1、为 什 么 说 财 政 是 国 家 治 理 的 基 础 和 重 要 支 柱在 中 共 十 八 届 三 中 全 会 关 于 全 面 深 化 改 革 的 系 统 部 署 中 ，以 前 所 未 有 的 历 史 高 度 定 位 财 政 ，赋 予 了 财 政 以 “国 家 治 理 的基 础 和 重 要 支 柱 ”的 特 殊 定 位 。那 么 ，为 什 么 是 财 政 而 非 其 他别 的 什 么 范 畴 获 得 如 此 的 定 位 呢 ？ 这 是 需 要 深 刻 领 会 和 系 统把 握 的 。之 所 以 说 财 政 是 国 家 治 理 的 基 础 ，是 因 为 ，在 任 何 经 济 社会 和 任 何
2、发 展 阶 段 ，国 家 治 理 的 主 体 都 是 政 府 ，财 政 则 是 政 府履 行 职 能 的 基 础 所 在 。这 个 道 理 不 难 解 释 。政 府 做 任 何 事 或 从 事 任 何 活 动 ，都 是 需 要 花 钱 的 ，都 是 要以 花 钱 为 条 件 的 。政 府 所 花 的 钱 ，来 自 于 财 政 支 出 的 拨 付 。政府 要 花 钱 ，就 要 筹 钱 ，就 得 有 钱 的 来 源 。政 府 所 筹 措 的 钱 ，构 成了 财 政 收 入 。这 一 收 一 支 之 间 或 财 政 收 支 的 过 程 ，实 际 上 便 是作 为 国 家 治 理 主 体 的 政 府
3、履 行 职 能 的 活 动 。没 有 财 政 支 出 的 拨付 ，没 有 财 政 收 入 的 筹 措 ，就 不 可 能 有 政 府 职 能 的 履 行 ，也 就不 可 能 有 国 家 治 理 的 实 现 。可 以 说 ，财 政 与 政 府 、财 政 与 国 家治 理 如 影 随 形 、亦 步 亦 趋 ，系 绑 在 一 起 、密 不 可 分 的 统 一 体 。此其 一 。相 对 于 其 他 方 面 的 政 府 职 能 ，财 政 职 能 所 具 有 的 一 个 特 殊品 质 或 突 出 特 点 ，就 在 于 其 最 具 “综 合 性 ”覆 盖 全 部 、牵 动大 部 。由 于 财 政 收 支 既
4、是 所 有 政 府 活 动 的 基 础 ，又 是 连 接 政 府和 家 庭 企 业 的 最 直 接 的 纽 带 ，财 政 职 能 的 履 行 ，其 范 围 ，能 够覆 盖 于 所 有 政 府 职 能 、所 有 政 府 部 门 和 所 有 政 府 活 动 领 域 。其触 角 ，能 够 延 伸 至 所 有 家 庭 和 企 业 、所 有 经 济 社 会 活 动 领 域 。牵 住 了 财 政 职 能 这 个 牛 鼻 子 ，顺 藤 摸 瓜 ，就 等 于 抓 住 了 政 府 职能 履 行 、国 家 治 理 实 现 以 及 整 个 经 济 社 会 运 转 的 全 部 内 容 。此其 二 。作 为 政 府 的
5、 收 支 或 政 府 的 收 支 活 动 ，自 然 要 遵 从 一 定 的 制度 规 范 来 进 行 。围 绕 政 府 收 支 所 形 成 的 一 系 列 财 政 制 度 安 排 ，它 的 优 劣 不 仅 直 接 决 定 着 财 政 职 能 的 履 行 状 况 ，而 且 事 关 所 有政 府 职 能 的 履 行 状 况 ，进 而 决 定 着 国 家 治 理 体 系 的 运 行 状 况 和国 家 治 理 的 实 现 水 平 。所 以 ，财 政 制 度 的 现 代 化 与 国 家 治 理 的现 代 化 息 息 相 关 。它 们 之 间 彼 此 依 存 ，互 为 表 里 ，相 辅 相 成 。只有 打
6、 下 了 现 代 财 政 制 度 的 坚 实 基 础 ，才 可 能 收 获 现 代 国 家 治 理体 系 和 治 理 能 力 的 成 果 。此 其 三 。之 所 以 说 财 政 是 国 家 治 理 的 重 要 支 柱 ，是 因 为 ，在 构 成 现代 国 家 治 理 体 系 的 诸 种 要 素 中 ，财 政 几 乎 是 最 重 要 的 一 种 要 素 。这 个 道 理 也 不 难 理 解 。第 一 ，纵 观 当 今 世 界 各 国 政 府 所 履 行 的 职 能 ，尽 管 项 目 繁多 ，表 现 各 异 ，但 从 大 类 分 ，无 非 是 “事 ”和 “钱 ”两 个 方 面 。前 者主 要 涉
7、 及 行 政 事 务 ，后 者 主 要 指 财 政 事 务 。与 之 相 适 应 ，国 家治 理 的 实 现 线 索 ，无 非 位 于 两 个 层 面 ：事 权 与 财 权 的 界 定 和 支出 责 任 与 财 力 的 配 置 。只 有 各 级 政 府 和 各 个 政 府 职 能 部 门 的 事权 与 财 权 界 定 清 楚 了 ，各 级 政 府 和 各 个 政 府 职 能 部 门 的 支 出 责任 和 财 力 配 置 妥 当 了 ，各 项 政 府 职 能 的 履 行 才 可 能 落 到 实 处 ，国 家 治 理 的 相 关 活 动 才 可 能 运 行 顺 畅 。无 论 是 就 政 府 职 能
8、 归 类的 “事 ”和 “钱 ”的 两 个 方 面 事 务 而 言 ，还 是 就 国 家 治 理 实 现 的“事 权 与 财 权 ”、“支 出 责 任 与 财 力 ”的 两 个 层 面 线 索 而 论 ，财 政都 可 谓 是 不 可 多 得 的 重 要 支 柱 。第 二 ，无 论 从 哪 个 角 度 看 ，在 全 面 深 化 改 革 的 系 统 部 署 中 ，加 快 转 变 政 府 职 能 都 是 一 场 硬 仗 ，也 是 一 块 最 难 啃 的 骨 头 。而在 这 方 面 ，我 们 实 际 面 临 着 从 “事 ”入 手 还 是 由 “钱 ”入 手 来 转 变政 府 职 能 两 种 选 择
9、。相 对 于 各 级 政 府 之 间 和 各 个 政 府 部 门 之 间的 权 力 归 属 和 利 益 分 配 关 系 而 言 ，有 关 “事 ”的 方 面 即 行 政 管 理体 制 的 调 整 ，对 其 的 触 动 是 直 接 的 、正 面 的 ，有 关 “钱 ”的 方 面即 财 税 管 理 体 制 的 调 整 ，对 其 的 触 动 则 是 间 接 的 、迂 回 的 。显然 ，前 者 实 施 的 难 度 较 大 ，遇 到 的 阻 力 因 素 较 多 。后 者 实 施 的难 度 和 阻 力 ，通 常 会 弱 于 前 者 。以 财 税 体 制 改 革 为 突 破 口 ，顺势 而 上 ，显 然 有
10、 助 于 迂 回 地 逼 近 政 府 职 能 格 局 的 调 整 目 标 。这意 味 着 ，财 税 体 制 改 革 不 仅 可 以 也 应 当 作 为 全 面 深 化 改 革 的 重要 支 柱 ，而 且 可 以 也 应 当 成 为 实 现 国 家 治 理 现 代 化 的 重 要 支 柱 。第 三 ，在 现 代 社 会 的 国 家 治 理 体 系 框 架 中 ，政 府 预 算 绝 对 是 一个 重 要 载 体 。通 过 政 府 预 算 治 理 国 家 ，更 是 迄 今 可 以 观 察 到 的有 关 现 代 国 家 治 理 活 动 的 一 个 基 本 轨 迹 。作 为 政 府 财 政 收 支 安排
11、 的 一 个 基 本 计 划 ，政 府 预 算 反 映 和 规 定 了 政 府 在 预 算 年 度 内的 工 作 或 活 动 范 围 、方 向 和 重 点 。一 本 政 府 预 算 ，就 是 一 面 反映 政 府 工 作 的 镜 子 ，就 是 一 本 有 关 政 府 活 动 的 详 细 记 录 。通 过政 府 预 算 ，我 们 可 以 了 解 政 府 的 工 作 ，透 视 国 家 治 理 的 活 动 ；作 为 各 级 人 民 代 表 大 会 审 批 的 一 个 重 要 文 件 ，政 府 预 算 还 是 人大 代 表 和 全 体 人 民 监 督 政 府 收 支 运 作 的 途 径 和 窗 口 。通 过 政 府预 算 ，我 们 可 以 评 价 政 府 收 支 运 作 的 成 本 ，考 核 国 家 治 理 工 作或 活 动 的 绩 效 ；作 为 必 须 经 过 各 级 人 民 代 表 大 会 审 批 才 能 生 效的 一 部 具 有 法 律 效 力 的 文 件 ，政 府 预 算 也 是 控 制 政 府 支 出 规 模的 一 个 有 效 手 段 。通 过 政 府 预 算 ，我 们 可 以 形 成 对 政 府 支 出 规模 和 国 家 治 理 活 动 成 本 的 有 效 控 制 。
