1、第二節 孫中山先生的體認與主張一、我國採用民權制度的理由,孫中山先生說：中國.採用民權制度，一則為順應世界之潮流，二則為縮短國內之戰爭。,1、須應世界潮流孫中山先生說：十八世紀之末，以至二十世紀之初，百餘年來，皆君權與民權爭競之時代，從此民權日發達，君權日削亡，.此世界政治進化之潮流，而非人力所能抵抗者，此古人之所謂天意也。順天則存，逆天則亡，此之謂也。,2、縮短國內戰爭孫中山先生說自古以來，有大志的人，多想做皇帝，如劉邦見秦始皇外出，便曰：大丈夫當如是也。項羽亦曰：彼可取而代也。此等野心家代代不絶。大家若是有了想當皇帝的心理，一來同志打同志，二來本國人更要打本國人。全國長年相爭相打，人民的禍
2、害便沒有止境。我從前因為要免去這種禍害，所以發起革命的時候，便主張民權，決心建立一個共和國。共和國成立以後，是用誰來做皇帝呢？是用人民來做皇帝，用四萬萬人來當皇帝。照這樣辦法，便免得大家相爭，便可以減少中國的戰禍。,二、民權主義的基本主張,（一）進化的民權觀（革命民權說） 西方在爭取民權的過程中，為批駁君權神授說，英國學者洛克乃提出人頪天生皆有其自然權利，之後；法國思想家盧梭激烈主張人生而自由平等的天賦人權。,但孫中山先生認為這種自然權利的觀點，缺乏事實的證據，因此，他說：盧梭.民約論中立論的根據，是說人民的權利是生而自由平等的，各人都有天賦的權利，不過人民後來把天賦的權利放棄罷了。所以這種言
3、論，可以說民權是天生出來的。但就歷史進化的道理說，民權不是天生出來的，是時勢和潮流所造就出來的。故推到進化的歷史上，並没有盧梭所說的那種民權事實，這就是盧梭的言論没有根據。,盧梭的言論既是没有根據，為甚麼當時各國還要歡迎呢？又為什麼盧梭能夠發生那種言論呢？因為他當時看到民權的潮流巳經湧到了，所以他便主張民權。他的民權主張，剛合當時人民的心理，所以當時的人民便歡迎他。他的言論雖然是和歷史進化的道理相衝突，但是當時的政治情形，已經有那種事實，所以他引證錯誤的言論，還是被人歡迎。至於說到盧梭提倡民權的始意，更是政治上千古的大功勞。 ,中山先生運用進化的觀點，適時地說明民權的事實，及其為時勢潮流之需求
4、，莫之能禦，因此主張我國當落實民權。而為預防反對民權人士運用民權來破壞民權，他主張革命民權，強調：蓋民國之民權，唯民國之國民乃能享之，必不輕授此權於反對民國之人，使得藉以破壞民國。詳言之，凡真正反對帝國主義之個人及團體，均得享有一切自由及權利，而凡賣國罔民以效忠於帝國主義及軍閥者，無論其為團體或個人，皆不得享有此等自由及權利。,（二）合理的自由論（1）自由的流弊：盧梭天賦人權說，鼓舞人民渴望追求自由，但是，由於對自由的認知偏差，使得人民在享受自已的自由時，卻侵犯他人的自由而不自知，更令人驚駭的是，法國大革命期間，確因運用自由之無當，而去殘害他人，造成暴民政治的後果，全國人民陷入恐懼的自由之中。
5、因此，法國人羅蘭夫人曾沉痛的說：自由！自由！天下許多罪惡，皆假汝之名以行。,（2）自由的真諦：因為自由的濫用發生許多流弊，使得一些學者、思想家對自由的觀念重新予以研究、評估。英國學者約翰彌勒（John S.Mill）於1859年出版自由論一書，強調我們有以自己的方式去追求自己幸福的自由，只要我們不企圖去剥奪別人的自由或阻礙別人爭取自由，就是自由。他並認為可透過國家、政府來制訂法律，用來維護個人良善且合法的自由，並限制自己侵犯別人權益的自由，才是自由的真諦。,孫中山先亦認同約翰彌勒對自由的解釋，他說：歐洲在民權初萌芽的時代，.由於自由太過，便發生了許多流弊。所以英國有一個學者叫做彌勒氏的，便說一
6、個人的自由，以不侵犯他人的自由為範圍，才是真自由，如果侵犯他人的範圍，便不是自由。歐美人講自由，從前沒有範圍，到英國彌勒氏才立了自抽的範圍，有了範圍，便減少很多自由了。由此可知彼中學者已漸知自由不是一個神聖不可侵犯之物，所以也要定一個範圍來限制他了。,（3）個人自由與國家自由：中山先生認為在專制時代，中國人民有充分的自由，可從先民的自由歌：日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食，帝力於我何有哉？為證說明之。因此，自由對我國人民而言，是不需要過於強調的。他從民族、國家的觀點來論述自由，而主張要先有國家自由，爾後個人自由才得以發展,他亦認為有四種人必須先犠牲個人自由，以争取國家自由。（a）黨員：凡
7、人投身革命黨中，以救國救民為己任，則當犠牲一己之自由平等，為國民謀自由平等；（b）官吏：官吏為國民之公僕，必須犠牲一己之自由平等，絶對服從國家，以為人民謀自由平等；（c）軍人：當軍人能夠犠牲自由，就能夠服從命令，忠心報國，使國家有自由；（d）學生：當學生的能夠犠牲自由，就可以天天用功，在學問上做工夫，學問成了，智識發逹，能力豐富，便可以替國家做事。,（三）真正的平等說平等對中山先生而言，亦是從打破不平等之觀點出發，他常在其主張中強調：民族主義者，打破種族上不平等之階級也。.民權主義者，打破政治上不平等之階級也。.民生主義者，打破社會上不平等之階級也。,中山先生認為過去西洋人階級觀念太深，主要是
8、因為歐洲的階級制度是世襲的，因此，人民受不平等的束縛與不平等的待遇太厲害了，所以重視平等，也努力去爭平等。但中國人民對平等的看法歐與歐洲人有別，因中國自古代封建制度破壞以後，這種限制也完全打破。從前中國和外外國都有階級制度，都是不平等。中國的好處是只有皇帝是世襲，至於皇帝以下的公、侯、伯、子、男是可以改變的，因此人民的職業和生活比較自由，所以不重視平等。,面對打破不平等的需要，那人類是否天生即平等呢？又有無其他的不平等呢？而人類之間的平等又應如何才能達成呢？以下就中山先生的觀點說明之。,1、兩種不平等孫中山先生：自然界既没有平等，人類又怎麼有平等呢？天生人類本來也是平等的，到了人類專制發達以後
9、，專制帝王尤變本加厲，弄到結果，比較天生的更是不平等了。這種由帝王造成的不平等，是人為的不平等。是故，就孫中山先生分析人類的不平等中 ，可分為兩種：（1）天生不平等：人類天生下來，聰明才智本就不平等（聖、賢、才、智、平、庸、愚、劣）。（2）人為不平等：由帝王造成的不平等（帝、王、公、侯、伯、子、男、民）。是人類要打破的目標。,2、兩種打破方式假平等與真平等（1）假平等：是一種齊頭式的平等，革命的始意本是打破人為的不平等，.專制帝王推倒以後，民眾.深信人人是天生平等.。到了近來，科學昌明，人類大覺悟了，才知道沒有天賦平等的道理。假若照民眾相信的那一說去做，緃始不顧真理勉強做，也是一種假平等。例如
10、共產主義國家之制度。,（2）真平等：是一種立足點的平等，是始初起點的地位平等，後來各人根據天賦的聰明才力，自己去造就，因為各人的聰明才力有天賦的不同，所以造就的結果，當然不同；造就既是不同，自然不能有平等，像這樣講，才是真正平等的道理。,如果不管各人天賦的聰明才力，就是以後有造就高的地位，也要把他們壓下去，一律要平等，世界便没有進步，人類便要退化。所以我們講民權平等，又要世界有進步，是要人民在政治上的地位平等。因為平等是人為的，不是天生的；人造的平等，只有做到政治上的地位平等。因此，孫中山先生認為每個人在政治上的立足點是平等，那才是真平等，那才是自然之真理。 孫中山先生認為人為的不平等，可以用
11、革命的方法來打破，而天生的不平等，是否可有方法加以補救呢？他認為就須靠人類服務道德心的提昇與發揚，此即其所主張平等精義之所在。,3、平等的精義孫中山先生說：世界人頪其得之天賦者約分三種：有先知先覺者，有後知後覺者，有不知不覺者。先知先覺者為發明家，後知後覺者為宣傳家，不知不覺者為實行家。此三種人互相為用，協力進行，則人頪之文明進步必一日千里。天之生人，雖有聰明才力之不平等，但人心則必欲使之平等，斯為道德上之最高目的，而人類當努力進行者，但是要逹到這個最高之道德目的到底要怎樣做法呢？,要調和三種之人使之平等，則人人當以服務為目的，而不以奪取為目的，聰明才力愈大者當盡其能力而服千萬人之務，造千萬人
12、之福；聰明才力略小者當盡其能力以服十百人之務，造十百人之福。所謂巧者拙之奴，就是這個道理。至於全無聰明才力者，亦當盡一己之力能力以服一人之務，造一人之福。照這樣做去，雖天生之聰明才力有不平等，而人之服務道德心發逹，必可使之成為平等了。這就是平等的精義。由此可知，中山先生對人類社會如何才能平等，有其獨到的見解，認為必須發揮人頪高尚的服務道德情操，才能逹成。,而觀之目前整個人類社會發展的趨勢，可說是與中山先生的見解不謀而合。地球村與世界公民概念之出現，志工制度之盛行，大企業家成立基金會從事公益、慈善工作，是一種趨勢。台灣慈濟功德會的四大志業遍佈全球各角落，那裡有災難發生，那裡就有慈濟志工的身影。微
13、軟總裁比爾蓋茲2006年6月宣布將淡出微軟公司的經營，全力投入基金會的管理，專心從事慈善事業。他與妻子於1994年成立的蓋茲基金會總資產有306億美元，每年約捐出十五億美元，致力全球醫療、教育、圖書館和太平洋西北地區等四大領域。,另全球第二大富豪-股神巴菲特也於2006年6月25日承諾，將自七月開始把440億美元個人財產的85%（相當於新台幣1兆2千2百億元）捐出，其中絕大部分捐給全球首富蓋茲的基金會，約達310億美元。（95.6.27.聯合報）這些發展趨勢，都可說是與中山先生平等的精義中所提發揮人頪高尚的服務道德情操相吻合。,三、民權制度之規劃,孫中山在民權制度上之規劃，其一方面參酌歐美各國
14、的實際經驗，一方面研究中國自古的政治制度，並依中國現實環境的需要，為其規劃的主要方向，其內容如下所述：,（一）權能區分（實施民權的原則）中山先生認為政治之中，包含有兩個力量，一個是政權，一個是治權，這兩個力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量。如何讓代表人民的政權與代表政府的治能，相互配合得宜，不致發生以權害能或以能害權之弊端，是權能區分的主要原則。 人民的政權有四種：即選舉權、罷免權、創制權、複決權。而政府有五個治權是：行政權、立法權、司法權、考試權、監察權。用人民的四個政權，來管理政府的五個治權，那才算是一個完全的民權政治機關。有了這樣的政治機關，人民和政府的力量，才可以彼此平衡
15、。,（二）地方自治（實施民權的基礎）地方自治是實施民權的基礎，其意義為：將地方上的事情，讓地方人民自己去治，政府亳不干涉。中山先生主張：地方自治之範圍，當以一縣為充分之區域，如不得一縣，則聯合數村，而附有縱橫二三十里之田野者，可為一試辦區域。,在地方自治實開始實行法中，強調地方自治之中心工作有六項：1、清戶口。2、立機關。3、定地價。4、修道路。5、墾荒地。6、設學校。中山先生認為地方自治之目的，一方面訓練人民熟練民權之運作；另一方面，同時培養人民參與地方事務，增加地方之經濟財源，增長人民之智識。因此地方自治團體，不止為一政治團體，亦並為一經濟團體。,（三）國民大會與五權分立的中央政府制度孫中
16、山先生對中央政府制度內涵的規劃，是能一方面民眾得以在中央行使四權，一方面能讓中央政府得以展現萬能政府之辦事效率。而他在歐美期間，即潛心觀察歐美制度的實施經驗後，說歷觀各國的憲法，有文（成文）憲法，是美國最好；無文（不成文）憲法，是英國最好。,A、英國的憲政經驗英國的憲政制度，依孫中山先生的觀察：好像三權分立一樣，但是後來因政黨發達，逐漸變化，到了現在，.英國現行所行的是國會獨裁，實行議會政治。是在政黨操縱下，由國會獨攬權力的議會政治。因此英是不能學的。英國的憲政特質，如欲說有分權制度，即指司法獨立，法官地位有確切的保障，依法律獨立行使職權，不受立法與行政的干預。而立法與行政則是合為一體，兩者間
17、互動運作，習稱為議會內閣制（Parliamentalism）或稱內閣制其主要特徵：,（1）虛位元首：國家元首不具實際行政權力，其地位超然，不參與黨派之爭，無自己的主張、政策，亦不負政策推行之任何責任，是統而不治的虛位元首（Titular Head）。在形式上，英王雖享有任免官吏、執行法律、頒給榮典、統帥軍隊、交換使臣、締結條約、宣戰媾和等多項權力。但是，國王的一切有法律效果的行為，必須基於首相之勸進，且須有內閣首長副署方為有效。,（2）內閣向國會負責：行政首長（首相或總理）由國會中多數黨領袖出任，經議會同意後，由國家元首任命，並組成內閣，對國會負責。行政首長組織具行政權之內閣，行政首長及閣員通
18、常可兼任議員。（3）副署權：國家元首公布法律或發布命令時，需經行政首長及相關閣員副署，始生效力。並由副署者承擔責任。,（4）議會至上：內閣的權力得自國會的信任而產生，因此，內閣行政首長及閣員應出席議會備詢、報告或發言，並將政策制成法案提交國會討論通過後實施，故有議會至上之稱。有學者戲言，英國的國會連生小孩都可以辦得到，可見其權力之大。,（5）國會有倒閣權：議會內之在野黨，如對執政黨內閣所提之政策或法案不滿意時，可提不信任案，即為倒閣權，如獲通過，內閣必須改組或下台。（6）內閣有解散議會權：內閣亦可在適當時機，報請國家元首解散議會，議員皆須回選區重新面臨大選，此即為解散國會權。而行政權與立法權即
19、透過雙方的互動，以求動態平衡。,內閣制的優點為：行政與立法密切連繫，政策易付諸實行；倒閣權及解散國會權之設計，可訴諸選民為最後之裁判，能充分反映民意；以國會為運用中心，較易培養出專業且資深的政治家，不易形成獨裁政治；內閣無一定任期，閣員亦可隨情需要更易，維持有效能之政府等。,內閣制的缺點為：內閣成員由國會議員兼任，破壞分權原則；內閣與國會相互對抗，可能造成政府無能或內閣過於強勢的問題。英國有良好之政治傳統，內閣制表現頗受好評，他國國情不同，未必如此幸運。,B、美國的憲政體制經驗美國憲政制度，以行政、立法、司法三權分立，且互相制衝而成，並以總統為國家元首及行政首長，習稱總統制（President
20、ial System），其主要特徵：（1）實權元首：總統為國家元首，又是國家最高行政首長，總攬國家行政權，一切政策均由總統決定，負實際政治責任，為一實權元首。,（2）總統任命所屬國務官員，國務官員為總統僚屬只對總統個人負責，不對國會負責。總統公布法律或發布命令時，不須經國務官員的副署，即生效力。（3）總統及國會議員，皆分別由人民選產生（美國總統由人民間接選舉產生），民意基礎相同，具有一定之任期及職權，各自對選民負責。故國會對總統之政策，雖可反對，但不能提不信任投票使總統去職；而總統亦無權解散國會，因此，並無所謂行政對立法負責的關係。,（4）行政權與立法權分離，總統不能向國會提出法律案，國務官員
21、亦不得兼任國會議員，並不出席國會提出法案或參加討論。（5）總統對國會通過之議案擁有否決權（Veto Power），被總統否決之議案，非經參、眾兩院議員各三分之二之同意維持原決議，不得推翻總統的否決權。,總統制之優點為：行政、立法、司法各自獨立行使，符合三權分立並相互制衡的理想政府條件；總統獨攬行政權，事權集中，地位穩固，效率提高，較易以明確之體制處理危機。司法獨立，聯邦最高法院掌握憲法解釋權，有維持政治穩定及美國傳統的作用。,總統制之缺點為：總統位高權重，又不必向國會負責，須四年任滿才更換，易流於專制獨裁的危機；行政與立法分離，没有解散國會權及倒閣權之設計，易使政治陷於僵局，致難於推動政務；總
22、統大選獲勝之政黨一夕之間全盤掌撏政治利益，易造成分贓制度；須有健全的政黨政治運作及成熟的輿論監督，一般國家不易有此條件。,C、法國的憲政體制經驗法國在第四及第五共和的憲政體制經驗，一般學者將之視為雙首長制的代表，因與我國在經過七次修憲後的憲政體制，有某些相似之處，因此，我們也對說明其主要特徵：（1）總統由人民直接選舉產生，任期七年。（2）總統對外代表國家，有緊急命令權、總理任命權，統帥三軍並主持國防會議、任免官吏、解散國會、主持部長會議，對國會提出國情咨文等權。（慣例上，任命多數黨為總理，會有左右共治情形。）,（3）總統下設總理，採責任內閣制，總理及內閣政府對國會負責，國會對內閣有不信任投票權
23、。（4）總統主持部長會議，擁有實際行政權，是實際行政首長。總統對總理所提人事命令案得行使否決權，故總統亦擁有實際人事任命權。（5）人民選議員，行使立法權，人民選總，行使行政權。但總統必須任命內閣總理，行使部分行政權，而形成雙元行政權。因此雙首長制有總統制的分權，也存在內閣制的責任政治。,（6）國會對總理有權行使不信任投票，但無權總統行使不信任投票，因此，總理常成為總統決策下的犧牲品。（7）雙首長制最為人所批評的缺點是：總統擁有實際行政權，卻不須對國會負責，而總理雖對國會負責，卻無完全的行政決策權，形成有權無責、有責無權的政治體制，明顯違反責任政治的精神。,D、中山先生的憲政體制主張中山先生是以
24、政權與治權的權能區分，和治權內的權力分立之兩大原則，做為憲政體制設計的基礎，其制度內涵為：,（1）國民大會：代表人民的政權機關，對中央官吏行使選舉、罷免之權，同時也包括同意權、彈劾權、及制裁公僕之權；對中央法律行使創制、複決之權，同時也包括制憲及修憲權。五院（含總統）皆對國民大會負責。唯國民大會在歷經七次修憲後，於民國95年6月，已被正式廢除。,（2）五權分立：行政、立法、司法、考試、監察五院是代表為民服務的治權機關。與西方三權分立者，中山先生認為考試權獨立，可以防止濫選議員與濫用私人，並為國選賢與能，提拔真才。而監察權獨立，則可以防止議會專制，並澄清吏治。,（3）中央政府間權力互動關係：英國
25、的內閣制與美國的總統制，其間權力關係的互動，是透過行政權立法權兩者間的互動，所形成的特質。但在中山先生所規劃的中央政府制度上，則採用權能區分的原則，以政權與治權的關係，做為其權力互動的依據：A、以代表政權的國民大會對代表治權的五院（含總統），其行使的權力，對人方面有選舉權、罷免權，同時包括同意權、彈劾權，及制裁公僕之權；對法方面有創制權、複決權，同時包括制憲及修憲之權；而五院（含總統）皆對國民大會負責。B、五院間的權力，具有連帶關係，地位相互平行，是中央政府在治權上分工運作之所在。,（4）、我國現階段憲政體制的主要特徵中華民國憲法在民國36年公佈實行，後因中共叛亂，國民大會在民國37年制定動員
26、勘亂時期臨時條款，以因應國家的變局。政府遷台後，由於局勢的演變與需要，又先後經過四次修訂而擴增，其主要內容有：總統、副總統得連選連任，不受憲法連任一次之規定，及發布緊急處分令。直到民國80年4月30日，才由李登輝總統依法宣告，自5月1起正式終止，實施長逹43年的動員勘亂時期臨時條款從此走入歷史。,此後，中華民國憲法為了因應國內政治環境的急速變化，乃自民國80年起至89年4月止，在李登輝主政時代共進行六次憲法之增修；而後，民國93年8月26日立法院復通過第七次憲法增修條文修正案，並於94年6月經任務型國大集會複決通過，在經過前後七次增修後，現階段憲政體制的主要特徵為：,（1）總統、副總統自民國8
27、5年第九任起，由人民直接選舉，任為四年，連選得連任一次。（2）行政院院長由總統任命之，不須經立法院同意。（3）放寬副署權：總統依法公布法律。發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。唯總統發布行政院院長與依法經立法院同意任命人員之任免令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署。,（4）倒閣權：行政院為全國最高行政機關，行政院對立法院負責。立法院得經全體立法委員三分之一以冮連署對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭呈，並得同時呈請總統解散立法院、（5）被動解散國會權
28、：總統經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。此被動解散國會權為總新增職權。立法院解後，應於六十日內舉行立法委員選舉，並於選舉結果確認後十日內自行集會，其任期重新起算。,（6）人事決定權中的司法、考試、監察等三院，由總統提名經立法院同意後任命之。（7）立法委員不得兼任官吏；立法院於每年集會，得聽取總統國情報告。（8）立法委員自第七屆起113人，任期四年；依下列規定選出之：a.自由地區直轄市、縣市73人。每縣市至少1人。B.自由地區平地原住民及山地原住民各3人。C.全國不分區及僑居國外國民共34人。立法委員選舉制度改為單一選區兩票制。（9）廢除國民大會。（憲法第25條至第34條及第135條之規定，
29、停止適用。）,（10）憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。（11）總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之後投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。,（12）立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，聲請司法院大法官審理。（13）總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其
30、組織以法律定之。,憲法增修條文經過七次修定後，巳大幅調整原憲法中央政府的體制，政權機關國民大會走入歷史，總統直接民選具有民意基礎，且總統的權力擴大，但確沒有制衡力量，有權無責；而行政院長則有責無權。總統直接任命行政院長，不須經立法院同意，但增修條文第三條第二項仍規定，行政院對立法院負責，且立法院也可對行政院長行使不信任投票，總統又具有被動解散國會權，因此，一般認為現階段的憲政體制較傾向於強化總統職權的雙首長制。,中華民國行憲以來，行政院長長期以來都是總統的執行長，早期是透過動員勘亂的戒嚴體制架空行政院長職權，修憲後，因總統民選的機制，以及取消閣揆同意權，而賦予實質領導行政權的正當性。但也因為閣
31、揆仍是憲法上的最高行政首長，所謂雙首長制到底要偏向內閣制或總統制，一直是我國憲法上最難解的課題。,總統領導行政權的憲法職權來自增修條文中規定：總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。並藉由國安會組織條例規定，將國家安全項目擴及國防、外交及兩岸關係，國防與外交的政策及人事還算單純，但兩岸關係卻與政院其他部會的職權高度重疊，要如何切割？而行政院長的任免與權力基礎完全來自民選總統的授予，一旦兩人發生衝突，難到閣揆不用觀風向，看總統臉色嗎？,（四）均權制度（中央與地方權限劃分之標準）自古以來，中央政府與地方政府之間，常因其對權限之多寡、大小，引起爭議及衝突，
32、致使國家政治出現不穩定之局面。因此，中央與地方的關係如何，其權限如何劃分，亦為各國憲法注意的焦點。大體上，中央與地方的權限劃分方式可區分為中央集權制、地方分權制及均權制三種類型。,1、中央集權制：乃全國一切政策的決定權歸於中央政府，地方政府僅有政策的執行權。其優點是事權集中，較能迅速貫徹國家政策，減少行政糾紛；其缺點則不易兼顧地方利益，妨害地方發展，使中央法令難以普遍推行。,2、地方分權制：乃指地方政府在自治權限範圍內，其政策決定不受中央政府的干涉，政府權限劃分不明定於憲法，而且權限的變更必須雙方同意。其優點是：政府措施較能符合地區人民的需要，而且地區人民承擔自治權限，較能夠熱心服務，有益地方
33、發展。其缺點是：因為各地區自治，容易造成法令規章混亂，形成各自為政與地方割據，妨害國家統一，並養成偏狹的地方觀念，影響全國政治、經濟與文物制的進步。,3、均權制：讓中央政府的權力過大、過多，即會造成扼殺地方自治的發展；相反地，如讓地方政府的權力過大、過重，亦會造成侵蝕中央政府的威信，容易造成分裂的局勢。因此，中山先生針對此一歷史性的難題及制度性的問題，遂主張採取均權制度以平衡之。,他說：關於中央與地方之權限採均權主義。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央，有因地制宜之性質者，劃歸地方；不偏於中央集權或地方分權。又說：權力之分配，不當挾一中央或地方之成見，而惟以其本身之性質為依歸。事之非舉國一致不
34、可者，以其權屬於中央；事之因地制宜者，以其權屬於地方，易地域的分類，而為科學的分類，斯為得之。因此，他認為應以事務本身的性質作為中央與地方權力劃分的標準，這才是科學的分類。,均權制度係依憲法或事權性質劃分中央與地方政府的權限歸屬，其權限劃分方法有下列三種：（1）中央列舉、地方概括：憲法中明文將中央政府事權逐項列舉，凡是憲法未列舉事項，屬於地方政府。美國憲法採用此方式。（2）地方列舉，中央概括：憲法中明文將地方政府事權逐項列舉，凡是憲法未列舉事項，屬於中央政府。南非共和國採用此方式。（3）中央、地方均列舉，未列舉事項依事權性質定歸屬：憲法中分別列舉規定中央與地方事權，未列舉事項，按其事權性質而定
35、，若有全國一致性者，屬於中央政府，若有地方特性者，屬於地方政府。加拿大憲法採用此種方式，根據建國大綱與憲法規定，我國也採用此種方式、,中華民國憲法對於中央與地方權限之劃分，係採中山先生均權主義之原則，將中央與地方視為平等的國家法人，分別在憲法第107至110等條文中列舉中央、省、縣各級政府之基本權限。若列舉條文之外尚有其他未規定之剩餘權，則以事務之性質為斷，有全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬縣。若有所爭議，則由立法院解決之。,另外在地方自治方面，中華民國憲法規定地方自治團體層級分省、縣二級，但因囿於時空環境的限制，無法按憲法規定落實地方自治，因而長期將地方自
36、治制度法源建立在行政命令上。直到民國81年增修條文中才依據實際需要，明訂直轄市市長及台灣省省長，改由人民直接選舉，以貫徹地方自治法制化精神，落實地方自治方案，並明定省縣地方制度，以法律定之。民國83年，立法院依據第二次增修條文規定，制定省縣自治法，並將自治團體層級分為省、縣、鄉三級，地方自治始入憲政正軌。,依據省縣自治法規定，自治團體層級分為省、縣、鄉三級，即政府體制分為四個層級：中央、省（直轄市）、縣（省轄市）、鄉鎮（縣轄市）。以狹小的台灣地區，有四個政府層級，層級過多實有礙行政效率，不利國際競爭力。因此，民國86年第4次增修條文中，將省的自治地位予以凍結。另外，民國88年立法院在增修條文授權下，制定了地方制度法，明定省政府為行政院派出機關，省非地方自治團體，但原與省同級的直轄市則未調整。將鄉鎮市授予自治法人的地位，更以列舉式規定，授予相關自治事項，使我國地方自自治層級成為三級地方政府制。所稱地方自治團體為直轄市、縣、鄉，均具有公法人地位。,
