1、第一章 黑龙江省风景名胜区建设发展概况与分析第一节 风景名胜区体系建制状况与特点分析1982 年，黑龙江省五大连池风景区和镜泊湖风景区被国务院首批审定公布为国家重点风景名胜区。1989 年，经黑龙江省政府审定批准设立了太阳岛、丹清河、二龙山、桃山、兴凯湖 5 处风景区为省级风景名胜区。1994 年，省政府审定批准延寿山庄、莲花湖、吉兴河、哈达河、柳树岛、四丰山、明月岛、卧牛湖、龙凤山 9 处风景区为省级风景名胜区。1988 年，国家组织审定第二批国家重点风景区，要求各省从已建制的省级风景区中选送，当时我省虽然尚无省级风景区建制，但积极补充申报了兴凯湖风景区，由于准备不够等原因，未获批准。当前黑
2、龙江省正式建立有国家重点风景名胜区 2 处，省级风景名胜区 14 处，详见表11。全省各地进行旅游开发建设的风景区点 200 余处，虽然部分风景旅游开发地以风景区命名，但是除上述 16 处风景区外，其它都未经正式审批建制并报送风景区主管部门备案。黑龙江省现状 16 处风景区主要分布于黑龙江省中东部地区，分属 8 个地市。大庆市、绥化市、鹤岗市、双鸭山市、大兴安岭地区尚未建立风景区。16 处风景区全部属于自然风景资源主导型，各风景区都有少量人文景观，但与自然景观相比，人文景观价值较低。按主体风景资源类型划分为以下 5 种类型：山林湖泊景观类型：镜泊湖、莲花湖、卧牛湖、二龙山、龙凤山、吉兴河、四丰
3、山、哈达河、延寿山庄 9 处风景区。其中，镜泊湖风景区拥有火山熔岩地貌、天然瀑布及火山口森林等特色景观，风景资源价值较高。其它 8 处风景区都是因修建水库而形成的山水风光区。火山地貌（矿泉）型：五大连池风景区，属于特色风景资源区，有较高的观赏、科学研究、医疗保健价值。山地森林型：桃山、丹清河 2 处风景区，北国山林特色，生态环境质量较好。天然湖泊型：兴凯湖风景区，中俄界湖，天然景色极为秀美。江河洲岛型：太阳岛、明月岛、柳树岛 3 处风景区，均位于大城市近郊区，景区内开发建设有娱乐、度假等旅游服务建筑，特别是太阳岛风景区已出现“城市化”建设形态。由以上分析表明，黑龙江省现状风景区以山林湖泊（水库
4、）资源型为主，类型不够丰富，黑龙江省内具有地方特色的冰雪气象、原生森林、湿地、草原等特色景观资源在风景区内尚未得到充分展现。表 1-1 黑龙江省现状风景名胜区统计表风景名胜区名称 位置 面积（km 2） 景观类型 批准建立 时 间镜泊湖国家重点风景名胜区 宁安市 1214 高山堰塞湖自然景观 1982 年五 大 连 池 国 家 重 点 风 景 名 胜 区 五大连池市 1060 矿泉、火山口、熔岩奇观 1982 年太阳岛省级风景名胜区 哈尔滨市 38 江河洲岛景观 1989 年兴凯湖省级风景名胜区 密山市 2800 天然湖泊 1989 年二龙山省级风景名胜区 宾 县 25 湖泊（水库） ，山水结
5、合型 1989 年桃山省级风景名胜区 铁力市 1000 山地森林景观 1989 年丹青河省级风景名胜区 依兰县 460 山地森林、历史文化景观 1989 年延寿山庄省级风景名胜区 延寿县 99 湖泊（水库） ，山水结合型 1994 年莲花湖省级风景名胜区 海林市 1900 湖泊（水库） ，山水结合型 1994 年吉兴河省级风景名胜区 勃利县 40 湖泊（水库） ，山水结合型 1994 年哈达河省级风景名胜区 鸡西市 30.7 湖泊（水库） ，山水结合型 1994 年柳树岛省级风景名胜区 佳木斯市 10.57 江河洲岛景观 1994 年四丰山省级风景名胜区 佳木斯市 15 湖泊（水库） ，山水结
6、合型 1994 年明月岛省级风景名胜区 齐齐哈尔市 7.66 江河洲岛景观 1994 年卧牛湖省级风景名胜区 黑河市 50 湖泊（水库） ，山水结合型 1994 年龙凤山省级风景名胜区 五常市 1840 湖泊（水库） ，山水结合型 1994 年第二节 风景资源开发与保护状况一、风景资源开发进程黑龙江省风景旅游活动萌发于 19 世纪末期，随着我国东北地区交通的建设而逐渐发展起来。1903 年中东铁路建成，黑龙江省铁路、公路、码头也纷纷兴建，游客多时铁路部门便临时增发列车。哈尔滨周边 扎 兰 屯 、 巴 林 、 二 层 甸 子 、 一 面 坡 、 呼 兰 等 地 成 为 重 要 旅 游地 。 民
7、国 初 年 ， 群 众 性 旅 游 兴 起 ， 黑 龙 江 巡 抚 衙 门 曾 通 知 各 地 中 小 学 校 组 织“暑假游历” 。旅游活动从观赏“三风”自然风光、建筑风貌、风土人情，发展扩充为到自然环境中避暑、钓鱼、狩猎、探胜等项目。日伪统治的萧条时期，旅游市场受到政治和经济影响，旅游业呈现一蹶不振的局面。其间产生“近郊四景”的称谓，包括呼兰、阿城、玉泉、第二松花江。在牡丹江、佳木斯、齐齐哈尔、黑河等地区也进行了风景旅游开发活动，开发的景区有镜泊湖、横道河子、雅鲁河等。新中国成立后，旅游业曾一度展现复苏态势，但“文化大革命”的冲击使旅游业重新步入低潮，风景旅游地的开发建设几乎处于停顿状态，
8、直到“文化大革命”后期才又展现回暖之势。改革开放之后，黑龙江省旅游资源开发条件逐步改善，促进旅游发展的政策陆续出台，风景资源开发受到全省各地高度重视，风景旅游进入高速发展时期。全省每年都有一批风景旅游区（点）投入运营，原有的景区景点也纷纷增加旅游项目，逐渐形成规模。对镜泊湖高山堰塞湖、五大连池火山矿泉以及冰雪、森林等特色旅游资源的开发力度加强，自然景观游览观赏、野生动物观赏、狩猎、滑雪、休疗养、度假、历史名胜观赏考察等风景旅游项目渐成体系。至 2000 年，黑龙江省已经进行风景资源开发的风景旅游地达 200 余处，其中主要风景旅游地 100 余处，见表 12。表 12 黑龙江省主要风景旅游地名
9、录地 市 县 市 主要风景旅游地名称市 区 太阳岛、森林植物园、东北虎林园哈尔滨市依兰县 丹清河风景区方正县 双凤水库景区通河县 乌龙狩猎区尚志市 亚 布 力 滑 雪 旅 游 度 假 区 、 帽 儿 山 旅 游 区 、 乌 吉 密 滑 雪 场 、 石 嘴 山 旅 游 区 、兴 安 林 场 森 林 公 园延寿县 延寿山庄风景区、长山滑雪场宾 县 二龙山风景区、长寿森林公园木兰县 香磨山风景区五常市 龙凤山风景区、月牙湖旅游区阿城市 松峰山游览区、红星水库游览区、玉泉狩猎场、金泉森林公园、威虎山森林公园巴彦县 驿马山森林公园市 区 明月岛风景游览区、龙沙公园、扎龙自然保护区、青松狩猎场富拉尔基 鸡
10、心岛、红岸公园齐齐哈尔市昂昂溪 榆树崴子风景旅游区、金三角森林公园市 区 牡丹峰自然保护区宁安市 镜泊湖风景区（火山口森林公园） 、桦树川旅游风景区海林市 莲花湖风景区、横道河镇虎园、 “八一”滑雪场林口县 莲花避暑山庄、合兴山庄、九龙山庄、南山旅游区、 “八女投江”殉难地牡丹江市穆棱市 六峰山自然保护区、绥楞阁旅游度假区、张家湾旅游度假区、四海店旅游度假区市 区 柳树岛风景区、四丰山风景区、清真寺汤原县 大亮子河森林公园、嘟鲁河水禽猎场桦川县 瓦里堆吞古城、前董家子古山寨、星火朝鲜族乡富锦市 霍吞吉里古城遗址、嗄尔当古城同江市 街津山国家森林公园、三江口风景区、佳木斯市抚远县 莽吉塔古城遗址
11、、东方第一哨市 区 大庆水库林甸县 林甸温泉疗养区、东升水库风景区、狐狸芯观鹤地、黑山狩猎场杜尔伯特县 寿 山 民 俗 旅 游 度 假 区 、 连 环 湖 旅 游 度 假 区 、 石 人 沟 旅 游 区 、 新 店 松 林 公园 、 五 马 沙 坨 风 景 区大庆市肇源县 大庙风景区、莲花泡风景区市 区五营森林公园、带岭滑雪场、带岭红松林风景区、朗乡狩猎场、朗乡滑雪场、朗乡红松林风景区、美溪回龙湾度假村、大丰河漂流景区、南山景区嘉荫县 茅兰沟自然风景区、龙骨山恐龙化石产地遗址景区、太平峡风景区伊春市铁力市 黄金龙沟森林公园、桃山森林公园、 （桃山狩猎场、桃山滑雪场）市 区 卧龙湖森林公园鸡东县
12、 哈达河风景区、八楞山风景区密山市 兴凯湖风景区、青年水库旅游区、北大荒书法长廊景区鸡西市虎林市 虎头地下军事要塞旅游区、珍宝岛市 区 松鹤公园、五指山公园、东湖度假村鹤岗市萝北县 尚志公园、黑龙江峡谷、名山岛风景区市 区 青山旅游区、北秀公园集贤县 七星峰森林公园友谊县 友谊农场双鸭山市宝清县 珍宝岛烈士陵园市 区 桃山湖风景区、石龙山水库风景区七台河勃利县 青松岭森林公园、吉兴河水库风景区市 区秦家双桥旅游区、民吉五泉山旅游区、金龟山庄度假村、卧龙湖山庄、兴和朝鲜族民俗村、四方台金源文化旅游区安达市 东湖风景区海伦市 东方红水库风景区肇东县 八里城青岗县 幸福旅游区、新村草原旅游区、兴华水
13、库旅游区兰西县 拉哈岗旅游区绥棱县 绥楞阁旅游度假区、张家湾旅游度假区、四海店旅游度假区、阁山绥化市庆安县 柳河水库风景区、金沟林场风景区市 区 瑷珲古城旅游区、卧牛湖风景名胜区嫩江县 高峰森林公园五大连池市 五大连池风景区黑河市孙吴县 日军侵华遗址加格达奇市 甘河风景区漠河县 “北极村”风景区、大兴安岭“66”特大火灾纪念地呼玛县 白银纳鄂伦春民俗村大 兴 安 岭 地 区呼中区 大白山风景区、呼中自然保护区二、风景资源保护状况1982 年，经建设系统组织申报国家重点风景名胜区的工作，标志着我国对风景名胜资源进行规范化管理的开始，1985 年，国务院颁布的风景名胜区管理暂行条例中规定“风景名胜
14、区工作应当坚持严格保护，统一管理，合理开发，永续利用的方法和为公众服务的原则” ，把保护工作作为重点强调。黑龙江省自 1982 年五大连池、镜泊湖被国务院审定为国家重点风景名胜区后，风景名胜区建制管理工作在全省逐步展开，并把风景资源保护作为管理工作的重点内容，在很大程度上规范了风景资源开发活动，减少了破坏型开发现象的发生。在 1989 年 12 月通过的中华人民共和国环境保护法中，把“环境”界定为“影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总称。包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村” 。法规中界定的环境因素大部
15、分是可以作为风景资源的内容，表明风景名胜资源正式进入国家立法保护时期。环境保护法中还提出了在珍贵稀有动物和植物的生长繁殖地区划定自然保护区的要求，此后国家有关部门和各地方政府加快批准建立了一批自然保护区，黑龙江省大部分自然保护区都是在此之后建立的。至 2000 年黑龙江省已建成自然保护区 133 处，其中国家级 11 处 ， 省 级 23 处 ， 市 级 33 处 ， 县 级 66 处 ， 保 护 区 总 面 积 超 过 332.95 万 hm2。 根 据 主要 保 护 对 象 的 不 同 ， 自 然 保 护 区 可 以 划 分 为 以 下 4 种 类 型 ： 天 然 森 林 和 植 物 （
16、如 丰 林 、 呼 中 、凉 水 、 牡 丹 峰 、 鹤 北 、 太 平 台 、 库 尔 宝等自然保护区） 、野生动物（如扎龙、呼玛河、七星砬子、山河、兴凯湖、逊别拉河、密山铁西、碧水等自然保护区） 、地质地貌（五大连池自然保护区） 、湿地（如扎龙、洪河、三江、月牙湖、莲花湖自然保护区） 、湖泊（镜泊湖、兴凯湖、六峰湖自然保护区） 。绝大多数保护区中已经开发了一些旅游项目，其中，镜泊湖自然保护区、五大连池自然保护区、扎龙自然保护区已成为黑龙江省重要的风景旅游地，在国内外享有较大的知名度。保护区在保护自然风景资源方面起到了积极作用。1992 年，中国正式加入世界湿地公约组织，到目前黑龙江省有 1
17、2 块重要的湿地列入了亚洲湿地名录，开始按公约有关规定要求对湿地内环境景观进行科学的保护和合理的开发利用，对诸如扎龙、洪河等各类湿地风景资源起到保护作用。国家对文物保护工作非常重视，1992 年国家颁布了文物保护法 ，黑龙江省也进一步加强了文物保护工作，对保护全省重要人文风景资源起到积极作用。三、风景名胜资源保护与开发相关行业机构目前黑龙江省从事风景名胜资源旅游开发保护管理的行业部门较多，保护与开发的管理机制各不相同，主要包括：1风景名胜区管理机构：国务院正式批准建制机构，归口各级建设行政部门管理。黑龙江省建设厅主管全省辖区内的风景名胜区工作，由建设厅城建处具体负责；市县建设行政主管部门主管本
18、辖区内相应等级的风景名胜区工作。农垦、森工系统的风景名胜区管理工作委托农垦、森工总局负责，并接受省建设行政主管部门的指导与监督。2森林公园管理机构：国家林业部、森工总局分别正式批准建制机构。黑龙江省林业厅设立了森林公园管理站，黑龙江省森林工业总局成立了森林旅游管理局，分别负责各自系统内森林公园工作。3自然保护区管理机构：由国家环保总局批准设立，归口各级环境保护行政部门管理，重点负责自然环境资源保护工作。4地质公园管理机构：由国家国土资源部批准设立，黑龙江省国土资源厅负责全省地质公园工作。五大连池国家地质公园于 2001 年批准设立，是目前全省唯一的地质公园。5水利风景区管理机构：由国家水利部批
19、准设立，黑龙江省水利厅负责全省水利风景区工作。红旗泡国家水利风景区于 2001 年批准设立，是目前全省唯一的水利风景区。6文物保护单位管理机构：黑龙江省文物管理委员会于 1978 年成立，随即建立起了全省地、市、县的文管站和文管所，负责各地方文物保护工作。7其它各类风景旅游地管理机构：大部分由企业建设经营，地方政府相关部门进行行业管理，没有设立专门管理机构。第三节 建设发展中存在的问题分析黑龙江省风景名胜区工作在体系建立、规划建设、保护和管理等方面同时存在诸多问题，严重制约着全省风景名胜区各项工作的协调健康发展，危及到全省风景资源的可持续利用，影响到全省旅游业可持续发展。归纳起来包括八个方面的
20、问题：一、全省风景名胜区建制体系尚未形成。近年来国家重点风景区和省级风景区建制申报工作处于停顿状态，省内部分重要风景资源地因未建制而得不到规范化管理，市县级风景区建制仍处于空白状态，全省中、小型风景区（点）保护与开发工作尚未进入规范化轨道。二、基础调查研究工作成效薄弱。全省范围内的风景名胜资源普查工作尚未正式开展，对部分具有国际意义或区域代表作用、极具价值的风景资源认知不足；缺少对全省风景名胜资源保护与开发现状数据资料统计；对全省风景资源保护与开发建设的系统研究成果近于空白。三、系统规划工作相对滞后。宏观区域型的风景区体系规划尚属空白；风景旅游缺乏景区之间的区域协调与合作，制约着风景旅游经济效
21、益的提升；部分重要风景区处于无规划指导下的盲目建设状态；多处重要风景区总体规划亟待修编，分区规划未得到应有重视；针对开发项目的详细规划和工程设计管理未真正落实；风景区建设在很大程度上处于整体无序状态。四、省域典型景观风貌未得到系统性展现。对部分重要风景资源价值认识不足；已建立的风景区资源类型不够丰富，不能全面反映黑龙江省自然、文化景观总体风貌。五、风景区空间布局体系不够合理。各地方风景旅游地建设发展不均衡，具有风景资源的省内部分区域没有设立风景区，针对省内城乡居民的风景旅游服务系统尚未形成。六、风景资源保护力度不够。由于缺少科学的系统规划指导，风景旅游地盲目发展、破坏性建设现象十分普遍；由于环
22、境保护技术水平限制和资金投入不足，许多地方生态环境状况和景观质量状况仍在不断恶化。 七、风景资源总体处于低水平开发状态。部分景区处于粗放式开发和低档次建设状态，文化品味不高，基础设施落后，出现旅游项目缺少特色吸引力、旅游经营效益差等问题。八、风景旅游地管理机制有待优化完善，管理水平有待提高。省内许多风景区处于多头管理、各自为政的状况，部门间利益冲突、矛盾加剧等现象严重影响到风景资源的合理保护与开发；由于法律尚不健全，风景区相关政策、规定得不到落实；风景区从业人员整体素质有待提高。第二章 黑龙江省风景名胜区建设发展的背景环境分析第一节 国际社会对风景资源的保护与利用当前保护生态环境与人类资源、实
23、现可持续发展已经成为全人类的共同理想，各国家和地区政府都制定了许多关于保护风景资源、合理利用风景资源的法律法规。虽然各地保护和利用风景资源的方法体系不尽相同，但近年来在国际间不断加强交流与合作，已经逐渐达成共识。了解国际社会特别是与黑龙江省同纬度地区保护与利用风景资源的机制与方法，借鉴其先进经验，对推动省内风景区事业发展具有重要意义。一、国家公园体系概况与分析美国联邦政府建立了国家公园管理体制，把保护大自然生态平衡的自然措施与公众的观光休闲旅游相结合，自 1872 年美国建立第一个国家公园起，逐步建立起了综合保护自然生态、保护风景资源与利用风景资源的国家公园系统。至今已建立国家公园 368 处
24、，构成了美国对于自然、人文、娱乐 3 类资源的保护与旅游开发的完整系统。这种公园系统是美国首创的，并且在世界范围产生巨大的影响，现在全世界有 124 个国家相继采用“国家公园”管理体制，建立起国家公园系统。各国国家公园总面积平均已占各国陆地面积的 2.6%。国家公园的管理目标是保护国家重要的、有代表性的自然环境遗产，鼓励公众了解、鉴赏和享用这些自然遗产，并把它们健全地留给后代。国家公园大体上划分为 4 种类型：国家天然公园、国家历史公园、国家野外娱乐公园、国家纪念公园。国家公园管理体制具有以下 4 个方面突出特点：1从保护自然生态环境、满足公众的休闲娱乐需求出发，将环境保护事业、社会旅游业有机
25、结合的综合管理体制；2全面实施法制化管理，通过法制来调整各部门之间的矛盾，使其步调一致；进入公园的旅游者行为同样受到法律规范；3国家公园归国家所有，属公益性质，公园管理与保护资金主要由政府投入；4国家公园建设始终贯彻“保护优先”的原则。二、保护与利用机制的发展趋势1国家公园越来越多地被视为全球环境和文化遗产系统的组成部分；2超越局限于公园保护区的概念，代之以强调协作和综合的“遗产保护区系统” ；3公园保护与建设管理工作对于科学知识与技术的依赖性更加突出，有越来越多具有广博知识结构、训练有素的专家加入到各类管理部门；4公园管理经费由政府拨款逐渐转向更多地来自于公园游客的服务费，尤其在省级层次，财
26、政运作更趋向于公园系统内部平衡；5在 风 景 资 源 的 保 护 和 利 用 形 式 手 段 方 面 ， 国 际 间 的 交 流 与 合 作 更 加 广 泛 和 深 入 。第二节 中国风景名胜区事业发展进程与态势1978 年，国务院在城市工作会议上要求加强风景名胜区和文物古迹的管理，国家建委提出建立全国风景名胜区体系，实施分级管理，标志着我国风景名胜区管理事业正式产生。在此之前，特别是“文化大革命”期间，各地风景名胜资源遭到严重破坏，开山采石、围湖造田、砍伐原始森林的现象极为普遍，文物古迹被毁、寺庙古建被拆，人文资源遭到浩劫。1979 年，国家建委召开会议研究全国风景名胜区的保护与规划工作，各
27、地纷纷采取措施，封闭风景区内开山采石场，拆除违章建筑，退耕还林，抢救恢复了一批濒于倒塌、湮没的名胜古迹，风景名胜区保护工作取得了显著成效。1981 年，国务院批转国家城建总局等单位关于加强风景名胜区保护管理工作的报告 ，要求各地对风景名胜资源进行调查评价。1982 年，国务院审定公布了我国第一批国家重点风景名胜区 44 处，正式表明我国把风景名胜区这一宝贵的自然与文化资源以政府的名义予以确定、严加保护。1985 年，国务院发布了风景名胜区管理暂行条例 ，1987 年，建设部作为风景名胜区主管部门，发布了风景名胜区管理暂行条例实施办法 。1988 年、1994 年，国务院分别审定公布了第二批、第
28、三批国家重点风景名胜区 40 处、35 处。于此同时，各省建设部门积极组织评定建立省、县（市）级的风景名胜区工作。至 2000 年，全国建立国家重点级风景名胜区 119 处，省级风景名胜区 510 处，县（市）级风景名胜区 48 处，共计 677 处，总面积 9.6 万 km2，占国土面积的 1%，建立起了以国家级风景名胜区为骨干，国家级、省级、县（市）级风景名胜区相结合的中国风景名胜区体系。风景名胜区的功能从审美游览、体验自然等精神文化方面，扩展到科研、教育、生态实验等科教功能，使得人与自然的关系从感性阶段进入到理性阶段。各省风景区事业发展水平不同，四川省是我国国家级风景区最多的省份之一，有国家级风景名胜区 9处，省级风景名胜区 57 处，世界文化与自然遗产项目 2 处。1985 年，全国人大批准我国加入联合国教科文组织保护世界文化和自然遗产公约 。
