点倾斜。建立价格监测和预警机制，加大对价格垄断和欺诈等违法违规行为的查处力度，防范价格异动。 （牵头部门：市物价局、市卫生计生委、市民政局；配合部门：市人社局、市财政局）（六）深化公立医院人事制度综合配套改革探索实施编制备案制管理，结合相关编制管理规定、行业标准及公立医院发展需求，合理核定公立医院编制总量，完善聘用人员管理办法。所有备案制编制人员在岗位设置、工资收入、职称评定、管理使用等方面待遇相同。实行聘用制度和岗位管理制度，以事定岗、按岗聘用，人员由身份管理向岗位管理转变。探索制定以全面预算管理为基础的符合医疗卫生行业特点的工资总量核定办法，在核定的人员工资总额范围内，医院可自主进行
18、分配，以岗定薪、同岗同酬。健全与岗位工作量、服务质量、行为规范、技术能力、医- 9 -德医风和患者满意度等要素为核心的内部考核机制，将考核结果与医务人员岗位聘用、个人薪酬挂钩，实行多劳多得、优绩优酬、同工同酬，重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。落实公立医院用人自主权。落实医师多点执业配套政策，促进优质医疗资源合理利用和人才流动。 （牵头部门：市编办、市人社局、市卫生计生委、市民政局；配合部门：市财政局）（七）深化医保支付制度改革1.完善与分级诊疗相适应的医保政策。探索制定市区医疗联合体（简称医联体）内所有医疗机构享有同等的医保支付和结算政策
19、。充分发挥医保基金的杠杆作用，对不同类别与级别医疗机构实施差异化支付政策，注重向基层倾斜。对符合规定的转诊住院患者，医保统筹基金起付线可从患者在首诊医疗机构住院治疗之日起连续计算。在县域内实行按病种定额付费，提高报销比例；对患者自行要求外转治疗或越级就诊（急危重症等特殊人群除外），按分级诊疗有关政策实行差别化支付。对不按规定实施分级诊疗、双向转诊制度执行不到位的医疗机构，卫生计生与医保部门应实施重点监管，医保和新农合经办机构将医疗机构分级诊疗开展情况纳入下一年度医保付费总额控制考核内容。 （牵头部门：市人社局、市卫生计生委；配合部门：市财政局）2.加大医保支付方式改革力度。建立以按总额预付和病
20、种付费为主，按人头付费、服务单元付费等为辅的复合型付费方式，逐步减少按项目付费，扩大按病种付费病种数和覆盖面，强化临床路- 10 -径管理，逐步推行按疾病诊断相关组付费，同步规范医疗服务行为和理顺医疗服务价格体系。对日间手术、远程会诊和符合规定条件的医疗机构中药制剂、针灸、治疗性推拿等中医非药物诊疗技术纳入医保支付范围，鼓励提供和使用中医药服务。 （牵头部门：市卫生计生委、市人社局；配合部门：市物价局）3.完善医疗费用监测监控机制。建立医疗保险经办机构与医疗机构之间公开透明的谈判协商机制和风险分担机制，将控制医疗成本由对医疗机构服务监管延伸至对医务人员医疗服务行为、服务质量的监管，并与个人收入
21、挂钩，调动其控费积极性。利用信息化手段，健全医保、新农合对医疗机构和医务人员用药、检查、高值医用耗材使用等行为的监督。 （牵头部门：市卫生计生委、市人社局；配合部门：市物价局、市发展改革委）4.健全医疗保障机制。推进基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助等各项保障制度的有效衔接。实现新农合大病保险市级统筹，同步推进新农合管理市级统筹，强化城乡居民大病保险工作力度，加快完善疾病应急救助制度。实现职工医保、城镇居民医保、新农合三种医疗保险政策范围内住院费用支付比例均达到75%以上， 缩小与实际住院费用支付比例间的差距。建立价格调整对个人支付影响较大的特殊病种保障机制，确保重大疾病患者个人医疗费用负担不增长。 （牵头部门：市人社局、市卫生计生委；配合部门：市财政局）（八）优化城市医疗资源配置1.合理配置城市公立医院。进一步优化和完善桂林市医疗机
