1、我国当前电力市场化改革的利弊及解决措施探讨王春富（贵州大学，贵州省贵阳市 550025）摘要: 当今世界各国正在如火如荼的进行电力市场化改革，打破垄断，形成竞争的趋势已成必然。近几年来，我国正在加紧深化电力体制改革，积极推进电力市场化建设。然而，在改革过程中，各种矛盾也纷沓至来，由于电力市场化改革是一个世界性的话题，每个国家都有符合自己国家特点的电力市场化改革措施。中国电力市场化改革应该在吸收借鉴其他国家关于电力市场化改革实践的基础上，逐步走出一条适合中国电力市场行情的路子。本文从电力市场特点、运行情况出发，分析电力市场化改革的利弊，提出一些解决措施，论述了进一步推进中国电力市场化改革的建议，
2、以期促进电力产业的可持续发展。关键词: 中国电力；电力市场化；改革利弊；改革建议0引言随着我国经济的迅猛发展 ，人们生活水平的不断提高 ，人们对于电 ，这一商品的需求日益增加 ，成为了人类生活必不可少的必需品。电力产业也成为了助推国民经济增长的核心产业，有研究表明 ，电力产业增速与 GDP 增速是基本同步的。电力产业 ，是由发电、输电、配电、售电等几个环节组成的电力供应链条 ，它并不是自然垄断产业。所以 ，电力产业如何围绕打破垄断、引入竞争、提高电力产业的市场效率、确保供电需求等进行改革 ，成为了全球关注的焦点。1电力市场的特点及其我国电力市场运行情况电力作为商品 ，具有和其他商品相同的基本属
3、性。电力市场也和一般商品市场一样 ，具有买卖双方 ，构成了电力市场的供给和需求 ，其中的卖方就是电力生产部门和配电部门 ，买方就是广大的电力需求者 ，而电力作为商品进行交易 ，凭借的就是输电网络这一载体。然而 ，由于受电力生产企业单机容量、所处的位置、事故时的电力支援能力等影响 ，电力商品不是同质的 ，而是有差异的而无差别的。卖方 ，即电力生产企业 ，抢占市场 ，不断地追求利润最大化 ，这就使得电力市场存在着垄断和竞争。电力市场的特点就是垄断和竞争并存 ，属垄断竞争型市场。目前 ，我国基本实现了东北、华北、西北、华中、华东、南方六大区域电网互联 ，形成了全国统一电网的局面 ，这也使得全国的电力
4、资源的优化配置力度进一步提升。全国的电力供应能力、输电能力得到加强 ；各类用电客户也不断增加 ，截止 2010 年 ，全国各类用电客户超过 3 亿户。我国电力市场也经过了一段漫长的改革道路 ，这一段漫长的改革道路可以大致可分为集资办电、公司制改组、市场化改革三个阶段 ，这期间的电力市场改革也取得了一些可喜的间断性成果。尽管如此 ，我国电力市场化改革的仍存在不足 ，如我国电力市场化进程缓慢 ，不能很好的发挥市场这一“无形的大手”的作用 ；电力生产企业的国际竞争力仍然不强 ，效益不高 ；缺乏对于电力生产企业监管的相关体例制度 ；公众还没真正意义上购电自主选择权。2.我国电力市场改革利弊及解决措施近
5、年来，我国电力市场化改革取得了一些成就，但与发达的市场经济国家相比，中国的电力市场化改革有两个显著特点：首先，我国正处于从农业社会走向工业社会的经济转型期，如何在提高效率的基础上，促进电源和电网建设的协调发展，保证电力的有效供给将始终是中国电力工业的重要任务；其次，我国也正处于从计划经济走向市场经济的体制转轨期，市场发育尚不成熟，如何在不断建立和完善市场经济体制的过程中，建立有效的电力市场运行机制，还有许多问题需要进行认真研究和探索。推进电力市场化改革既是一项复杂的系统工程，也是要经过一个长期努力的过程。工作是在制度变迁中进行的，与市场化改革相适应的政府规制政策如结构重组、新规政策和反垄断制度
6、、提供普遍服务和其他社会性规制、竞争性部门与规制部门的边界划分等将起特别重要作用。需要指出的是，市场竞争条件下电力工业资本投资不足有一定的必然性，政府在规制与竞争改革中要建立解决这个问题的机制。一.难以产生真正的市场主体电力工业分割或重组改革的主要目标是市场竞争而不是企业分割或行业重组本身;是产生较多的独立的利益主体，并设计一种制度使企业参与到竞争中，具备相对优势的企业赢得竞争的效益，处于劣势的企业将受到市场的惩罚，由此所形成的机制将约束各竞争者的行为，从而产生降低成本和改善服务的效果。我国电力企业基本上是国有的(“集资办电”的资金来源除少数外资外，大部分是地方政府的投资，与非集资电厂的区别仅
7、在于不是中央直接投资)，国有资本的高比例使电力企业表现出典型的国有企业病症，经营者缺乏动力和压力进行生产经营，充分利用信息优势把经营亏损的风险传递给作为所有者的国家;或者如张昕竹(2001)指出的一样，由于软预算约束形成恶性竞争。市场利益主体不是对电力工业的分割产生的，而是电力资产的私有化产生的。由于对这个前提的直觉，胡鞍钢(2000)提出了在电力改革中向社会公众出售股份的问题;李京文(2000)提出了国家电网公司海外上市的设想。虽然存在政治和经济制度障碍和 8000 亿元的巨额电力财产交易的实际问题，但是，笔者认为，由于在电力工业中明显存在财产主体越明晰、定价水平越高从而获利水平越高的事实(
8、叶泽方，1999)，国有电力资产的私有化或民营化肯定是一个方向，近期内可以考虑将中央所有的国有电力资产交由地方政府管理，以优惠条件向外商招标出售也是合理的。如果这些办法可能使国家利益受到损害，还可以考虑使不同的省公司交叉持股的办法，尤其是在一个区域电网内的各省公司之间的交叉持股。省公司交叉持股可以在“省为实体”基础上产生资源优化配置的机制，避免“弃水”现象发生(叶泽方，1999) 。同时，通过改善省公司的治理结构提高其经营效率。二.市场化改革中的规制侵占进一步分析可以发现，市场竞争改革对不同发电企业的规制侵占是不同的，这种程度上的差异以及规制侵占本身的问题使市场竞争改革陷入一种难以自救的困境中
9、。由于集资电厂执行还本付息电价的时间不同，理论上应该对不同电厂执行不同的规制政策，但实际上这种办法会产生巨大的规制成本。如果强制进行竞价上网，集资电厂一方面在还本付息时期内存在上面的规制侵占问题，另一方面在完成还本付息任务后又会产生缺乏规制的问题;因为集资电厂的电价在补偿完固定资产投资后会大幅度降低，从而在市场上迅速获得不该有的价格竞争优势。因此，对占总容量近一半的集资办电形成的发电企业的规制不管怎样做都是困难的。正是这种困难而不是其他原因极大地影响了目前发电侧竞价上网的改革。美国在处理规制侵占问题时不同州采用了不同的办法，一些州不承认规制侵占或者承认但不对电力公司给予任何补偿，资产搁置问题由
10、各电力公司自行解决;而另一些州如加州接受规制侵占的观点，并于 1995 年采取相应措施，规定该州电力公司有权在电力传输环节收取电力服务费来收回搁置成本。显然，直接照搬美国的做法是不现实的。笔者得到的启示是，政府对这种规制侵占进行直接补贴是不可取的，这会导致“政治分肥”(植草益，1992);另一方面，政府也没有这个勇气和能力。一条可行的途径是结合目前行业结构重组，产生由不同时期建设电厂、不同类型电厂、不同大小的电厂组合的发电公司，由这些发电公司在内部消化所存在的规制侵占问题，比如将二滩电厂与已经收回或者接近收回固定成本的大型电厂组合成为一个发电公司。由于直接解决这种规制侵占是十分困难的，另一种思
11、路可以考虑更多地从售电侧而不是从发电侧引入市场竞争机制，这样选择可以在保证竞争机制发挥作用的前提下尽量回避发电侧的规制侵占问题，把规制侵占的难题交给由发电企业和用户直接交易的公平的市场解决。三.交易费用大幅度增加如果对国家电力公司执行“双向分割”改革，现有的电力工业生产经营将在纵向和横向两个方向上分离;根据现有的方案，如果假设现在电力工业只有国家电力公司 1 家公司，那么，市电力工业在不同阶段选择不同的改革模式的思想是正确的。虽然 20 世纪 80 年代中期开始的“集资办电，新电新价”政策产生了一些问题，但是，这项改革所带来的电力工业特别是发电业的大发展是值得充分肯定的，也是我国电力工业发展的
12、重要经验之一。但是，是否用人均指标作为标准和如何判断目前我国电力工业的发展状况是值得仔细研究的。如果不顾目前我国电力工业发展已经相对成熟的事实，总是用人均指标来说明我国电力工业的落后，利用多重委托人特征保护自己的利益，甚至以此作为盲目投资电力项目，资源配置效率低和电价水平高的理由，那是不正确的。张昕竹(2000)用资金约束标准分析了自然垄断部门规制改革的三个阶段，并且指出我国目前正处在第二阶段，在这个阶段，规制与竞争并存，政府既要进行激励性规制改革，又要在那些已经不具备自然垄断特征的部门放松规制，引入竞争。这个分析意见是中肯的。即使我国现在还处在电力设施扩建阶段，那也不意味着我国的电力改革一定
13、要沿袭西方国家走过的老路，在较低的电力工业发展水平时可以忽视效率和社会利益目标，因为人是有学习能力的，是善于利用后发优势的。实际上，我国电力工业发展水平整体上正在向成熟的电力市场转变，电力工业改革的目标应该在兼顾电力设施扩建等目标的基础上通过市场化改革降低电价，提高效率，使两类存在一定矛盾的目标融合起来，通过电价降低、效率提高和增加用户的满意程度使电力企业获得更多的资金和市场，也使资金发挥更大的效率，从而使电力设施能够不断扩建，以满足不断增长的国民经济和社会发展的需要，特别是对农村的普遍服务。由于改革完成后电力工业将在纵向上有 3 大类公司(发电、电网和售电企业)，横向上至少 150 家独立电
14、厂 (这里的独立电厂主要是从交易而不是法人角度划分的;不管独立电厂如何产生，根据不超过 20%的市场占有率的限制，每个省(市) 至少应拥有5 家独立电厂)、30 家区域电网公司 (按交易划分)和近 500 家售电公司(按目前地区级供电局算)，国家电力公司的边界缩小将导致过去许多内部交易外部化，理论上市场交易数量将增加 315030500=6750000 倍，虽然交易规模有区别，但每次交易的过程是相同的，因此，发生的相关交易费用可以认为是近似相等的。这样，市场化改革将电力工业的交易费用增加 6750000 倍!在我国市场制度还不成熟的条件下，尤其是电力市场及其运行机制还存在明显缺陷的情况下，由于
15、信息不对称，小数目条件、资产专用性、机会主义等因素的作用，电力工业的市场交易费用还存在较大且不易控制的可能性，因此， “双向分割”改革在使交易环节和交易对象增加的同时将会导致整个电力产业的产易费用大幅度地增加。即使不考虑市场化改革所发生的巨大的技术支持系统的费用，由于电力市场化改革的交易费用增加是确定的较大，而期待的竞争效益增加和代理成本节约又不确定，甚至有关确定的分析认为几乎等于零。因此，我国电力市场的改革可能不仅不会取得电力产业结构优化、电力企业成本降低和政府管理效率提高三重效益，相反，还会产生改革成本净增加和由垂直分离引起的合约及所有权成本上升及由水平分裂引起的电网可靠性管理的成本上升。
16、这些难以计量的潜在损失可能会抵销因有限的市场竞争所带来的成本节约。因此，仅仅根据市场竞争原理提出对传统一体化的电力工业实施彻底的分割缺乏实证分析基础。事实上，1995 年英国电力工业就开始出现电力生产经营环节重新垂直一体化的趋势(叶卫星，2000) 。西方国家的电力工业市场化改革为什么没有发生在市场经济的初期而是发生在市场制度已经充分成熟的现在，说明电力工业市场化改革需要成熟的市场制度环境支撑，否则，市场交易费用的增加将使这种改革得不偿失。从降低交易费用的角度，电力市场化改革不宜采用所谓“破碎式”改革，李京文(2000)指出电力改革应该是有分有合，尤其肯定了电网合并的必要性。作者认为，原则上不
17、容易或还没有清晰划分边界的部分都不宜分开或市场化，如部分特殊功能的电厂不宜从电网分离，输配电网没有界定清楚前不能分开。四.缺乏规制的竞争目前关于电力工业改革存在一种严重的偏重竞争而忽视规制的倾向，比如在发电侧已经开始竞价上网的改革，却没有上网电价与用户电价联动的规制制度。国内外网络产业改革的经验表明，规制改革应该作为基础先于竞争改革。美国加州电力危机在很大程度上被认为是规制政策不适用的结果(周叔莲，2001) 。1994 年我国照搬英国电信改革经验，成立中国联通，结果期望的竞争并没有出现，最后不得不回到纵向分拆的老路上。这次改革失败的重要原因就是缺乏规制基础。与作为长远改革目标的市场化改革比较
18、，规制改革是更加紧迫和现实的改革;目前电力工业存在的问题与其说是竞争不力，倒不如说是规制不科学。1997 年政府对原电力部进行公司化改革时就没有同时进行电力工业规制制度的改革，虽然形式上在国家经济贸易委员会设立了电力司，但政府对电力工业的管理职能从内容到形式并没有作相应调整，比如国家发展计划委员会依然控制着电价调整、项目审批等重要权力，这种情况造成了政府管理落后于电力生产经营组织方式的现实。规制主体不明确，缺少一个没有自身特殊经济利益的、中立的、权威的组机构来协调改革中的各方面利益的冲突，并按市场化的方向组织、引导和推进电力工业改革(李京文，2000) 。没有规则就比赛，政府机构正好享受更大的
19、自由裁量权;公众包括专家的主体地位没有确立，个别政府官员就成为规制主体。由于客观上存在信息劣势和主观上容易被“俘虏” ，许多改革反映被规制者利益而不反映规制者代表的广大消费者利益就是必然的。目前对国家电力公司的许多批评如“行政垄断”或“政企同盟” 、 “自我主导的改革”(胡鞍钢，2000;肖兴志，2001)其实是对政府规制政策的批评。关于规制客体的范围实际上不能把发电和售电企业排除在外，一方面我国的发电企业在相当长一段时期内不可能做到真正竞价上网，完全由市场监督;另一方面即使能够完全由市场监督，电力市场交易规则也需要政府规制机构制定，所以规制对象并不能局限在电网经营企业。规制内容及其有效性问题
20、可以用电网经营企业说明，作为复杂的高度专业化生产过程的组织者，市场化改革将使电网经营企业的信息优势增加和政府规制的难度加大。输配电价格采用价格上限法可以产生诱因机制，但是，由于初始的输配电成本将是高报的和不容易审计的，保证规制的有效性十分困难。对于规制手段和方式，我们也没有准备和研究，甚至有些简单的方法如听证会制度也没有运用。这种完全忽视规制夸大竞争的倾向如果得不到纠正，损害的将是整个电力工业改革。国外电力工业改革都是先立法产生相应机构，然后再由这个机构根据相关法律全面组织改革从这个意义上，规制准则和规制机构的建立应该是电力市场化改革的前提。因此，首制定有关法律确定市场化改革的基本原则并在国家
21、层次上成立规制机构是当前我国电力工业市场化改革的当务之急。许多问题如水电、核电及风电等洁净电力的竞争力和沉淀成本问题本身就不是通过市场解决的，如果没有正确的规制政策，如对火电征收环境保护税，将水电的社会收益内部化为某种补贴，或者强制地将水电与火电联系在一起作积极意义的“捆绑销售” ，我国电力工业的市场化改革就会陷入混乱之中。从缺乏规制的市场化改革的角度分析，目前国家关于电力工业管理体制改革的运作本身是不规范的。五.电网经营企业的规制难题在自然垄断属性中把发电和售电剥离出来后，电网就成为电力工业自然垄断特征的代表，需要在政府规制下经营。作为基础产业中的“瓶颈”要素部分，受迅速发展国民经济的强力驱
22、动，我国电网经营企业近 20 年一直处在外延式扩张状态，在生产技术管理方面取得了很大的成绩，而在经营管理方面则还处在十分落后的水平。历史地分析，不管电网经营企业以什么形式存在，电网经营企业的规制失效问题始终没有解决，而且可以预见的是市场化改革后这个问题还会更加突出。许多学者批评国家电力公司把五大区域电力集团公司由子公司改为分公司的改革，认为这样做是强化了国家电力公司的垄断地位，导致了发电资源的不合理配置。其实，国家电力公司所做的这种改革充其量只是一种内部权力或利益分配的调整，对公司外部的利益并不会产生不利影响。因为国家电力公司本身并不是一个真正意义上的公司，在传统的行政管理方式下，子公司或者分
23、公司形式对区域性电网公司的经营管理并没有根本的区别。在电力供给相对过剩的， “省为实体”产生的省电力公司不惜代价保护本省高成本电源排斥外来低成本或清洁电源的问题其实不是这种体制改革所造成的，而是对电网经营企业的规制失效造成的，理论上可以用市场关闭理论进行解释。目前省电力公司在负荷调度上的本位主义并不完全是企业的利润最大化行为，甚至由于存在严重的棘轮效应，省电力公司根本没有利润最大化的动机。事实上，影响各省公司生产经营行为的一个很重要因素是由电网公司下达的承包利润指标。由于电网公司的利润指标又是由国家电力公司下达的，国家电力公司的承包利润又是由中央政府下达的，因此，终其原因还是政府对国家电力公司
24、的规制政策失效。由于电网间竞争不利于全国的电网形成，而且我国存在严重的经济和社会发展的地区不平衡性，标尺竞争并不能在各电网公司间充分展开。因此，如同水电站弃水问题长期存在一样，区域电网公司的有效规制的难题并不会因为国家电网公司或独立区域电网公司的成立而解决。电网经营企业规制难题的核心是建立激励性的规制制度，而建立这种制度的核心又在于获得充分和真实的电网经营企业的信息。规制机构首先应该以最大化社会福利为目标的，而不是以个人或局部利益为目标的。规制机构必须有动力去获取信息，所以，对规制机构进行激励是解决电网经营企业规制难题的一条途径，把规制机构作为政府部门管理显然是简单化的。然后，规制机构必须是有
25、能力获得信息的，这样又提出了提高电网经营企业规制有效性的另一个办法，就是增加规制机构中专业人员的比例。在市场化改革中，电力生产经营的细节能够使除电力工程师以外的其他人感到困惑，从这个角度分析，目前我国电力工业体制改革方案纯粹由经济学家和政府官员制定未必是科学的。六.有利于竞争的独立电厂的形成问题“厂网分开”是市场化改革的前提，但是，国有电厂产权如果只是从电网分离而不是与国家所有脱离，或者在现有的不同起点的基础上分离，电厂的主体地位不可能形成，独立电厂还是依附于国家的，因而还是不利于竞争的。一些人在独立发电厂的形成上根据现在已经组建了较多的独立电厂的事实而忽视了独立电厂形成中存在的困难。事实上，
26、独立电厂的形成不仅涉及公平竞争条件问题，还涉及利益重新分配问题，而且后者比前者更重要、更复杂。目前已经产生的独立电厂都不是建立在竞价上网基础的，一旦市场竞争对投资者利益所产生的影响兑现，独立电厂的产生过程就需要进行新规制经济学中最复杂的政治经济学分析。由于涉及复杂的利益调整和在政治稳定前提下利益调整方式选择的局限性，要在短期内产生有利于竞价上网的独立电厂是困难的。不同层次的国家利益代表者、企业职工和其他相关利益者如政府官员都会参与到独立电厂产生的谈判过程中，其结果必然是或者时间长消耗巨大的交易成本，或者时间短得不到公平的结果。目前提出“0+4”或“1+6”方案都是概念性的，一旦实际运作，现有的
27、独立电厂和原来电网经营企业所有的电厂必须参与到新一轮的独立电厂形成中，全部电厂面临“重新洗牌” ，类似“政治分肥”的问题必然产生，谁能说这是简单的？而且，在全国范围内组成有限的 4 家大型发电公司必然会产生发电厂的偷懒问题和同一发电公司内部不同电厂之间的交叉补贴问题，发电厂不是与相同电网内的发电企业竞争，而是与公司内部的发电厂比较，这种比较将缓和发电侧市场竞争的压力，降低发电侧市场竞争的效率。更进一步分析，如果一个电网只有 4 家发电公司，发电侧的市场结构就是一个典型的寡头垄断市场，而寡头垄断市场存在合谋的可能性，比如发电公司提出相同的报价，这种情况已经在英国电力库竞争模式中出现。3 .进一步
28、推进我国电力市场化改革的建议（1）采取有限制的竞争机制，提高竞争力，增加效益中国电力市场化改革必须走适合中国电力发展的具体国情的道路，应该采取在政府监管下的有限制的竞争机制，提高电力生产企业的竞争力，增加效益。电力产业是一种投资大、价格变化有限、运营效率平稳的产业，如果实行无限度的竞争，将会引发价格战，造成资源浪费，制约电力产业的发展，更严重的会造成企业的破产，而最终引发电力资源短缺，供不应求。然而，没有竞争就没有活力，在政府监管下的适度的竞争可以使电力生产企业增强活力和实力，并形成提高效率的压力和动力，最终实现企业健康持续发展，实现资源的优化配置。 （2）实行有效监管，建立监管体制，确保电力
29、市场化的有效运行在实行电力市场化改革的过程中，应该实行与电力市场特点相符合的有效监管体制，规范电力市场行为，维护公平、公正、公开的竞争模式，从而确保电力市场化的有效运行。在建立对电力市场的监管体制时，应该要注意保持监管体制与市场化改革进程相符合，助推市场化改革进程；建立相关的法律法规，确保监管有法可依；构建大监管框架，并将监管重点放在市场准入、规则、电价审批、交易、调度等方面，同时，积极吸取别国对于电力产业的监管经验和教训，不断地完善监管体制；此外，注意保持电力监管体制与政府职能转变相一致，让监管体制服务于政府转变职能，而有利于为新型政府的建立。 （3）推进电力市场化的全面改革，实现电力产业各
30、方利益均衡电力市场化改革涉及面广，不能单纯地就管理体制和交易方式进改革，这样的改革是片面的、肤浅、不成功的。电力市场化改革，应该囊括电力市场规划、市场准入、电力价格审批、投资运营、市场交易、监管体系等方面。在进行市场化改革时要充分考虑到各个方面之间的影响、协调。系统的电力市场化改革，将有利于推进改革的进程，使改革取得实质性进展，为电力最终实现市场化打下坚实基础。在利益方面，电力市场化改革涉及到各方面利益，在电力市场化改革中要努力调整各方利益格局，使各方利益均衡。随着人们对于电力的需求日趋增加，既是各行各业的生产资料，又是重要的生活资料，电力市场化改革就要应该要调整其与人民利益的均衡；其次，制定
31、宏观的调控政策，调整电力产业与气电、煤电、油电产业的均衡；再次，电力产业包括发电、输电、配电以及售电各个环节，要调整好电力产业内部各个环节的利益均衡。对电力市场化改革所涉及的各个方面进行统筹兼顾，合理分摊，调整各方的利益均衡，有利于我国电力市场化改革的顺利开展。4.结论电力产业正进入了市场化改革的关键阶段，中国的电力市场化改革应该在不断的实践中寻找出一条符合实际国情的具有中国特色的路子。中国电力市场化改革在引入竞争机制的同时，要很好地发挥市场配置资源的作用，提高效率，从而最大限度地满足经济社会对电的需求。总之，系统而有效的电力市场化改革措施，有利于实现电力产业的健康、快速、可持续发展。参考文献
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34、秀丽、陈皓勇电力市场基础西安交大出版社 2003.Abstract: Electricity market reform in the world today is in full swing， to break the monopoly and formed the trend of the competition has become inevitable. In recent years，our country is stepping up efforts to deepen the reform of electric power system， promoting the const
35、ruction of marketization of electric power. However，in the process of reform，contradictions also to arrive to，because of the electricity market reform is a worldwide topic，every country has accord with the characteristics of their own country electric power market reform measures. China power market
36、 reform should be in the absorption of draw lessons from other countries about the practice，on the basis of electric power market reform step by step out of a suitable for Chinese power market. This article embarks from the electric power market characteristics，operation， analysis of the pros and co
37、ns of electric power market reform，puts forward some solving measures，this paper discusses the further Suggestions to push forward the reform of Chinese electricity market，in order to promote the sustainable development of the electric power industry.Keywords：China power; Electricity market; The advantages and disadvantages of reform; Suggestions to reform.
