1、建立我国存款保险制度的理论探索与可行性分析内容提要：随着金融改革的不断深入，我国原有的存款政府隐性担保体制弊端日现，存款保险制度的建立迫在眉睫。在存款保险制度的性质、功能、保险范围和保险费率等基本问题上必须综合考虑我国的实际情况和国际益趋，建立混合型、多功能性、部分保险和差别费率的存款保险制度，同时要与已有的金融监管机构如银监会等做好职能协调。在此问题上美、英、日三国各具特色且制度、经验均比较成熟，可资借鉴；相关部门也正积极研究、抓紧推进，但如何兴利除弊、避免落入部门利益之争的窠穴仍值得深思。关键字：存款保险 存款保险机构 FDICExplore to Establish Chinas Dep
2、osit Insurance Systemand the Feasibility of the Theory AnalysisPeng yu SunAbstract: With the deepening of financial reform, disadvantages of Chinas original implicit government guarantee on the current system come into view.The new deposit insurance system is pressing. On the nature of the deposit i
3、nsurance system, function, scope and rate，we must consider the actual situation of our country and the international trend.And establish the hybrid, multi-functional, diffent insurance rates deposit insurance system.At the same time, it is imporment to coordinate with the existing financial regulato
4、ry bodies such as the China Banking Regulatory Commission .In this issue, the United States, Britain and Japan have rich and unique experience.we can learn from their lessons .Relevant departments are also actively considering, but how to avoid falling into the hands of the interests of the departme
5、nt still need deep thought.Keyword: deposit insurance deposit insurance agency FDIC按照国际存款保险机构协会(International Association of Deposit Insure、 IADI) 的定义: 存款保险制度是指在银行等存款机构丧失清偿能力时, 保障存款人使之免于存款损失及维持银行体系稳定的一种制度安排。在具体的制度安排上, 金融稳定论坛组织(Financial Stability Forum、 FSF, 2001)1认为存款保险制度存在两种制度形式: 隐性存款保险制度和显性存款保险制度
6、。前者指在法律上并未明确规定存款保险制度, 但在银行等金融机构出现挤兑或者破产清偿时,政府则采取有关政策及措施, 保障存款人及其他非存款债权人的利益不受损失或减轻损失。后者指法律法规明确建立的存款保险制度, 该制度的内容包括存款保险的投保机构、受保对象、资金筹集的方式, 以及政府、银行、银行股东、存款人等在存款保险制度中的角色定位等。 2存款保险制度（一般认为存款保险制度即指显性存款保险制度，如无特别说明，下文所称“存款保险制度”均为“显性存款保险制度” ）与金融监管机构的审慎监管、中央银行的最后贷款人制度一起并称为维护金融稳定的三大制度。长期以来，我国实行的是隐性存款保险制度，政府对问题金融
7、机构进行处理的同时，以各种方式对存款人利益进行赔付。这种方式最大限度的保障了存款人利益，但也产生了越来越大的负面影响： (1)政府隐含担保意着,当银行出现支付危机时由政府出面买单,不但增加了政府财政负担,而且影响了中央银行货币政策的独立性。(2)出于对政府的担保预期，银行等金融机构对市场风险缺乏敏感，在逐利本能的驱使下往往追求高效益而不顾风险，存款人也容易忽视金融机构本身的安全性一味追求收益，从而诱发道德风险。 (3)政府隐含担保是一种事后的应急机制,没有明确的法定义务且具有一定的时间滞后性,不利于事前预防和金融体制的完善，因此容易带来较大损失。 3目前金融业的改革正加速推进，政府不应再对问题
8、金融机构进行大包大揽，而应建立和完善现代化、市场化的保护、退出和赔付机制。 （显性）存款保险制度就是被许多国家的金融实践证明了的有效制度。美国是世界上建立存款保险制度最早、运行机制最为完善的国家。为应对 1929 年的“大危机” ， 1933 年国会通过了格拉斯斯蒂格尔法，根据该法设立了联邦存款保险公司( Federal Deposit Insurance Corporation, 简称 FDIC)。FDIC 是一个独立的联邦政府机构，直接向国会负责，并接受美国会计总署的审计；参保方式上采取强制和自愿相结合的方式；参加存款保险的机构范围上实行的是“领土论” ，即存款保险对象包括该国全部银行及其
9、国内各分支机构、外国银行在该国的分支机构和附属机构，但不包括该国银行在国外的分支机。成立迄今 70 多年来， FDIC 不断进行改革完善： 20 世纪 80 年代及 90 年代初，银行业和储贷协会爆发了大规模危机，美国开始对存款保险制度进行改革，赋予存款保险公司更大的权力。近年来，FDIC 又提出了改革方案：将银行保险基金 BIF（Bank Insurance Fund 与储蓄协会保险基金 SAIF（Savings Association Insurance Fund）合并，改变存款保险由两个定价不同的基金提供的现状；通过建立目标基金，消除费率的剧烈波动；存保覆盖水平应与通货膨胀挂钩，以保持真
10、实覆盖水平不变等。总之，半个多世纪以来，FDIC 和其他金融监管机构一起，尽管屡屡面对挑战，但基本成功维护了银行体系的安全与稳定，保持了公众对金融行业的信心。 4与美国不同，日本的存款保险制度是为防患于未然而事先设立。1971 年日本公布了存款保险法 ，设立存款保险公司（DICJ） ，并在 1998 年、2002 年进行了修订。 5DICJ 采取的是官民合办形式，属于准政府机构，其最高决策部门是运营委员会；在保险方式上实行强制保险，保险方与投保方都没有选择的余地；在保险范围上实行 “身份论”，存款保险对象为该国的各银行及其国内外分支机构，但将外国银行在该国的分支机构排除在外。 6英国的存款保险
11、制度最早是根据 1979 年银行法建立的存款保护计划(DPS)，英国现行的存款保护计划是由英国新的金融监管机构金融服务局（FSA）于 2001 年根据金融市场与服务法案建立的金融服务补偿计划中的一个子计划。FSA 将原有的存款保护计划与 1986 年建筑协会法建立的建筑业协会投资者保护计划、1986 年金融服务法建立的投资者补偿计划、1975 年投保者保护法建立的投保者保护计划以及友好协会保护计划等补偿计划加以合并，形成由金融服务管理局(FSA)统一管理的金融服务补偿计划(FSCS)。7金融服务补偿计划公司是一个独立的法人机构，具有商业公司的所有特点。但同时又隶属金融监管局，属于英国政府公营机
12、构，在职能上金融服务补偿计划有限公司执行的是单一存款保险的功能。从对上述三种典型的存款保险制度分析可见，一个国家要建立和完善存款制度，要首先厘清下列几个问题：存款保险机构的性质，主要有三种形式: 一是由政府机构牵头组织和管理的存款保险机构；二是由金融机构的行业自律组织发起设立和管理。三是由政府和行业自律组织共同发起建立和管理。各有其优点和不足之处: 如由政府建立的存款保险机构, 具有较高的权威性 , 并可通过国家信用来增强公众对银行体系的信心, 但缺陷是加重财政负担和诱发道德风险; 由银行业协会设立存款保险机构 , 能够避免道德风险、加强自律监管, 但由于资金主要来自各参保机构,处理危机时,本
13、身的能力会有所限制。：存款保险机构的功能和职责，一般来说主要有: 在参保机构破产倒闭或发生挤兑时负责赔付; 参加破产金融机构的处置工作, 如资产清算、托管等; 在问题金融机构的早期, 通过注资、重组等干预手段防止危机发生; 配合其他金融监管机构进行监管等等。：存款保险机构的保险范围，共包括两个方面的内容：一是存款保险的对象，二是存款保险的标的。前者解决哪些金融机构可以成为合格的存款保险者，后者进一步确定金融机构的哪些存款可以参与存款保险。 8在对前者的处理方式上有以美日为代表的“地域论”和“身份论”之分；后者一般规定“限额赔付”和对同业存款等特殊存款不予保险等等。保险费率，有单一费率制（即所有
14、投保存款机构按相同费率缴纳保费）和差别费率制两种。比较而言,单一费率制简单易行, 但道德风险大, 易产生“逆向选择” 。差别费率使金融机构缴纳的保费与风险挂钩,通过多缴纳保费来约束金融机构风险经营行为。目前，从国际成熟的经验看，存款保险机构有以下发展趋势：一是职能上从单一的“付款箱”向多种职能发展。将维护金融稳定作为存款保险机构的重要目标, 加强存款保险机构的监督检查职能,扩大其处置风险的能力,因此存款保险机构职能更趋综合性；二是普遍建立保险基金。并且越来越多的存款保险机构获得了政府资金的支持。三是由单一费率向差别费率转变。由于差别费率制度更能准确反映银行承受风险的状况, 有利于防范道德风险,
15、 督促银行审慎经营。因此, 先前实施单一费率的国家纷纷考虑向差别费率制转变。四是建立完善的治理结构。无论存款保险机构是采取公司形式还是非公司形式, 许多国家都努力为存款保险机构建立完整的治理结构。 9经过多年的努力,我国金融体系的风险初步得到处置和化解,金融机构总体运行平稳,主要财务指标大幅提高。随着银行业对外开放步伐的加快,更需要一个完备的市场化环境和金融安全网,由此存款保险制度成为了金融领域的焦点问题之一。各界纷纷呼吁加快建立我国的存款保险制度，存款保险机构也呼之欲出。尽管建立存款保险制度的时机和条件已经基本成熟，但存款保险机构的设立不宜仓促行事，应法律先行，依法行事。否则没有法律依据和法
16、律严格保护和规范的存款保险机构将很难真正发挥应有职能，最终达不到保护存款人利益和维护金融稳定的作用。FDIC 从成立到后来的改革，每一步都由法律进行规范并提供支持。1933 年的格拉斯斯蒂格尔法案 创立了FDIC，对其职能和组织做了详尽的规定；1950 年的联邦存款保险法案赋予了 FDIC 更加广泛的权力去实现其处置金融机构的目标；在八九十年代 FDIC 的改革中，国会也颁布了一系列法律法规。目前我国在关于存款保险制度的立法方面基本处于空白。虽然存款保险制度在我国还是个全新事物,没有任何实践经验, 但从一个更加广阔的视野看，存款保险制度已经有七十多年的历史，并被很多国家所实践，有很多可资借鉴的
17、成功经验，而且我国理论界也做了长期大量的理论研讨，积累了一定的理论基础。目前，相关政府部门已经着手起草相关法规，如何避免部门利益之争，使制度的设计更具有长远性、前瞻性，更加遵循金融活动的基本规律才是问题的关键。在存款保险机构的组织形式上，由于历史和文化的原因，我国市民社会不发达，人们往往更依赖公权力，尤其是危机来临时更是如此。因此，一个完全有银行业自律组织的存款保险机构能对金融安全和存款人利益产生多大保障不无疑问。但完全由政府出面组织存款保险机构，作为政府的一个职能部门，固然能带来很大的权威性，面对危机时也能切实保障存款人的利益，但由此带来更大的问题：作为政府组成部门之一的存款保险机构，由于缺
18、乏市场化的运营方式，在日常的监管中要么干预金融机构的正常经济活动，要么放任不管；在危机来临时更多的于出社会因素考虑而违背制度的初衷。理想的制度设应该是，以专门的立法来为机构的设立提供合法性，明确规定存款保险机构的组织形式，可由政府和行业组织共同出资建立，但法律明确政府的职权，即把政府的权力限定在一个明确的范围内，保持其独立性。从日常监管到对问题金融机构接管、重整乃至最后的赔付都由存款保险机构作出独立判断。这样的制度设计一方面为存款保险机构提供了必要的权威性，使其在危机真正来临时能发挥预期作用，另一方面又避免了作为纯粹政府机构可能带来的弊端。存款保险机构真正发挥保护存款人利益和保障金融安全的作用
19、，另一个重要的方面是做好与银监会和央行的职能协调。在存款保险机构“风险管理模式”下，二者的冲突就不可避免。我国存款保险机构的监管权应该侧重于银行的风险控制方面，明确存款保险机构与其他监管机构有明确的分工。其监管职能应主要包括对投保银行的基本经营状况、风险程度以及不良贷款的基本情况进行监督检查，并根据不同情况对投保银行提出建议或发出警告。当然，在强调职能分工的同时也不能忽视相互合作，存款保险机构的监督检查应与央行、银监会协调一致，采取共同检查或资源共享的形式，以弥补监管可能出现的真空。 10存款保险制度在具有上述优点的同时，也并非毫无缺陷，它的广泛采用只是意味着人们认为有存款保险下道德风险带来的损失, 较之没有存款保险时为救助危机银行乃至防范系统性风险的成本而言为小而已，并不说它所明暗含的道德风险可以被轻视和忽略。Demirgue 一 Kunt 和
