1、- 1 -在自治区第六次地方立法研讨会上的讲话自治区人大常委会副主任、法制委员会主任委员 马明成2013 年 9 月 10 日同志们：这次自治区地方立法研讨会是在全面贯彻落实党的十八大精神和自治区八次党代会、八届四次全委（扩大）会议精神，加速推进我区实现两大历史任务的关键时期召开的一次重要会议。一方面，总结交流近年来我区地方立法工作的经验做法，另一方面，深入探讨在新的形势下进一步加强和改进地方立法工作的思路和举措，突出立法重点，提高立法质量，为促进自治区经济社会发展、社会和谐稳定，提供及时有力的法制保障。今天，在座的很多同志，大都是长期从事立法和法制工作的老同志，也有近几年新加入立法队伍的年轻
2、同志。大家默默无闻，勤奋工作，为我区民主法制建设作出了积极贡献。在此，我代表自治区人大常委会向会议的召开表示热烈的祝贺！向在座的各位并通过你们向辛勤工作在立法工作一线的同志们，致以诚挚的问候！下面，我谈几点意见，与同志们交流探讨。一、肯定成绩，总结经验，进一步增强做好新形势下地方立法工作的责任感和使命感回顾我区地方立法工作，在自治区党委的亲切关怀下，通过各级人大常委会、各级人民政府、相关部门以及广大立法工作者的共- 2 -同努力，到 2012 年底，自治区制定的法规和审查批准的现行有效的地方性法规、单行条例、法规性决议决定共计 283 件，其中自治区本级地方性法规 171 件，法规性决议决定
3、29 件，审查批准乌鲁木齐市地方性法规 49 件，审查批准自治州、自治县单行条例 34 件，涉及政治、经济、文化、民生、生态建设等各个方面，既有实施国家法律的配套性立法，也有体现我区特色的自主性立法，还有积极探索创新的先行先试性立法。特别是 2006 年全区首次地方立法研讨会以来，适应全面加强立法工作、提高立法质量的要求，各地在立法工作中牢牢坚持发展这个第一要务，立足我区重要战略地位，重点加强了经济立法；积极适应构建社会主义和谐社会的需要，重视加强了社会立法；立足我区脆弱的生态环境实际，重视加强了生态环保立法；立足我区复杂的反分裂斗争实际，重视加强了民族团结和维稳工作立法等等，立法呈现出“总量
4、大、涉及领域广、创新填空白、质量稳提高”等显著特点，有些立法项目不仅具有鲜明的新疆特色，而且在全国也是首创，可谓各具特色，亮点纷呈，都是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，为我区民主法治建设增添了光彩，对各项事业发展产生了积极的推动作用。这些成绩的取得，是自治区党委坚强领导和正确决策的结果；是自治区人大常委会紧紧围绕全区工作大局和中心任务推进立法工作，各有关方面密切配合、相互支持的结果；是自治区人民政府、地方人大及其常委会共同努力，制定大量地方性法规的结果；是各级人大代表从我区实际出发，认真履职，代表人民依法行使权力的结果；是广大立法工作者一丝不苟、辛勤耕耘、不懈钻研的结果，- 3 -凝结
5、着大家的聪明智慧、辛勤劳动和默默付出。总结立法经验，主要体现在五个方面：一是坚持党的领导，在立法指导思想上切实贯彻中央、自治区党委的战略决策部署，通过依法行使立法权，使党的主张、人民意志通过立法上升为法律制度，保证了立法工作沿着正确的政治方向健康发展。二是坚决维护国家法制统一，以宪法、法律和行政法规为依据，在地方立法的各个环节切实做到不越权、不抵触，地方性法规之间相互衔接、协调统一。三是围绕中心，服务大局，紧紧围绕自治区发展稳定大局，认真落实区党委重大决策部署，为促进发展、维护稳定提供法制保障。四是坚持走群众路线，对事关改革发展稳定大局和人民群众切身利益的重要法规，广泛征求社会各界特别是广大群
6、众的意见，拓展社会各界和各族群众参与立法的渠道，使立法过程变为深入了解民情，充分反映民意，广泛征求民智的过程。五是坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，坚持立改废相结合，正确处理依法立法和制度创新的关系，及时调整充实了立法规划项目，使我区地方立法工作较好地适应了自治区经济社会科学跨越式发展和长治久安的需要。加强立法工作是实施依法治国基本方略，推进社会主义民主法制建设的重要基础。党的十八大对我国新时期民主法制建设作出了重要论述，提出新的更高要求。过去国家对民主法制建设概括为“ 四句 话 ”，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”；党的十八大根据新形势、新任务又提出了新的要求，即“科学
7、立法、严格执法、公正司法、全民守法”，并对立法 实务也有“ 三句话”，即“完善中国特色社会主义法律体系，加 强重点领域立法，拓展人民- 4 -有序参与立法途径”。高屋建瓴地提出了当前和今后一个时期我国民主法治建设的基本任务、目标要求，为做好新形势下的立法工作，指明了方向。立法工作的总目标，由形成中国特色社会主义法律体系，转变为完善中国特色社会主义法律体系。地方立法的侧重点也发生重大改变，由过去强调加快立法、健全法律制度，转变为加强重点领域立法和更加重视科学立法、提高立法的质量，同时把保障国家法律法规有效实施放在地方立法更加重要的地位。全国人大明确提出，要进一步发挥立法在中国特色社会主义事业中的
8、引领和推动作用，进一步发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。中国特色社会主义法律体系虽然已经形成，但是当前和今后一个时期，立法工作的任务依然相当繁重，立法工作的难度更为突出，完善法律体系任重道远，立法工作只能加强，不能削弱。当前，我区正处在抓住中央新疆工作座谈会千载难逢的历史机遇，加速推进跨越式发展和长治久安的新时期、新阶段。站在新的历史起点上，抓住新的历史机遇，依法保障促进跨越式发展和长治久安，全面推进自治区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，是时代赋予地方国家权力机关的重大责任和崇高使命。实现跨越式发展、长治久安两大历史任务，建设繁荣富裕和谐稳定的美好新疆，要求我们比以往
9、任何时候都要更加重视法制的引导和促进、规范和保障，要求我们必须从贯彻落实党的十八大精神的高度，从全面落实科学发展观和加快新疆跨越式发展、长治久安的高度，从不断提高党的执政能力的高度，充分认识加强地方立法工作的重大意义，进一步增强责任感、使命感和紧迫感，紧- 5 -紧围绕我区早日建成全面小康社会和“五位一体” 建设开展立法工作，紧紧围绕自治区当前和今后一个时期的中心工作开展立法工作，紧紧围绕各族人民的共同期盼和社会关注开展立法工作，自觉地把加强地方立法与完善中国特色社会主义法律体系紧密结合起来，与维护社会主义法制统一、尊严和权威结合起来，与推进我区改革发展稳定的具体实践结合起来，努力把立法工作充
10、分融入到建设繁荣富裕和谐稳定美好新疆的各项工作之中。具体到各级有立法权的人大及其常委会和相关部门，一定要牢记重托、不辱使命，切实肩负起重要责任；要坚持变化、变革和创新，自觉服从服务于自治区工作大局，以高度的责任感和强烈的事业心，以奋发有为的精神状态和求真务实的工作作风，在加强和改进地方立法工作，提高立法质量上迈出新步伐；要发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，在立什么样的法、如何立法等方面积极探索，勇于实践，不断创新。从全区各地开展立法的情况看，有的发展比较快，有的比较滞后，有的地方对立法业务比较熟悉，有的地方对怎样立法还不够清楚，特别是换届后新到人大工作和新从事立法工作的同志，存在一个熟悉的
11、过程。这就要求我们一定要加强学习，尽快熟悉立法的基本程序，掌握立法的基本要求。自治区人大常委会决定举办这次立法研讨会，其中一个目的就是给大家提供一次相互学习交流的机会，也有以会代训的用意。我们要珍惜这次机会，集中精力开好会。要在各级党委的领导下，积极探索，努力工作，勇于担当，有所作为，不断开创地方立法工作的新局面。- 6 -二、围绕中心、服务大局，突出地方立法工作重点紧紧围绕自治区党委确定的稳疆兴疆、富民固边的总体战略方向和具体战略选择，坚持把推进科学发展作为解决一切问题的基础，把改革开放作为促进发展的强大动力，把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，把加强民族团结作为长治久安的根本保障
12、，把维护社会和谐稳定作为发展进步的基本前提。这些方面既事关大局也是地方立法的重点。为此，我们必须在地方立法上把握好四个重点：一是坚持科学发展这个第一要务，继续加强经济立法。要着眼于加快转变经济发展方式、破解发展难题、提高发展质量和效益，重点制定推进技术创新、加强科技支撑和发展循环经济等方面的法规；要加强规范经济秩序的立法，加大对发展非公有制经济的立法支持，促进市场经济的健康发展，形成有利于扩大开放、科学发展的良好法制环境。二是牢牢抓住改善民生这个一切工作的出发点和落脚点，统筹做好社会立法。要在继续加强经济立法的同时，更加重视社会领域立法，在社会管理和公共服务上谋划立法良策。要重视和加强基础教育
13、、医疗卫生、科技、社会保障、历史文化保护和文化资源开发等方面的立法工作，依法保障和改善民生，促进社会协调发展。三是紧紧围绕生态立区和两个可持续，加强生态环保立法。要正确处理保护生态与加快发展的关系，牢固树立保护生态就是保护生产力、建设生态就是发展生产力的理念，不仅把保护生态体现到生产方式和行为方式上，更要体现到制度设计上。要加快制定和完善节约资源能源、建立资源补偿机制等方面的法规条例，为实施生态立区和做到两个可持续，发挥好法制保障- 7 -作用，继而实现在保护中发展、在发展中保护，进一步增强我区可持续发展的后劲。四是始终把握维稳大局，努力做好促进社会和谐稳定方面的立法。做好维稳工作，需要综合运
14、用各种手段和方法，根本是要依靠法律法规，提高维稳工作水平。要把协调利益关系作为维护稳定的切入点和突破口，通过立法合理调整各种社会关系和社会经济权利，使立法体现社会公平正义。要在充分调研论证的基础上，积极稳妥地做好维护社会稳定等单项立法，不断提高法制维稳的工作水平。总之，突出立法重点，要以求真务实的精神，实现由重经济立法向经济立法和社会立法并重的转变，由管理型立法向服务型、促进型立法的转变，由数量型立法向质量型立法的转变，使制定的法规和条例切实体现本地特色，能够解决实际问题，更加符合人民群众的共同愿望和要求。为推动自治区经济社会发展“十二五” 规 划的实施，并为其提供有力的法制保障，自治区在原有
15、立法规划（2009-2012 年）的基础上，为了与国民经济“ 十二五” 规划相对 接，经自治区党委批准、自治区人大常委会编制出台了新的五年立法规划（2011-2015 年）。今年是规划执行的第三年，到目前为止，已出台和已列入今年立法计划的项目有 31 件，占规划拟出台项目 44 件的 70.5%。为此，五年立法规划未出台项目所涉及的相关单位，要组织力量抓紧调研论证，明确任务分工，落实工作责任，把经济社会发展中急需的和立法条件较为成熟的项目，争取列入明后两年立法计划，为更好地落实立法规划，创造有利条件。同时，地方立法还要坚持立改废的统一。早年出台的一些地方性法规，有些已经不能很好地适应形势的-
16、8 -发展。为此，要坚持与时俱进，统筹兼顾，把修改和废止不适应形势发展的部分地方性法规，列入重要工作日程，作为经常性工作，与制定新法规一样，同等重视，同等对待，抓实做好。三、推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量提高立法质量的根本途径是坚持科学立法、民主立法。立法质量的高低，直接关系到法律实施的效果。为此，必须着重做好以下几个方面工作：（一）加强立法调研和科学论证调查研究，不仅是工作方法和工作作风问题，而且是认识方法和思想路线问题。随着经济社会的迅猛发展，立法工作面临的新情况、新问题层出不穷，必须深入实际、深入群众，高度重视和认真做好调查研究，特别是法规草案中的重难点问题。如利益的平衡与协调
17、、权利义务关系的把握、职责与权限的划分、法律责任的设定等，一定要深入基层、深入实际，根据各方面意见，进行沟通协调、权衡利弊，进行科学论证后妥善处理。要利用好座谈会、论证会、听证会等行之有效的民主形式，集思广益，广泛听取意见。调查研究和科学论证是起草和审议法规的必修课和基本功，做好功课、精深内功，才能打实基础，立出良法，利国利民。希望大家能在这些方面多下功夫，下好功夫。（二）突出立法的针对性和可操作性总的看，自治区地方性法规，为自治区的经济社会发展，提供了有效的法制保障。但也存在有的法规发挥作用不够、甚至很少有人问津、有无此条例无碍大局等问题。除了执法环节的因素外，也- 9 -与法规本身针对性、
18、操作性不强、质量不高等有着重要的关系。当前中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济社会发展的各个方面，总体上已做到了有法可依。同时由于我们国家大，各地发展很不平衡，情况千差万别，国家法律法规对有些问题不可能规定的过细，这就需要各地从地方实际出发，进行补充和细化，推动国家法律法规在本行政区的有效实施。实施性立法既是地方立法的基本定位所决定的，也是地方各类立法中数量最多的一种立法。与国家法律法规相比，地方立法的针对性和操作性更强，特色更鲜明。这就要求我们，必须自觉地把握地方立法规律，切实从我区实际出发，坚持以需求为导向，以问题为切入点，针对突出问题立法，立法解决问题。一是，对问题的研究要透彻。实
19、践中存在什么样的突出问题，特别是制度建设方面存在的主要问题，原因何在；二是，现有的法律制度执行情况如何，是否够用、是否完善；三是，现行的相关政策执行情况如何，有哪些政策比较成熟需要长期坚持，可以上升到法律层面，等等。只有将这些基本的立法问题抓准、吃透、弄清楚，增强地方立法的针对性和可操作性，提高立法质量，才有扎实的基础。从这个意义上讲，地方立法的针对性和可操作性越强，就越有利于法规的有效实施，地方立法的特色越鲜明，在实践中就越管用。突出立法的实用性和针对性，准确选择立法项目是做好立法工作的首要环节。立什么法，不立什么法，事关大局，事关立法的质量和效益。多年来， “政府报什么，人大 审什么”已成
20、为地方立法中沿用多年的立法模式，这种立法模式在一个时期、一定范围发挥- 10 -了重要作用，但随着科学立法的深入，也暴露出一些弊端和问题，值得斟酌和研究。主要表现在突出了部门利益，缺乏全局意识和整体考虑，同时存在跟风立法、照抄照搬、重复立法、为立法而立法等问题，无形中挤占了有限的立法资源，使那些真正应当及时制定的法规项目无法进入议事日程。因此，对于哪些法规该立，哪些法规不该立，哪些法规该先立，哪些法规该缓立，要坚持“四不立” 原则，即不是经济社会发展急需的不立；能用党纪、政策、规章、道德解决的不立；虽有立法必要但立法条件不具备的不立；立法目的难以实现效果不好的不立，确保有限的立法资源用在经济社
21、会发展最急需的立法项目上。地方立法不求“大而全 ”，关键“少而精”。要进一步转变立法理念，从注重立法数量转变到注重立法质量上来，在“及时” 和“管用”上下功夫。抓住一部法规“关键的那么几条” ，解决制约立法项目和制度设计顺利推进的难点问题。在这方面，自治区地方立法工作，也摸索总结出了不少好的经验做法。其中，最重要的一条就是充分利用民族自治地方立法的变通权，针对最核心、最关键的重难点问题，细化和突出抓源治本的针对性、操作性法条，凸显地方立法的细化补充和可操作性。这样，虽然条文不多，但却管用、收效明显。因此，法条表述要言之有物，切忌“大而空 ”，坚决避免照抄照搬上位法，片面追求体例完整，都说到了，又都没说好，不解决实际问题。（三）扩大公民有序参与立法活动公开，是立法的基本原则。法律法规通过后都要向社会公布，
