1、 关于农村土地流转情况的调研报告8 月下旬，地区政协工委主任、地区专家顾问团主任魏天哲带队，以专家顾问为主体，政协委员和相关部门领导参加的专项调研组，对全地区农村土地流转现状及存在问题进行了一次较深入的专题调研。调研中采取实地察看、与乡村干部及农民座谈交流等方式，深入两县一市 5 个乡镇，掌握了较为全面的情况，调研组在深入分析和反复讨论的基础上，形成了建议意见。一、地区农村土地经营权流转的现状及特点*地区的土地流转主要起自 2006 年，当时已流转 1.17 万亩，现已呈进程加快、主体多元、形式多样等特点。截止*年 6 月底，流转 8.82 万亩，占家庭承包经营面积的 16.73%。*地区的土
2、地流转大体经历三个阶段：2006 年至*年底主要是探索试点；*年主要抓了规范发展；* 年开始稳妥推进。*年地区出台 关于加快地区农村土地流转工作实施意见 ，选择 4 个乡镇开展试点，当年流转 7.46 万亩，涉及农户 3858 户，占农户总数的 8.4%。*年，针对试点中集中反映的程序不规范等问题，地区印发了关于进一步做好农村土地承包经营权流转工作的意见 ，要求县市建立流转收益的递增机制；实行土地流转最低指导价；规范流转手续，统一使用自治区制定的合同文本。当年土地流转 8.9 万亩。*年，根据自治区 8 号文件精神，主要是强化管理和服务，实施流转合同制和备案制，规范程序。现规范流转合同占 97
3、%。土地流转的基本类型，从需求上可分为：-现代农业发展需求型。通过土地流转逐步向规模化经营发展。全地区通过土地流转经营土地 50 亩以上的种植大户达到 65 户，面积 3.5 万亩，占流转面积的近 40%。大泉湾、陶家宫、二堡通过农民专业合作社、种植大户转包、承租等形式流转土地，集中连片建设连栋大棚，发展设施农业；巴里坤县通过向种植大户流转土地，在大河、花园、石人子等乡镇集中种植马铃薯、饲料玉米、大陆喜凉蔬菜等高效特色作物；伊吾县淖毛湖镇通过转包、承租等形式流转土地，连片种植*瓜。-新型工业发展需求型。以伊吾县淖毛湖镇为代表。转移农村劳动力，增加产业工人数量；通过集中规模经营发展高效节水农业，
4、置换出水资源保证新型工业化建设。淖毛湖镇流转 3469 亩，是全县流转总面积的 70。-城镇化发展需求型。以伊吾县吐葫芦乡为代表。将城镇周边农户的土地流转出来，修建县城生态观光园、亩圃基地，发展城镇绿化和高效农业。按流转主体可分为：-农户与农户流转型。占 93。全地区 65 个种植专业大户通过流转经营土地面积 3.5 万多亩，户均达到 470 亩左右。-农户与合作组织流转型。今年大泉湾乡”金疙瘩“、 ”富泉“、 ”康泉“3 个农民专业合作社与农户签订合同流转土地 2545 亩，建立 3 个设施农业建设基地，建设日光温室 1100 座。大河镇农圣大蒜专业合作社流转土地 220 亩，集中连片种植大
5、蒜、刀豆等大陆喜凉蔬菜。农户向专业合作社集中流转成为今年地区农村土地流转新亮点。-农户委托村组织流转型。即农户委托村组织与种植大户、经营大户和农民专业合作社等规模经营主体间接流转的一种新型模式，可有效解决土地集中连片流转难、农户对其他经营主体缺乏信任和了解等问题。今年吐葫芦乡、苇子峡乡通过委托村组织流转土地发展生态农业、观光农业；*市陶家宫乡农户委托村组织向种植大户流转土地2900 多亩，其中 1400 亩用于发展设施农业，有效带动了周边设施农业的发展。二、农村土地流转中存在的突出问题通过调研，我们认为有如下六方面的突出问题：（一）仍然存在乡镇领导认识不到位、重视不够问题土地流转工作上更能体现
6、”干部就是决定的因素“，甚至群众的自觉自愿也以干部的首先觉醒为前提。目前存在的主要问题是一些基层干部看不到解决三农问题的现实出路所在；*城镇化和新型工业化发展的战略方向；以及自身已经面临的发展机遇，因而对土地流转的重要意义理解不深，对政策意图和方向把握不准，定位不当。在政策执行上引导不力、服务不到位，既有支持不够的”缺位“现象，也有干预过多的”越位“现象，政府与受让方、受让方与农民、农民与政府之间矛盾时有发生。近年一些违背承包法有关规定处置耕地、违规签订承包合同和流转合同引起的上访问题，大多与此有关。（二）政策引导不够，转包远远多于转让地区一开始就重在鼓励农民离开土地走向小城镇或城市，政策导向
7、也是倾向于转让出土地承包经营权。但近三年的现时情况是转包比例始终高达 90以上，而转让仅占 1，政策目标难以实现。目前除一些近郊和人均耕地多、农民人均收入较高和劳动力转移力度较大的乡镇土地流转率较高外，大部分农村土地依然处于无流动状态。从分布特点看，平原乡好于山区乡；经济发展水平较高的好于较低的；人均耕地多的好于少的。经过三年的发展，全地区土地流转面积仍仅占家庭承包面积的 15.5%，整体市场活跃度并不高。其原因一是农村经济发展水平及农村社会保障机制不全的制约，二是政策对农民的引导力不强。既然认准了土地流转对*发展的现实意义，就应该认真分析具体的制约因素，制定一些相关的实用而灵活的导向性政策，
8、如户籍政策等，要有利于农民放心地离开土地。（三）资金制约流转规模资金缺乏仍是制约土地流转的瓶颈问题。这对有转入土地、扩大经营规模愿望的种植大户、家庭农场、农民专业合作社等经营主体而言，资金限制了转入土地的规模，同时还限制了延伸其产业链，影响到规模经营效益。如陶家宫、大泉湾、大河等乡镇连片流转土地发展设施农业中，因无力解决资金而无法一次性流转更多土地，更对加工销售、贮藏保鲜、品牌注册等捆住了手脚。从流转出土地的农民一方看，收益难以及时实现，既影响其积极性，又会在逐年兑付中变数加大，埋下纠纷隐患。地区内各地流转价格不同，最高的淖毛湖镇每亩12001300 元，最低的奎苏镇为 20 元， *市平均为
9、 600 元，价位悬殊。*市和巴里坤县今年实行补助 1 年流转费用的优惠政策；而以后费用能否落实，农民是否仍能接受当初约定的付费水平，都存在一定的不确定性。（四）管理服务机构亟待加强农经部门承担着农村土地流转的管理和服务工作。国家对其职能作用又作了新的增加规定，如土地承包管理的职能，明确规定为土地承包物权管理、农村土地流转服务和管理、土地承包经营纠纷调解并重；对指导农民专业合作社的规范发展作为更为明确而具体的规定；在农村财务管理、农民负担监管等方面也都有新的内容扩展。这些都表明农经部门是当前经济转型中需要重点加强的部门。从地区情况看，担负起这些职能，每个乡镇农经站至少需要 8-10 人，40
10、个乡镇共需 320-400 名农经人员。而实际现只有 203 人，县乡两级共有 300 人。各县市农经局均为副科级参公单位，37 个乡镇农经站属纯事业性质，没有行政执法职能和手段。65%的乡农经站缺办公经费，人员流失严重，实际无力承担起土地流转合同、备案和鉴证等相关工作。全地区只有 37.5%的 15 个乡镇建立了土地流转服务组织，往往出现农户找不到合适业主，业主又找不到中意的出让者；土地流转信息不灵，流转渠道不畅，流转空间狭窄的问题。各县市虽均成立有农村土地纠纷调解仲裁委员会，但由于缺乏专业人员和工作经费，无法有效地提供土地纠纷仲裁服务。（五）社会保障水平低，制约了农民离开土地要真正让农民放
11、心地离开土地进到城里，社会保障尤其重要。目前看，养老保险、合作医疗，以及农村社会救助和最低社会保障等制度已基本建立，但保障水平偏低，不足以解除离开土地的担忧。更重要的是大部分企业招纳工人的条件限制较多，使大多数转移出来的劳动力由于年龄、专业技术等条件不符合企业门槛规定而无法进入企业就业。在没有较稳定的出路和社会保障的情况下，农民就不肯放弃土地经营权，将土地真正流转出去。（六）合作社有较好的引领作用，但发展不平衡目前已有 155个专业合作社登记注册，在推进地区农村土地流转、促进农业产业结构调整、提高农民组织化程度、促进农民增收等方面的作用日益显现。但也存在专业合作社经营管理水平参差不齐、内部管理
12、制度运行机制亟待健全、带动农民增收致富能力较弱等问题，自*年至今，获得自治区及地区级示范合作社称号的仅有 19 个，占 12.25。专业合作社经营服务能力不强，不具备提供多种服务的能力，如产前的信息服务、产中的新技术推广应用、产后的贮藏、加工及融资等一系列服务，带动土地流转的作用不大。从*现实情况看，农民自己的合作经济组织面临的困难和问题较多，往往比一般企业付出更多，风险也大，还要承担为农民服务的社会责任。作为促进农业转型的主要推动力量，目前得到的政府扶持是不够的。税收、金融优惠政策落实不到位，在用电用地等政策倾斜方面还显得不足。三、建议土地承包经营权流转是农村生产力得到不断解放和发展的必然。
13、推动其顺利开展既要积极，更要稳妥。当前，应着力解决好几个重要问题。（一）抓住解放思想这个关键，解决好县乡两级的认识问题农村土地流转，目前看认识是关键。要让县乡两级党政主要领导充分认识到：适时地推动农村土地的加快流转，是*积极推进农业产业化、发展壮大农村经济，促进农民增收的需要；是率先实现城镇化和工业化的需要；是全面建设小康社会实现城乡一体化的需要。在这个问题上的认识和态度，比较集中地反映着当前解放思想的程度。为什么说是一种迫切需要，有哪些内在需要，我们不干就会失去些什么，哪些事还没到位，哪些事可以突破，如此等等许多问题，都只有解放了思想才可能弄清楚，也才能有办法破解掉。建议地区在解放思想大讨论
14、和安排部署明年工作中，专门就此开展一些学习、培训、考察活动，以县乡两级领导为主，走出去学，比较中学，静下来想，以实实在在的学习促进思想的解放，以解放了的思想回头再看自己。只要认真地对待这件事，处在关键点的县乡两级就会打下较好的思想基础。（二）因地制宜，重视分类指导各乡镇情况不同，不能一刀切。要认准目标，多路探索，不拘形式地往前推进。建议：城郊乡镇应发挥地缘优势，集中土地后积极发展生态农业、观光农业和高效农业；已有农民专业合作社参与土地流转的乡镇，要充分发挥农民的主体作用，引导农户本着自愿、互利的原则加入合作社，实现”合作社农户“的利益联结；要以农民专业合作社和种植大户为依托，引导农户采取土地经
15、营权入股、委托村组织流转等形式向农民专业合作社、种植大户等规模经营主体流转土地经营权，发展以大枣为主的特色林果业、设施农业等高效农业。（三）加大各个层面的宣传培训力度建议把土地流转的政策法规宣传提到重要日程。具体讲，就是要将其纳入”法治进乡村“，要进干部培训计划，进党校课堂。可由干部培训部门负责，制定乡村干部农村土地政策法规培训计划，以提高基层干部执行政策的水平和依法办事能力，减少农村土地流转纠纷的发生。针对地区工业化、城镇化发展的需求，制定劳动力中长期培训规划，按照企业所需有针对性地对劳动力进行技能培训；加大地区中等职业技术教育，培养有一定专业知识和技能的产业技术人员或技术骨干；同时加大物流
16、、餐饮、家政护理等服务业技能人才培训，为新型工业化发展提供服务保障，使农村劳动力转移能够真正实现”转得出、稳得住、效益高“的目标，确保农村土地流转的稳妥推进。（四）建立财政金融支撑体系，保证土地流转健康推进从*现实情况看，支持了农村的合作组织就是支持了土地流转，因此支持的重点应放在支持农村合作组织方面。建议地区协调解决 5000 万元信贷资金，作为土地经营权的流转费用，重点是帮助合作经济组织完成一次性流转，财政贴息三年。建议建立土地流转周转基金。县市财政每年安排一定周转金，凡集中连片规模流转 100 亩以上（土地股份合作社入股面积 50 亩以上）、且流转期限在 5 年以上的规模经营主体均可以申
17、请周转使用，经有关部门审核批准后滚动使用一年，以缓解规模经营主体在搭建农副产品外销平台建设、开展农副产品贮藏保鲜、加工销售等方面资金短缺的困难。建议金融部门逐步建立健全农民个人及农民专业合作社信用等级评估机制，选择 12 个经济实力强、农民信用度高、信贷环境好的乡镇进行土地经营权、宅基地等抵押贷款试点工作，积极探索、扩大农村有效担保物范围，允许农户和专业合作社用土地经营权抵押贷款。如果农户不能按时归还贷款，金融部门可收回农户土地经营权，通过村委会重新进行发包流转，用流转收益抵顶贷款，以确保土地流转后规模经营所需资金。（五）加快推进农村社会保障体系建设应加快建立完善农村社会保障制度，弱化农村土地
18、的社会保障功能。当前重点是要进一步建立健全包括农村最低生活保障制度、农村社会救济制度、农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度等在内的农村社会保障体系。为推进新型工业化和城镇化建设而引导农民流转土地时，对有外出务工意向的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，积极与入驻*的企业协调，放宽企业招工年龄界限，使更多的青壮年劳动力能够及时进入企业工作；要从*产业发展战略上考虑加快当地职业教育的发展，适当降低高中入学率，加快双语教育规划的实施，让农村青年能更多更快地走出土地，投身并享受到*新型工业化的发展。同时积极探索推进户籍制度改革，允许进城务工农民或自愿放弃农村户籍农民转为城市户籍。（六）盯紧
19、并扶持合作社发展，提高其引领能力要营造鼓励支持合作社的社会氛围。建议地区把农村合作社的带头人作为一个特殊群体另眼高看，特别厚待，应为其优秀分子披红戴花，壮胆扬名，提高其社会地位。更重要的是给予事业发展上的切实支持。农民经济合作社在*农村是新生事物，具有明显的时代特征和顽强而鲜活的生命力。支持合作社，就是支持了土地流转。我们要立足*的实情，发展农户与种植大户、家庭农场、农民专业合作社的联合与合作，在”统一经营“的发展方向上下功夫，鼓励农民采取入股、互换等形式积极参与合作社发展，把农民作为规模经营的主体，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系，提高组织化程度，推动地区现代农业发展。应组织合作社管理人员到发展较好的省市及疆内其他地区学习观摩，以提高他们的引领和示范能力。要围绕地区主导产业，按照规范化、组织化、专业化、集约化和尊重农民意愿、利益共享、风险共担的发展要求，加强扶持引导，使他们在营销服务、品牌建设等方面发挥积极作用，并引导其开展跨乡、跨县、跨区域联合，不断增强其经营活力和赢利能力，使合作社在外销中逐步发展成为专业化营销队伍，构建”营销网络专业合作社农户“的产业化发展新模式，实现小
