1、1潮州市土地利用总体规划（2006-2020 年）主要内容一、总 则为深入贯彻落实科学发展观，全面促进土地利用和管理方式的根本转变，认真实行最严格的土地管理制度，建立资源节约型、环境友好型社会，将潮州市建设成为充满活力、富有魅力、文明和谐、富裕安康的广东“东大门” ，潮州市人民政府根据中华人民共和国土地管理法 ，按照国务院、国土资源部关于开展土地利用总体规划修编工作的要求和广东省的部署，以广东省土地利用总体规划大纲为指导，在潮州市土地利用总体规划大纲（20062020 年） 的基础上，编制潮州市土地利用总体规划（20062020 年） （以下简称规划 ） 。规划期限为 20062020 年，规
2、划基期年为 2005 年，近期目标年为 2010 年，目标年为 2020 年。规划范围为潮州市行政管辖范围内的全部土地，包括湘桥区、枫溪区、潮安县和饶平县，总面积为 3100.22 平方公里。二、规划背景（一）土地利用基本情况2005 年全市农用地面积为 261800 公顷，占全市土地总面积的 84.45，其中耕地面积为 45843 公顷（含 K 耕地面积为 46484 公顷） ；建设用地为 30171 公顷，占全市总面积的 9.73，其中城乡建设用地面积为 21678 公顷；未利用地为 18052 公顷，占土地总面积的 5.82（详见表 1） 。（二）上轮规划实施评价结论潮州市土地利用总体规
3、划(1997-2010 年) （以下简称上轮规划 ）自实施以来取得较好的成效，划定基本农田保护区及后备资源开发区，有效地保护耕地；实施土地用途管制，有效地控制了用地规模；加大宣传力度，营造了按规划用地的良好社会氛围。但随着经济社会的发展，上轮规划与潮州市社会经济发展的不相适应性逐渐显露出来，为了确保土地资源的可持续利用，适应社会、经济的发展需要，迫切需要对现行土地利用总体规划进行科学修编。2表 1 潮州市 2005 年土地利用现状表单位：公顷、%农用地地类 小计 耕地 园地 林地 牧草地 其他农用地面积 261800 45843 36988 157906 152 20911占全市面积% 84.
4、45 14.79 11.93 50.93 0.05 6.75 建设用地地类小计 城乡建设用地 交通水利用地 其他建设用地面积 30171 21678 6774 1719占全市面积% 9.73 6.99 2.19 0.55 未利用地地类小计 水域 自然保留地 合计面积 18052 8877 9175 310022占全市面积% 5.82 2.86 2.96 100.00 注：表中数据合计数不闭合，是计算时四舍五入所致。（三）土地利用存在主要问题1. 人地矛盾突出2005 年潮州市人均耕地面积仅为 0.018 公顷，低于联合国粮农组织确定的人均耕地警戒线 0.053 公顷，仅为全省人均耕地面积 0.
5、034 公顷的 53%，而随着经济社会发展的加快和城市化水平的提高，建设用地需求将日趋旺盛，建设占用耕地不可避免，加之人口的不断增长，人地矛盾必将进一步激化。2. 土地粗放经营2005 年全市地均 GDP 为 9.28 万元/公顷，建设用地地均 GDP 为 95.32 万元/公顷，远远低于珠三角等发达地区，与相邻的汕头市相比，也存在不小差距，土地利用效益整体较低。3. 土地利用效益区域差异显著2005 年湘桥区和枫溪区建设用地地均 GDP 分别为 183.44 万元/公顷、186.99 万元/公顷，而潮安县和饶平县建设用地地均 GDP 分别仅为 86.99 万元/公顷、61.69 万元/公顷，
6、土地利用效益区县间的差异显著。 潮州市另有带 K 地类 642 公顷，即潮州市含 K 耕地面积为 46484 公顷。34. 建设用地结构布局有待调整2005 年全市城乡建设用地占建设用总规模的 72%，且主要为农村居民点（占城乡建设地的 64%） ，交通水利等基础设施用地的比例有待提高。同时城乡用地的布局缺乏统一规划，呈现“沿路沿江式” ，建筑杂乱，容积率低，还需进一步优化。（四）土地利用面临的机遇与挑战1. 机遇（1）广东省正在实施加快东西两翼发展战略，要求粤东地区“三年打基础、五年大变化、十年大发展” 。该战略的实施必将促进潮州市加大土地资源的开发力度，并提高土地利用的效益，从而为实现经济
7、社会的跨越式发展提供科学的用地保障。（2）随着科学发展观的深入贯彻和落实，全社会保护资源的意识将进一步提高，保护资源、节约集约利用资源必将逐步成为各级政府和全社会的自觉行动，从而促进土地利用和管理方式的转变。（3）国家不断完善土地管理法律法规体系，并制订了“两个最严格制度”（即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度） ，同时还不断强化土地监管机制，为加强土地管理、规范土地利用行为和效率提供了有利条件。2. 挑战（1）随着省委、省政府关于加快粤东发展战略的贯彻落实，潮州市“一名城两基地” （即成为国内有重要影响力的历史文化名城、国内重要的特色产业基地和广东重要的能源石化基地）的建设，城镇化、
8、工业化水平的提高以及交通、水利、能源等基础设施建设力度的加大，全市建设用地的需求量必将持续增加，土地供给压力将越来越大。（2）规划期内，建设用地的大量增加必然占用部分的农用地和未利用地，直接造成生态用地数量减少，而当前潮州市正在加快生态市的建设。因此如何在发展的同时，协调好土地利用与生态环境保护的关系将更加艰巨。（3）潮州市的城镇建设偏重外沿扩张，工业用地粗放利用，农村居民点布局散乱，土地利用的整体效率低下，切实转变土地利用方式，提高土地节约集约4利用水平的要求极为迫切。面对机遇与挑战，必须充分认识潮州市当前所处的历史发展阶段，从战略的高度统筹土地资源的保护、开发和利用，努力实现土地资源的充分
9、、高效、合理和可持续利用。三、土地利用的战略与目标（一）规划编制的指导原则1. 切实保护耕地和基本农田的原则坚持从保障粮食安全、维护社会稳定、促进生态文明出发，严格控制非农业建设占用耕地，切实落实广东省规划下达给潮州市的耕地保有量和基本农田保护任务。2. 节约集约利用土地的原则按照建设资源节约型社会的要求，把节约集约用地作为各项建设必须遵循的基本方针，坚持走节约与开发并举、以节约为主，内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路，充分挖掘现有建设用地潜力，有效地提高土地利用效率。3. 统筹安排各业、各区域用地的原则坚持以供给制约和引导需求，优先保证重要基础设施、重点建设项目和民生工程的用地；统筹安排
10、各区域用地，促进区域的协调发展及公共服务均等化。4. 可持续利用的原则强化土地利用空间管制，协调人口、资源、环境与发展的关系，合理安排生态建设和环境保护用地,保障土地资源的可持续利用。5. 与相关规划协调衔接的原则规划的编制应尽量吸纳省国土规划和主体功能区规划成果，加强与潮州市国民经济和社会发展“十一五”规划、城镇体系规划、城市总体规划等各类专项规划的衔接。（二）区域发展定位与社会经济目标潮州市是国家历史文化名城，著名侨乡，对外开放旅游城市，规划期内将加快“一名城两基地”的建设，力争建设成为广东省东部门户城市，广东省中部地5区联系闽西南海峡西岸经济区的重要枢纽城市，粤东经济次中心及文化与旅游中
11、心。预计 2020 年全市国民生产总值将达到 1879.01 亿元，总人口控制在 287.77万人以内，城镇化率达到 70%。（三）土地利用的主要目标1. 耕地和基本农田保护目标严格耕地保护和建设，确保规划期末全市耕地保有量不少于 43801 公顷。严格执行基本农田保护制度，确保规划期内全市基本农田保护面积不低于 37378 公顷，基本农田质量不下降。2. 节约集约用地目标优化土地投资强度，显著提高土地利用效益。2020 年全市地均 GDP 从 2005年每公顷 9.28 万元提高到 60.61 万元，单位建设用地二、三产业产值由 2005 年每公顷 84.51 万元提高到 409.48 万元
12、。大力推进土地整理，努力挖掘现有建设用地潜力。规划期内整理改造低效建设用地约 3300 公顷以上，节约集约用地成效显著。严格控制城镇工矿用地，规划期末人均城镇工矿用地严格控制在 62 平方米/人以内。3. 土地利用统筹目标统筹城乡用地：优化城乡用地结构，到 2020 年全市城镇工矿用地占城乡建设用地的比例由 2005 年的 36%提高到 41%，农村居民点用地在城乡建设用地中的比重由 2005 年的 64%下降到 59%。统筹区域用地：统筹区域发展需求，按照“发展南部、保育北部”的方针，科学安排各区域用地。强化潮州市中心城区职能，优先保障中心城区（湘桥区、枫溪区、磷溪镇）的建设用地；中心城区外
13、围新增建设用地适当向庵埠镇+彩塘镇和黄冈镇钱东镇两个城市副中心、产业转移工业园、经济开发区及中心镇倾斜。统筹用地布局：科学合理配置新增建设用地，构建“三轴、四区” 的用地布局。64. 生态环境保护目标规划期至 2020 年，城镇人均公共绿地面积达到 15 平方米，全市森林覆盖率稳定保持在 60%以上，受保护的区域面积占国土面积的比例达到 20以上，退化土地恢复治理率超过 95%。（四）土地利用基本策略1. 严格保护耕地，提高耕地质量潮州市人多地少，非农建设用地与耕地保护矛盾突出，耕地保护特别是基本农田保护形势严峻。规划期内，必须认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，严格控
14、制各项建设占用耕地规模，努力实现耕地的占补平衡。全面推进现代标准农田建设，重点保护基本农田集中区。2. 节约集约利用土地，提高土地利用率潮州市土地利用的效率低下，形式粗放。规划期内，必须坚持最严格的节约用地制度，合理确定城乡建设用地规模边界和扩展边界，严格控制建设用地无序扩张；坚持城镇用地增加与农村居民点用地减少相挂钩，推进工业向园区集中、农村居民点向中心村集中。3. 统筹区域用地，协调区域发展规划期内，必须结合各区域资源环境承载能力、资源现状、未来人口分布和经济产业布局，按照“发展南部、保育北部”的方针，统筹区域的用地安排，制定差别化的土地利用方向和政策，促进区域协调发展。4. 加强国土整治
15、，创建环境友好型土地利用模式规划期，必须协调好土地利用与生态环境建设，优先保障基础性生态用地的安排，建立土地生态安全屏障；加大土地生态环境整治力度，积极防治土地污染，促进经济社会可持续发展和生态环境良性循环。四、土地利用规模结构调整（一）土地利用规模的主要控制指标广东省规划下达给潮州市的土地利用规模主要控制指标包括 6 项约束性指标和 8 项预期性指标，具体如表 2 所示。7（二）土地利用结构调整规划到 2020 年，全市农用地面积为 254973 公顷，占全市土地总面积的82.24，比 2005 年减少 2.21；建设用地规模增加到 42400 公顷，占土地总面积的 13.68，比 2005
16、 年提高 3.95；未利用地减少到 12649 公顷，占全市总面积的比重为 4.08，比 2005 年减少 1.74（详见表 3） 。表 2 潮州市规划主要控制指标表指标 规划基期年（2005 年）规划近期目标年（2010 年）规划目标年（2020 年）指标属性总量指标（单位：公顷）耕地保有量 45843 43881 43801 约束性基本农田保护面积 43749 37378 约束性园地面积 36988 35500 37200 预期性林地面积 157906 159300 159500 预期性牧草地面积 152 152 152 预期性建设用地总规模 30171 34000 42400 预期性城乡
17、建设用地规模 21678 24300 30000 约束性城镇工矿用地规模 7764 9100 12400 预期性交通水利及其他用地规模 8493 9700 12400 预期性增量指标（单位：公顷）新增建设用地规模 3907 12200 预期性新增建设占用农用地规模 3197 10194 预期性新增建设占用耕地规模 1804 5881 约束性土地整治补充耕地义务量 1804 5881 约束性效率指标（单位：平方米）人均城镇工矿用地 57 61 62 约束性五、土地利用布局（一）耕地和基本农田布局规划期末，全市规划耕地和基本农田主要分布在南部平原地区和韩江、黄冈河沿岸地区，形成饶平北部、黄冈河三角
18、洲、澄饶联围、韩东、韩西等 5 个基本农田集中区。（二）城乡建设用地布局8规划期间，根据“统筹城乡，集聚建设”的指导思想，整合优化城乡建设用地，具体布局如下：1. 城镇建设用地构建“一核、两星、两节点、两群、三轴”的城镇空间格局，即以中心城区为核心，庵埠镇+彩塘镇和黄冈镇钱东镇为市域两个的副中心，凤凰镇和三饶镇分别为西北山区和东北山区的发展节点，由潮安县南部的庵埠、彩塘、沙溪、金石、龙湖、东凤、浮洋等组成的西南城镇群和由饶平县南部的黄冈、钱东、汫洲、海山、柘林、所城、大埕、高堂、樟溪、联饶等组成的东南城镇群，以及潮安县内以 S233-S231 为纽带的西部城镇轴、饶平县内以 S222-S334
19、 为纽带的东部城镇轴和以汕汾高速公路为纽带的联系两个城镇群的南部城镇轴。表 3 潮州市土地利用结构调整2005 年 2010 年 2020 年地类 面积（公顷）比重（）面积（公顷）比重（）面积（公顷）比重（）合计 261800 84.45 258859 83.50 254973 82.24耕地 45843 14.79 43881 14.15 43801 14.13园地 36988 11.93 35500 11.45 37200 12.00林地 157906 50.93 159300 51.38 159500 51.45牧草地 152 0.05 152 0.05 152 0.05农用地其它农用地
20、 20911 6.75 20026 6.46 14320 4.62合计 30171 9.73 34000 10.97 42400 13.68城乡建设用地 21678 6.99 24300 7.84 30000 9.68 建设用地 交通水利及其他用地 8493 2.74 9700 3.13 12400 4.00合计 18052 5.82 17163 5.54 12649 4.08水域 8877 2.86 8693 2.80 7762 2.50未利用地 自然保留地 9175 2.96 8470 2.73 4887 1.58合计 310022 100 310022 100 310022 100注：表
21、中数据合计数不闭合，是计算时四舍五入所致。2. 农村居民点重点保障中心村建设用地的需求，合理引导农民住宅相对集中建设，逐步形成集中与分散相结合的农村居民点分布格局。规划期内，农村居民点主要分布在9潮安县的彩塘、金石、东凤、凤塘、古巷和饶平县的钱东、大埕、饶洋等镇。3. 工矿用地规划期内，独立工矿用地主要向潮州市经济开发区、潮州港经济区、产业转移园等区域集中。六、区域土地利用调控（一）土地利用功能分区全市划分为城镇发展区、独立工矿区、基本农田集中区、一般农业发展区、自然与文化遗产保护区和生态环境安全控制区六个土地利用功能区。1. 城镇发展区城镇发展区是指在土地利用上以城镇功能为主导用途的区域，包
22、括中心城区、庵埠镇+彩塘镇和黄冈镇钱东镇两个市域副中心，以及潮安县的沙溪、金石、东凤、凤凰等镇和饶平县的柘林、所城、大埕、高堂、联饶、新塘等镇的镇区。区内土地必须严格控制城镇用地的规模和时序，优化用地格局，加快旧城镇改造和闲置土地处置，提高城镇土地的利用率。2. 独立工矿区独立工矿区是指为独立于城镇村之外的采矿地以及其他独立建设用地发展需要划定的土地功能区，主要包括潮州港经济区、潮州市经济开发区、产业转移园等区域。区内建设应充分利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，及时对因生产挖损、塌陷、压占的土地进行复垦，并加强对“三废”的防治护。3. 基本农田集中区基本农田集中区是指基本农田分布集中度较高
23、、优质基本农田占比例较大，需要重点保护和建设的区域。主要分布在潮安县和饶平县，包括饶平北部、黄冈河三角洲、澄饶联围、韩东、韩西等 5 个基本农田集中区。对本区的土地应增加投入，鼓励开展基本农田建设；城乡建设用地、交通项目规划布局都应尽量避让本区。4. 一般农业发展区一般农业发展区是指基本农田集中区以外，以发展种植农业、林业、水产养10殖业为主的区域，在各县区均有分布，其中以潮安县和饶平县为主。本区应严格控制农业用地的用途转换，区内优质的耕地、园地应实行重点保护，优先用于发展粮食、蔬菜以及茶叶、水果等特色农业的生产。5. 自然与文化遗产保护区自然和人文景观保护区是指为对自然、人文景观进行特殊保护
24、和管理划定的土地功能区，主要有凤凰山自然保护区、梅林湖古海蚀群自然保护区、饶平海山海滩岩田自然保护区等自然保护区的核心区和红山森林公园、西岩山森林公园、西湖风景名胜区、石壁山风景区等自然生态保护区以及韩文公祠、潮州开元寺、广济桥、许驸马府、笔架山宋窑遗址、己略黄公祠、以及潮州府城遗址等历史文化保护区。本区土地利用应符合经批准的保护区规划，严格执行保护区的有关法律法规，严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的开发建设活动。5. 生态环境安全控制区生态环境安全控制区是指主要河湖及其泄洪滞洪区、重要水源地保护区、地质灾害危险区等基于生态环境安全的需要进行土地利用特殊控制的区域，主要包括韩江饮用水源一
25、级保护区、黄冈河饮用水源一级保护区、汤溪水库、凤凰水库、凤溪水库等水源保护和涵养生态功能区等。本区应依据法律法规对区内土地实施强制性保护，不得占用区内土地进行新的生产建设活动。（二）县级土地利用调控1. 严格土地利用调控指标控制根据广东省下达给潮州市的相关规划指标，综合考虑各县区社会经济发展状况、资源环境条件、土地利用现状以及未来发展对土地的需求和生态环境的承载能力等各项因素，按照切实转变土地利用方式、大力提高节约集约用地水平的总体要求，分别制定各县区耕地保有量、基本农田保护任务、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地等指标，强化县区级行政辖区的土地利用调控职责。各县区主要控制性指标分配详见表 4。2. 强化土地利用空间引导（1）实施土地用途管制潮安、饶平两县规划应结合当地土地利用现状、生态资源特点，在本规划划
