1、 社会组织协同政府管理的长效机制构建党的十六届六中全会首次描绘出一个多主体合作的社会管理蓝图，即”党委领导、政府负责、社会协同、公众参与“的社会管理格局。党的十八大又补充了”法治保障“，提出要”加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制“，强调要”发挥基层各类组织协同作用“、 ”引导社会组织健康有序发展“。党的十八届三中全会报告进一步明确强调”创新社会治理体制“和”激发社会组织活力“1。这些精神为社会管理体制改革和社会组织发展指明了方向。激发社会组织活力的重点在于发挥社会组织的协同作用。而社会协同的前提是现代社会组织体制的形成，是社会组织的健康有序发展。然而，由于政府主导社会的惯性
2、和社会组织发展不足，形成政府想放而不放心，社会组织承接又力不从心的双重困境。因此，社会组织能够真正协同政府参与社会事务，承接政府职能转移尚需时日。这既需要政府部门进一步转变职能，创新服务型政府，更需要理顺政府与社会组织的关系，采取多种形式扶持社会组织提升自身能力，构建社会组织协同政府管理的长效机制。一、社会组织协同政府管理的必然性社会经济运行需政府、市场、社会三方有机协调，从组织形态上相应形成政府、企业、社会组织以及社区基层组织等四个行为主体。加强社会建设和社会管理，构建和谐社会，需要各行为主体的相互协同，尤其是社会组织与政府的协同，实现优势互补，创新社会管理体制。1.社会管理主体多元化是社会
3、管理格局发展的必然趋势。公共治理理论认为政府不是管理公共事务的唯一主体，政府、企业、公民社会乃至公民个人都应该在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共社会事务，主体之间是相互平等的合作关系。不同主体各自发挥其特有的作用，以达到社会事务处理效率的最大化、方式的最优化。社会管理主体多元化是未来社会管理格局发展的必然趋势。在社会经济转型期，政府和社会组织在处理社会事务中各具优势，政府是公共管理政策的唯一供给者，具有社会事务管理权威性和强大的社会资源，提供主要的社会公共产品。社会组织则具有运作管理的灵活性、创新性和高效性，可以弥补政府体制低效率的缺陷。政府的主要职能是协调社会利益关系、化解社会矛盾
4、、维护社会稳定，保障公民的社会权利，增进社会福祉等。政府通过购买、招投标、合同外包等措施，引导和鼓励社会组织为社会公众提供公共服务，及时有效地处理社会问题，使得社会公共利益最大化。2.社会结构变迁催生了社会管理主体多元化。在社会结构变迁中，我国的政治、经济、社会体制机制改革，都是在政府主导下进行的一种总体性变革。以”放权让利“、 ”精简效能“为主导思想的改革给中国带来了经济、政治和社会领域的一系列转型。经济社会转型在很大程度上改变了体制建构基础的资源配置方式，释放出原来体制中基本不存在的”自由流动资源“和”自由活动空间“2。在改革之前，总体性社会结构是”强政府、弱社会“的管理体系。国家权力全面
5、而强大，实施集权化的管理，可以动员政治、经济、文化等领域的一切资源。经济体制改革确立了市场经济体制，发挥市场配置资源的基础性作用。政府从直接干预经济、干预企业活动转向以宏观调控为主，履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。正是从经济领域的退出导致了政治体制改革，精简机构和转变政府职能，让政府从繁琐、具体的事务中解脱出来，集中精力创造良好社会发展环境，提供基本均等公共服务，维护社会公平正义等重大社会事务的宏观管理。经济和政治体制改革的全面深化，社会管理体制的改革也应运而生，为社会组织参与分担公共事务和公共责任提供了依据。社会力量或社会组织蓬勃兴起和发展，承接了政府转移出来的职能，弥补了市
6、场供给的不足。3.”双失灵“现象决定了社会组织的主体地位。资源配置市场化以消费者偏好为依据，实现消费者效用最大化。如果某种商品或服务无法体现消费者偏好，市场就不会进行资源配置。由于公共物品的”非竞争性“和”非排他性“，任何人不用付费都能平等消费，追求效益最大化的”理性的经济人“就会以”搭便车“方式消费公共物品。私人因资源配置的风险而不愿投资公共物品，就会导致社会公共物品短缺，无法实现经济学中的帕累托优化，即”市场失灵“。单靠市场机制引导公共物品配置难以满足社会需求，必然需要政府来承担公共物品的供给。政府在努力克服市场失灵的同时，又会由于自身的垄断地位和低效性，追求规模最大化，可能造成公共物品供
7、给”过剩“，也带来社会资源浪费。政府干预没有达到弥补市场失灵的预期目标，就是政府失灵。市场失灵与政府失灵的共存，客观上要求市场和政府之外的力量予以弥补。作为第三方的各种社会组织应运而生，参与社会公共事务管理。社会组织因其具有志愿性、公益性、独立性和非营利性，在整合社会资源和动员社会力量方面具有更大的优势，有能力承接政府转移出来的一些职能，有效地弥补政府低效和市场失灵等问题，成为与政府和企业相提并论的社会事务管理主体。4.社会组织承接能力的增强为协同政府管理提供了现实可行性。根据我国现行的法律法规，社会组织主要分为社会团体、民办非企业单位和基金会。截至 2013 年底，全国共有社会组织 54.7
8、 万个，其中社会团体 28.9 万个，基金会 3549 个，民办非企业单位 25.5 万个。全国社会服务事业费支出 4276.5 亿元，比上年增长16.1%。2012 年民政部、财政部联合出台 关于政府购买社会工作服务的指导意见 ，并安排 2 亿元专项资金用于支持社会组织参与社会服务，这为各级政府购买社会组织服务提供了制度保障和参考依据。截止 2013 年 2 月 13 日，已有 19 个省份开展或试行了对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记，9 个省份放开了非公募基金会登记管理权限，8 个省份放开了异地商会登记管理权限，4 个省份开展了涉外民办非企业单位登记试点
9、3。广东省 2011 年底依法登记的社会组织数量达 30535 家，其中有 11%的社会组织承接了政府转移的职能，9%的社会组织有政府购买的服务4。政府购买社会组织服务、改革双重管理体制，为社会组织获得合法性提供了制度保障和发展动力，有助于社会组织更好地参与社会管理。二、社会组织协同政府管理的难点1.双重监管体制：社会组织的发展及其活动空间受限。我国政府对社会组织监督管理的法律法规主要是社会团体登记管理条例（1998） 、 民办非企业单位登记管理暂行条例 （1998） 、 基金会管理条例 （2004）以及相关管理部门规章或暂行办法等，相应确立了”归口登记、分级管理、双重负责“的管理模式，即社会
10、组织必须同时通过登记管理机关和业务主管单位的合法性审查。这种双重管理制度设定了较高的准入登记门槛，使得许多社会组织不得已转向工商企业登记或不登记，游离于体制外开展活动。同时，现行管理条例实行分级管理、限制同一区域同业竞争、不能设立分支机构的规定性，严格限制社会组织跨地域活动范围。这种管理体制极大地限制了社会组织的发展及其活动范围，不利于社会组织与政府的协同合作。2.政府主导模式：社会组织能动员的社会资源严重不足。政府主导模式仍深深影响着社会管理。主要表现在两方面：一是基于维稳目的对社会的控制；二是基于利益目的对社会资源的垄断和对社会自治组织的侵蚀。在这种模式下，政府必然对社会组织进行严格监管，
11、限制其发展。再加上地方政府官员对社会组织的认识偏颇，缺乏基本的信任感和安全感，对辖区内社会组织的活动持疑虑态度，社会组织获取活动资源的渠道及方式极其有限，活动空间也十分有限。比如，在资金筹集方面，社会组织筹资渠道单一且不稳定，活动资金普遍紧缺，导致”慈善不足“。我国社会组织的资金来源主要有财政拨款和补贴、会费、社会捐赠、自创收入等。其中政府拨款是其最主要来源，政府支持往往占社会组织总收入的一半以上。自创收入包括服务收费、经营收入和投资收益。由于社会组织的非营利性、公益使命的属性，自创收入受到严格的法律规定限制。除政府支持外，社会组织缺乏稳定的资金渠道，而且较大的公益基金会垄断了主要的善款，绝大
12、多数较小的社会组织得不到善款支持。大部分社会组织只能靠自筹资金、社会捐助和服务性收费来维持运行。另外，我国的社会组织还有一个获得资金的渠道便是外国资助，即国际非政府组织的捐赠。如成立于2000 年的北京慧灵智障人士社区服务机构 80%以上的捐赠都来自于德国、加拿大、意大利、澳大利亚等境外多个国家的基金会和企业5。3.断奶不彻底：社会组织独立性不强。我国政府机构改革，使一些政府部门的职能机构、附属单位、从属单位从政府机关脱钩分离出来，组建成若干社会组织，如社团组织、行业协会等，但仍表现出强烈的官办色彩，相对草根社会组织，他们在人员、经费、办公场所等资源方面具有较大优势。例如， ”希望工程“依赖共
13、青团的组织网络，中华慈善总会在建立信誉上要依靠民政部，各地的消费者协会依托于工商行政管理部门。中国目前的社会组织尚未独立于政府，如社会团体、社会中介、民办非企业等，都由政府控制和管理。他们在财政上依赖政府的拨款，在组织上依照政府的组织体系进行活动，受行政权力的干预过多，独立性自然很差。目前由于社会组织承接机制尚处于试点阶段，与政府还没有建立起相对稳定的服务购买和契约关系，整体性规划和部署还不明确，资金渠道也不稳定，要使社会组织彻底脱钩断奶、发展壮大还需要政府加大扶持和培育。三、社会组织协同政府管理的路径1.厘清政府与社会组织的职能范围。创新社会管理体系，首先要厘清政府、社会组织各自的权力职责和
14、责任边界。政府职能改革要按照有限政府、服务型政府的方向推进，政府只保留引导、政策制定、宏观调控、优惠扶持等职能，理顺政府与企业之间、政府与社会组织之间、社会组织与企业之间、社会组织与社区基层组织之间的关系。”要到位，不越位“，政府要不断地向市场、企业、社会及公民社会放权、分责，规范协同主体的行为，强化各行为主体的社会责任。具体来讲，政府承担纯公共物品和部分准公共物品的供给，发挥宏观调控的作用，将微观层面的事务性管理职能、社会慈善和社会公益职能、城乡社区公共职能等转移或委托给社会组织。社会组织则主要承担部分准公共产品的提供，发挥社会事务管理的具体实施作用。政府在向社会组织职能转移的过程中，要对社
15、会组织的能力与成熟程度进行准确评估，加以必要的规制、引导和扶持，形成社会组织协同政府参与社会公共服务管理机制。2.拓展社会组织的活动空间。政府通过备案制和登记制改革，降低门槛，严格过程监管，吸纳更多的社会组织。重点培育和扶持贴近社会、贴近群众的社会组织，使其与社区基层组织密切配合，广泛开展公益性、互助性活动，融入社会，深入群众，在养老服务、社区服务、就业服务、残障服务、公共卫生、康复及利民便民服务等领域相互协作，通过自身服务价值拓展活动空间。社会组织要整章立制，加快制度化建设。建立法人治理结构，健全内部规章制度，完善组织章程，实行规范化管理。加快队伍建设和人才培养，强化组织的职业道德、行为规范
16、、自律约束的培养，不断提升组织自身公信力。增强社会组织承接能力，与政府公共服务体系建设紧密对接，统筹配置资源、建立公共服务的长效机制，不断拓展社会组织的活动空间。3.搭建社会组织协同政府管理的公共服务平台。信任是社会组织协同政府参与社会管理的基础。政府与社会组织之间首先要建立起以双方的政治认同为基础的授信互动机制，它以制度化的职能为前提，避免双方因不同理念和利益诉求而出现冲突与不信任。利用互联网络广覆盖，拓宽互动领域，畅通相互开放交流和协商渠道，广泛了解社情民意，满足多元利益主体的需求。要搭建社会组织协同政府参与社会公共服务和管理的工作平台，发挥社会组织面向群众、贴近专业的优势，建立起政府与社
17、会组织的沟通载体。通过工作平台，增强政府的信息透明度，争取社会公众对政府公共政策的理解、信任和支持，倾听基层组织的民意和呼声。社会组织通过工作平台及时向政府反馈诸如民生、就业、环保、社会福利、城市建设、公民维权等方面的问题。四、社会组织协同政府管理的对策1.完善各种正式、非正式制度。根据我国社会组织承接政府转移职能的实际情况，社会组织能够协同政府参与社会服务和管理，不仅需要完善的正式制度，引领其健康有序发展，更需要建立健全非正式制度，规范协同主体的行为。十八大报告提出要”加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制“。从正式制度层面，政府与社会组织之间必须”权责明确“，通过立法，明确
18、各社会经济主体在协同过程中的权责，规范社会协同主体的责权利、协同内容、协同方式、惩罚规则等，从制度层面和运行机制上确保协同的顺利实施。同时，社会组织还必须”依法自治“，要不断建立健全社会组织的法律体系，推进社会组织发展的法治化进程，引导社会组织健康有序发展。比如，我国应尽快制订社会组织法 ，明确各类社会组织的宗旨、性质、组织体系、权利和义务等，修订完善三个管理条例 ，从法律上保障社会组织的非政府性与自主性，扩大社会组织的活动空间及资源，为社会组织能力的提升创造良好的宏观环境。在非正式制度层面上，主要是培养双方的协同理念，不断推进政府与社会组织间的互动机制建设，加强授信或委托代理管理，强化社会契
19、约、职业道德、诚实守信等道德准则方面的培养，规范双方行为，建立起以信任为基础的合作机制。2.培育社会组织的独立意识和能力。目前，我国社会组织发展迅速，但总体上还处于起步阶段，相比政府和企业组织在规模、能力上都比较弱小，这与社会组织长期以来依赖政府而存在密切相关，缺乏独立意识与发展能力，在与政府协同中无法充分承接政府职能。没有得到政府支持的草根社会组织更缺乏这方面的能力和条件。因此，应该着力加强培养社会组织的独立性与承接能力，首先必须用完善的法律法规来保障社会组织的地位，将其权利与义务制度化，使其在承接政府转移职能的过程中有法可依6。同时，要在组织、财政、人事方面放松对社会组织的管制，使其能够独
20、立按照自己的诉求与方式进行工作，而不是依赖于政府的行政指令。要加强对社会组织管理层的培养，增强他们的工作能力，能更有效地、独立地领导社会组织开展活动。3.建立公共财政资金保障机制。资金是社会组织生存和发展的基础。针对目前社会组织资金普遍缺乏的困境，政府应建立公共财政资金保障机制，运用包括购买服务和资金补贴在内的多种政策工具，推动社会组织参与提供公共服务。政府发布政府购买服务文件，把购买公共服务项目和资金分别纳入政府采购目录以及公共财政预算，采取签订服务协议或者契约式合同等购买模式，通过竞争性的公开招标、邀请性招标、询价和外包等灵活多样的购买方式，选择社会组织，形成政府向社会组织购买服务的制度化保障机制，为社会组织开辟一条稳定的经济来源。在以购买服务、项目扶持、资金资助等公共财政资源支持社会组织生存与发展的同时，在财政税收政策上，根据公共需求变化的特点和形式，重点支持和培育公益慈善、社会服务和社区服务类社会组织。支持社会组织开展合法的经营服务，提高其服务性收费比重。从税收优惠政策上鼓励引导企业、公民个人慈善捐赠，提高社会捐助水平，多措并举帮助社会组织实现资金来源的多元化，优化社会组织的
