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能源与绿色社会,第十一章 政府在技术创新中的作用,参考资料,约翰.多伊奇，理查德.莱斯特著，《技术制胜—能源与环境技术的应用》，中信出版社，2012年，北京。（第十五章） 杨洵, 师萍，中国政府科技投入对企业研发支出的影响，《云南社会科学》2006 年第1 期，62-65页。 仇怡，郑毅，我国政府财政研发投入的现状与国际比较，《财政研究》2006年第3期，80-81页。,第十一章 政府在技术创新中的作用,1. 研究的分类和创新 2. 政府干预支持创新的理论依据 3. 政府支持创新的政策工具 4. 国际比较 5. 中国政府在研发投入中的作用,政府的根本宗旨,政府的根本宗旨：保护和改善公共福利 捍卫国家安全 努力提高公民的经济福利 保护公共健康、安全和自然资源 ——技术进步在这些领域起到举足轻重的作用！,美国研发经费来源,政府应该在技术创新的研发阶段起作用,发明和技术开发只是整个技术创新的步骤之一。 发明紧接着要付诸实施，而实施的过程是复杂的，具有很大的不确定性且很昂贵 政府的资助多少合适？——没有精确的答案！ 任何研发项目或规划所产生收益的特征和时间都充满了不确定性。这常常作为调动公共资源的原因——政府可以冒这个险，但企业不会。,1. 研发的分类和创新,线性创新模式 斯托克斯研发矩阵,1. 研发的分类和创新,常用的描述研发的方法：把不同类型的研发活动研一条轴排列，轴的一端是基础，另一端是应用。,线性创新模式,把创新过程视为一个在时间上有序关系的过程。,1. 研发的分类和创新,线性创新模式,依据该模式分类管理项目： （1）基础研究 （2）探索研究 （3）高级研发 （4）工程开发 （5）系统开发,,线性创新模式在美国高等教育体系中的体现： 将教育项目组织为不同的学院： 科学——理学院 工程——工学院 管理——管理学院（商学院） 在我国教育体系中的体现： 理科 工科 ……？我国在创新模式的建立方面还很不成熟！,1. 研发的分类和创新,线性创新模式的成功案例及相关背景,案例：1960-1990的30年中，通过将物理学等领域的基础研究成果（半导体、激光、超导等）的应用和开发，美国在卫星、航空器和计算机方面取得了前所未有的成就。,背景：冷战时期美国不断寻求比其对手苏联更为先进的军事装备。高技术的优良性能比成本更重要，因其客户是政府而不是商业化市场。创造新思想被视为创新的主要任务，而实施却被认为是相对简单的。,1. 研发的分类和创新,线性创新模式的不足,线性模式中以基础带动应用：强调思想创新而忽视实施过程管理将导致产业部门的生产率难以提高。,20世纪80年代以来，美国产业部门的生产率很难提高，而日本的企业，在汽车、电子产品、半导体和其他产品上占据了越来越多的美国和世界市场份额。,线性模式中以应用引导基础：当政府技术优先政策从提升国家安全转变到促进居民经济福利，开始强调下游的、更接近于实际应用的技术研发活动时，基础研究可能会受刻意与特定经济终端相连所累。而且，政府在产业政策中的作用也是令人怀疑的，因为政府无法成功地挑选技术优胜者。（优胜全应交给市场决定）,1. 研发的分类和创新,斯托克斯矩阵,,,,2. 政府干预支持创新的理论依据,（1）政府在提供公共服务过程中需要特定技术。例如国防、执法和税收等；,,政府支持的国防研发成果，不仅能对保障国家安全起到重要作用，还可能给民用领域带来意外的收益。例如：冷战时期美国政府支持的国防研发，不仅使美国在从潜艇到战斗机到战地通讯等一些列军事领域中获得了比对手苏联更大的技术优势，还催生了很多新的民用工业领域，例如：移动通讯、互联网等。,2. 政府干预支持创新的理论依据,（2）为民用领域的活动提供必要服务。例如：航空交通控制系统、核废料的处理、公路系统、通信电磁频谱分配等；还有一些重要的公共事业，例如医疗系统等；,在这些领域中，技术创新对提高政府绩效非常重要，因此，政府有明确的理由支持这些领域的技术创新。,2. 政府干预支持创新的理论依据,（3）许多创新活动背后的基础研发需要政府资助。例如物理、化学、材料科学与工程、数学、空间科学、语言学等；,许多这些研究属于斯托克斯矩阵的波尔象限，这类知识对社会很有价值，但不可预测其收益的时间和方式，研究成果应该是公开的，因此需要政府来提供研究经费。 政府资助这类研究的理由还有： 1）科学发现可以丰富社会文化和人类智力； 2）许多基础研究都是在大学进行的，可以同时培养下一代科学家或工程师。,2. 政府干预支持创新的理论依据,（4）鼓励企业积极参与创新,政策和市场机制结合 20世纪70年代后期，美国国内石油价格受管制，产业界很少有动力去开展促进国内石油勘探或生产的研发。美国能源部准许石油企业开展提高采收率技术的研发（并出版其研发成果），作为补偿，超采的部分可以享受较高的世界石油价格。 应对贸易限制 20世纪80年代后期，许多人提议给美国企业研发补贴，以对冲日本政府给日本企业出口到美国市场的所谓不公平补贴。,对外部成本和外部收益不完善进行干预 酸雨或温室气体排放的环境成本并未反映在化石燃料的市场价格里，企业不会多投资到节能和可再生能源的技术研发中。 保护知识产权 法律和法规要保护私人的知识产权，这是保证私人创新源源不断的关键。如果系统是有缺陷的，例如，私人企业发觉法院不愿意保护专利拥有者的权利，或者如果执法机构在制裁侵权者的过程中颇为犹豫，那么私人在新技术研发过程中的投资将会受到压抑。,2. 政府干预支持创新的理论依据,（4）鼓励企业积极参与创新,2. 政府干预支持创新的理论依据,（5）积极面对新问题,巴斯德象限内对整体经济部门有影响力的基础研发，需要更长的研发周期（5-10年），而且可以覆盖从基础研发到原型开发或技术示范。无论波尔类的政府资助模式，还是企业自主的爱迪生模式都不适用。 很多企业对这类研究感兴趣，所以让单个企业享有所有权并不可取。然而，如果知识产权被消弱，企业会投资乏力。 政府很难在相似的科研项目上合理分配资金，因为最终的商业可实施性才是关键的决策指标，政府官员离市场很远，很难做出有效的决策。,2. 政府干预支持创新的理论依据,（6）政府资助方式和目标随形式改变,美国政府资助的项目重点从军事目标向民用目标转移。 过去，美国国防部长期资助电子或计算机科学等领域项目对当今信息产业产生重要影响。如今事情反向发展，军队在重要的技术部件和系统方面严重依赖私人产业。 能源部的国家实验室出于保证国家安全或者保护环境的公共目标，开展开发原型和示范项目。最近，政府的技术政策集中于如何提高民用经济的生产率和竞争力，并已经开发出新的与企业分担成本的机制，以在广泛的产业领域支持商业导向的研发。 类似的还有：商务部的高级技术计划和制造技术推广伙伴计划。,2. 政府干预支持创新的理论依据,（7）政府和企业间的联盟,是一种促进私人企业专家加入研发计划的途径。例如，先进电池联盟，新一代汽车合作伙伴联盟，与美国能源部所属国家实验室的合作研究开发协议（CRADAs），以及有美国国防部先进研究项目局资（DARPA）资助的先进半导体制造研发同盟（SEMATECH）。,2. 政府干预支持创新的理论依据,（8）政府干预创新面临的难题,一般情况下，属于波尔象限的领域应由政府支持，属于爱迪生象限的领域由企业自主研发，对于巴斯德象限中与商业应用相关的研发项目就很难界定，本质上它们是基础研究，而且其知识成果具有广泛用途。在这个领域很难分出明确的边界，也很难制定政府支持的相应规则。 创新过程的变化特征使得这项任务变得更为艰巨，因为前沿研究和终端实施之间的差别变得越来越模糊了。,3. 政府支持创新的政策工具,通过财政和货币政策提供一个稳定的宏观经济环境对创新是最重要的影响因素之一。 全方位的强大教育计划，将扩大培训有素的科学家、工程师和技术人员的供给，以及受过更好教育的劳动力的供给，使创新更加可能。 政府在知识产权归属方面的政策对创新有巨大的影响。 例如，美国1980年通过了《贝多法案》(Bayh-Dole)，授予大学在政府资助的研究项目中所获成果的专利权，使大学的专利数量迅猛增长，相应的技术许可量也增长了，如大量授予创业公司，大学和个人投资者共享专利权。,3. 政府支持创新的政策工具,除上述非常重要的通用政策措施外，政府还有很多专项政策工具来鼓励有特定目标的创新。,直接研发资助或签约。关于研究什么以及由谁来研究的问题通常由特定机构通过同行评议来代表政府完成。执行这些任务的可能是高校、非营利性组织如医院、政府实验室或者企业。这些方法通常适用于波尔和巴斯德象限中的基础研究。国家自然科学基金通过这种方式配置科研经费。 对巴斯德象限里带有政府任务的研发，政府官员在资源配置上将发挥重要作用，尽管他们通常会借助外部专家的建议，但有时政府宁愿选择一个单独的契约方而不是组织一场竞标。,3. 政府支持创新的政策工具,政府和企业合作开发“竞争前技术” 美国商业部的先进技术计划 国防部的双用途技术研发计划 能源部的合作研发协议机制 这些计划中，企业投资受到鼓励，而由于企业分担了成本，政府直接资助的项目得以增加。,政府介入企业进行技术示范，授权并融资支持新技术在工厂规模上进行示范，以支持竞争前技术的开发，提升国家在关键技术领域的竞争力,3. 政府支持创新的政策工具,间接研发激励 税收激励。多年来，美国国会都会给企业以税收优惠以补贴他们在研发设施和装备上的开支。 使用监管措施。通过监管政策，促使技术朝特定方向发展。例如，美国环保署常常发布一些关于未来排放的监管措施，旨在引导控制排放的技术。 其他间接激励：包括政府给予的特别贷款担保和特别的采购计划。,3. 政府支持创新的政策工具,政府怎样在不同的政策工具中加以选择？,没有严格的铁律可循 对波尔和巴斯德象限的基础研究和政府任务为前提的研发进行直接资助非常重要 间接机制更多用来激励竞争前技术和技术在市场上示范 技术越接近商业化，政府就越不应该介入哪些技术应该支持的决策。,4. 国际比较,各国政府在创新中的作用各不相同,日本：政府和企业的关系密切，很难分辨政府的政策是出于政府机构，还是出自大公司。其他亚洲国家情况类似。 欧洲：许多国家（除了法国），传统上政府会维持不干涉的角色。,欧洲的创新能力不如美国，主要原因： 缺乏风险投资市场，学校和产业界的合作比较薄弱，没有非常好的创立新技术企业的传统； 没有迅速而广泛地采用新型技术，导致运作效率不高； 研发的投资总量比美国少。,美国、七国集团和经合组织国家的研发支出,OECD为经合组织 PPP为购买力平价 七国集团（G7）国家包括：美国、加拿大、法国、德国、意大利、日本和美国,资料来源： 转自National Science Board, Science and Engineering Indicators --2002,国际研发投入占GDC比重的比较,5. 中国政府在研发投入中的作用,我国学者针对提升创新能力进行了深入研究,例如，杨洵等在国家自然科学基金资助下进行了“我国R 政府向高校每资助研发经费1 元, 企业将减少研发支出0.132 元。 我国政府对研发的间接资助( 资助科研机构) 要比直接资助企业更有效。,5. 中国政府在研发投入中的作用,政策建议,（1）坚持政府科技投入为主导, 充分发挥政府科技投入对企业研发支出的杠杆作用。 加强政府在基础研究方面的投入 20 世纪90 年代以来, 发达国家和我国的研发经费按研究类别的分配情况（2002） 我国的基础研究投入在发展中国家中也是偏低的, 其不利后果: 重大科技发明一直很少 直接导致了我国企业研发的首要工作大都是引进国外的技术, 简单地用于生产技术的改进、产品的更新换代。这种现象的持续将导致我国的科技实力与发达国家的差距进一步拉大,,5. 中国政府在研发投入中的作用,政策建议,（1）坚持政府科技投入为主导, 充分发挥政府科技投入对企业研发支出的杠杆作用。 加强政府在涉及国家核心竞争力的高技术方面的投入 当前我国企业的自主创新能力较弱, 国家科技投入体系尚不完善, 因此, 重大科研项目仍应由政府组织实施。这就决定了政府科技投入在全社会研发投入中仍将发挥主渠道作用, 需要各级政府, 特别是中央政府继续加大科技投入, 切实强化财政科技投资, 确保预算安排的科技投资增长高于经常财政收入的增长速度, 并确保财政超收部分分配中加大比例安排科技投入。,5. 中国政府在研发投入中的作用,政策建议,（2）以企业研发为主体，即使企业研发投入在社会研发总投入中的数量/ 比重上占绝对优势。 研发成果向实际生产力转化最终靠企业完成, 企业最清楚实际生产中所需要的技术。 我国单位研发支出的科学发明和技术创新成果大大低于世界平均水平, 若以世界平均数为100% , 中国科学成果效率系数为33% 在发达国家, 企业一直都是研发活动的主体, 而且其研发投入占社会总投入的比重不断增加 目前我国设立研发机构的企业在全部企业中的比例只45.6%。即使是设立了研发部门的企业, 也普遍缺乏独立的研发能力。,自身研发投入少, 会严重制约企业的自主创新能力、对外部知识的吸收能力以及竞争能力的成长。 国际上一个定性研究的结论显示: 研发经费支出占销售收入的比例 小于1%——企业难以生存; 等于2%——可以勉强维持; 大于5%——才有竞争力 我国大中型企业普遍偏低: 自上世纪90 年代以来一直为0.5%左右, 1999 年为0.6%, 2000 年为0.71%。处于难以生存状态！,企业自身投入研发的重要性和必要性,第一，明晰产权。产权明晰不仅要求确保企业法人的利益独立和责任独立, 而且要确立企业家和科技人员的人力资本产权, 还要建立相应的人力资本产权实现机制, 如年薪制和股票期制等, 使企业真正成为创新主体。 第二, 应该加紧市场制度建设、法制建设、保护知识产权相关制度建设, 制定规范企业市场行为的准则, 为企业的研发活动创造一个公平、公开、公正的竞争环境。 第三, 改进税收优惠政策, 鼓励企业加大研发投入。这包括: 加快生产型增值税向消费型增值税转变; 取消对盈利企业的限制, 统一各类企业的税收优惠政策; 加大税前费用扣除比例; 放松对企业亏损的规定, 适当延长向后结转的年限。 第四, 建立支持企业研发创新的金融体系。这包括: 建立专门为企业创新提供贷款支持的政策性银行—科技发展银行；尽快建立符合我国国情的科技风险投资体系和适合风险资金有效配置的机制等。,鼓励企业参与研发活动可采取的措施,5. 中国政府在研发投入中的作用,政策建议,（3）调整高校研发投入结构, 防止高校研发对企业研发的挤出效应 高校是国家创新系统的重要组成部分，高校科研是一个国家原创性创新、高新技术发展和科学技术转化为现实生产力的重要力量 美国高校研发经费逐年上升, 年均增长8.8%。其高校研发经费占美国研发经费总额的比例, 从1970 年的9.1%提高到2002 年的13.04% , 说明高校在美国国家创新系统中的作用不断加强 基础研究经费在美国高校研发经费中的比重一直在2/3 以上; 以2000 年为例, 联邦政府对高校研发经费的投入, 73.6%用于基础研究, 18.6%用于应用研究, 7.8%用于试验与发展,5. 中国政府在研发投入中的作用,政策建议,（3）调整高校研发投入结构, 防止高校研发对企业研发的挤出效应,我国高校基础研究经费投入总量及投入增长率,,我国高校基础研究经费占高校研发经费的比率,基础研究占总研发经费的比率过低，只有不到30%！,基础研究薄弱, 原始性创新不足; 高校过度介入应用研究和试验发展领域会对企业研发产生挤出作用 这会造成我国原本就有限的研发资源在分配上的低效率, 从而影响我国科技实力的提高,当前我国高校科研工作存在着突出的问题:,5. 中国政府在研发投入中的作用,政策建议,（3）调整高校研发投入结构, 防止高校研发对企业研发的挤出效应,由于当前我国中央和地方财政分权, 地方政府和企事业单位对高校的研发投入在相当长一段时间内可能还是会继续侧重于能较快转化的“ 短、平、快”项目和产业化项目, 因此, 高校基础研究经费比重的提高应主要通过国家有关部委, 如科技部、自然科学基金委员会等专项经费中基础研究经费的增加来实现。,政策建议,（3）调整高校研发投入结构, 防止高校研发对企业研发的挤出效应,5. 中国政府在研发投入中的作用,