1、导论2014 年 4 月 25 日，国务院总理李克强签署第 652 号国务院令，公布事业单位人事管理条例(以下简称条例)。作为事业单位人事管理的第一部行政法规， 条例对事业单位人事管理的主要环节进行了全面系统的规范。其中，既包括对聘用制、公开招聘、岗位设置、纪律处分等既有改革成果的承认，也包括考核、奖励、申诉、监督等管理问题的创新性、原则性的规定。 条例的出台，填补了事业单位人事管理的法律法规空白，推进事业单位人事管理进入了法制化的轨道。一、 条例的立法背景改革开放以来，随着干部人事制度的改革，我国事业单位人事制度的改革也不断创新推进。20 世纪 80 年代，中央提出了实行干部分类管理的目标，
2、打破按照党政干部管理方式来管理事业单位干部的传统模式成为重要的改革导向。1986 年民法通则将事业单位作为我国四大单位法人之一。科技、教育、文化、卫生管理体制的改革开始启动，事业单位行政首长负责制全面实施，事业单位人事管理、收入分配的自主权逐步扩大。国务院先后印发了事业单位奖金税暂行规定和关于实行专业技术职务聘任制度的规定等规范性政策文件，对事业单位收入分配、职称评审等重点管理环节进行了初步规范。其中， 关于实行专业技术职务聘任制度的规定提出，专业技术职务是根据实际工作需要设置的有明确职责、任职条件和任期，并需要具备专门的业务知识和技术水平才能担负的工作岗位，不同于一次获得而终身拥有的学位、学
3、衔等各种学术、技术称号，建立专业技术职务聘任制度，应当根据实际需要设置专业技术工作岗位，规定明确的职责和合理和任职条件；在定编定员的基础上，确定高、中、初级专业技术职务的合理结构比例；由行政领导在经过评审委员会评定的、符合相应条件的专业技术人员中聘任；有一定的任期，在任职期间领取专业技术职务工资。这些规定对规范事业单位专业技术人员管理具有重要意义，也为以后实施的事业单位聘用制度进行了先期准备。20 世纪 90 年代，党的十四大明确了建设社会主义市场经济体制的目标，同时提出，要逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。1996 年，中共中央办公厅和国务院办
4、公厅印发了中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见 ，对事业单位改革的目标和推进业单位人事管堡垒型壁鉴方式作出了规定。1998 年 11 月，国务院公布了事业单位登记管理暂行条例 ，指出，事业单位是国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，明确了事业单位的概念和性质，并确定在全国范围内统一对事业单位进行登记管理，事业单位管理体制机制改革进一步深化。事业单位人事制度改革的基本思路逐步形成，比如要改变用管理党政干部的模式来管理事业单位工作人员的办法，事业单位管理人员不再明确行政级别，逐步使事业单位的人事制度与党政机关
5、的人事管理制度脱钩；对不同类型的事业单位实行不同的人事管理办法，对管理人员建立职员制度，对专业技术人员实行技术职务聘任制度，对工勤人员实行以技术等级考核为主要内容的管理制度；在国家的宏观管理下，赋予不同类型事业单位相应的人事管理自主权；要逐步引进竞争激励机制，逐步推进聘用制度，完善工资制度，建立社会保障制度，做到在什么岗位，享受什么待遇，实现人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低。为搞活事业单位人事管理机制，促进人才流动，激励优秀人才，原国家人事部先后印发了全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定 、 全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定和事业单位工作人员考核暂行
6、规定等部门规章，适应了人才流动环境下事业单位人员管理规范化的需要。进人新世纪，事业单位人事制度改革开始了全新的布局。2000 年，中央印发深化干部人事制度改革纲要 ，提出要适应事业单位管理体制改革的要求，以推行聘用制和岗位管理制度为重点，逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度，形成有利于优秀人才成长和发挥作用的用人机制和重实绩、重贡献的分配机制，破除事业单位目前实际存在的干部身份终身制，全面推行聘用制度，制定事业单位聘用制条例 。中组部、人事部印发的关于加快推进事业单位人事制度改革的意见则提出要求建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制，明
7、确提出要实现事业单位人事管理的法制化、科学化。2002 年，国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度的意见 ，事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外，都要逐步试行事业单位人员聘用制度。2003 年，中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定提出，要研究制定事业单位人事管理条例。而随着公务员法 、 劳动合同法的颁布实施，事业单位人事管理的立法调研和法规准备进入快车道。2005 年 4 月 27 日，第十届人大常委会第十五次会议通过中华人民共和国公务员法后，有关部门开始着手准备条例的起草工作，并于 2006 年 5 月正式启动。2007 年 6 月 29 日，
8、第十届全国人大常委会第二十八次会议通过中华人民共和国劳动合同法 。与之相适应，同年 7 月， 条例草案下发 61 个地区、部门征求意见。2008 年 3 月形成条例送审稿，正式上报国务院审批。国务院立法工作计划将其列入条件成熟即出台的立法项目。2009 年 12 月 3 日，中央办公厅印发20102020 年深化干部人事制度改革纲要明确提出，要加快事业单位人事管理法规体系建设，制定事业单位人事管理条例。2010 年 5 月，中共中央、国务院印发国家中长期人才发展规划纲要(20102020 年)将“加强人才法制建设，制定事业单位人事管理的法规”纳入规划目标，推进了条例的立法进程。2011年 11
9、 月 24 日，国务院法制办公布事业单位人事管理条例(征求意见稿) 。二、 条例出台的必要性从 2000 年 7 月中央深化干部人事制度改革纲要提出要研究制定事业单位聘用条例 ，到 2014 年 7 月条例实施，经过了 14 年的立法过程，可谓十年磨一剑。为什么条例的出台过程一波三折?虽然原因很多，但根本上还在于对条例立法必要性的争议。2005 年， 公务员法颁布；2006 年， 条例起草工作启动；2007 年， 劳动合同法颁布。事业单位是否适用劳动合同法成为法学专家们争论的焦点。一种观点认为，事业单位以聘用制为基础的平等的人事关系与劳动关系并无本质不同，可直接适用劳动合同法，无需专门立法；另
10、一种观点认为，事业单位是我国宪法规定的六类社会组织、民法规定的四类法人主体之一，历来实行与企业不同的人事管理体制，应予专门规范。争议的存在，对条例目的、内容等的抉择和确定产生了一定影响，实际增加了起草和决策的难度。这些争议实际反映了人们对事业单位及其人事关系性质的不同认识，而这种认识来源于事业单位聘用制改革自身的定位。事业单位实行聘用制度的目的在于转变事业单位的用人机制、搞活用人制度，改变传统干部人事制度下“人员能进不能出、待遇能升不能降、职务能上不能下”的问题。通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。如
11、果将事业单位与其工作人员的人事关系简单地归结于平等的聘用关系，单位自主用人、人才自主择业，这和企业与劳动者之间平等的劳动合同关系确实没有什么不同，可以完全适用劳动合同法 。但事业单位作为政府举办的从事专业性公共服务的机构，其工作岗位实际是公共职位，其作为聘用主体，实际是由国家授权并运用公权力行使聘用权；事业单位人事管理条例释义位工作人员实际是利用专业知识为公众服务的公职人员。事业单位和工作人员之间的聘用关系，不仅涉及聘用双方的利益，而且与公共利益、国家利益、公众利益密切相关，属于公共服务关系的一部分。在聘用关系中，相对于单位利益、个人利益，公共利益的维护和保障处于优先地位，具有优先性质。即与一
12、般劳动关系仅直接涉及平等双方利益不同，事业单位人员聘用还直接关系到公共利益，并遵循公益优先原则。因此， 劳动合同法所规定的劳动者利益的优先性与事业单位应遵循的公共利益的优先性，在法律关系调整的原则上存在根本的差异，劳动关系与人事关系双方的权利义务也有较大不同，通过专门立法对事业单位人事关系和人事管理进行专门规定，十分必要。三、 条例拟解决的主要实践问题随着事业单位人事制度改革的深化发展，聘用制作为事业单位基本用人制度得以全面推行，与聘用制相配套的事业单位公开招聘人员暂行规定 、 事业单位岗位设置管理试行办法 、事业单位工作人员处分暂行规定等重要规章制度相继制定实施，以聘用制度、岗位管理制度和公
13、开招聘制度为主要内容的人事管理制度初步建立。但事业单位人事管理还存在一些问题：一是能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立；二是聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不统一；三是奖惩等激励保障机制不够健全；四是人事争议处理依据不够明确。这些问题都需要通过专门的立法加以解决，这是条例立法的直接目的。四、 条例的重要意义条例总体较为简略，只有 10 章 44 条，而公务员法有 18 章 107 条。 劳动合同法有 8 章 98 条，作为条例前身的条例公开征求意见稿也有 lO 章 68 条，但简略的背后并不简单。 条例的出台和实施，对我国行政体制改革和事业单位人事管理具有多重意义；与以往的改革相
14、比，也不乏创新之处。首先，以法规形式对事业单位人事管理进行专门规定是公共人事管理的重大创新。在世界多数国家，类似我国事业单位的公共科研机构、公立学校、公立医院等，在行政法上被界定为行政组织的一种类型，其工作人员作为政府雇员，需遵守行政雇员道德准则和义务，一般实行统一的公务员制度，适用公务员法，而不适用劳动法。在我国，出于分类管理和激活事业单位服务效率的需要，根据事业单位作为非监管性公共服务机构的特点，借鉴企业管理制度，实行与公务员不同的人事制度，是我国干部人事制度改革的重大创新。在全球范围内，我国实际已成为规模最大的对公职人员实行聘用制度国家。 条例的出台，也使我国成为率先对公共服务机构人事管
15、理进行专门规定的国家。其次， 条例为事业单位人事管理提供了明确的法规依据。改革开放以来，建立适应机关、事业、企业不同特点的人事制度是改革的重要目标， 公务员法和劳动合同法的颁布实施为公务员管理和企业劳动关系的调节提供了充分法律依据。由于事业单位管理的特殊性和对事业单位人事管理性质的不同理解，导致事业单位人事管理立法相对滞后，管理的法律、法规严重缺失，一方面影响了我国人事法规体系的完整性，另一方面也不利于事业单位人事管理的规范化。特别是聘用制作为对公职人员职务常任制度的重大改革，涉及事业单位人事法律关系的重大调整，关系 3000 多万事业单位职工的切身利益，仅仅以政策意见为基础，成为事业单位人事
16、制度深化改革的制约因素之一，也不符合依法治国和依法行政的要求。 条例的出台，对聘用制、公开招聘制度、岗位设置管理制度、纪律处分制度等先期改革成果进行了法律确认，使其实现了“合法化” 。同时，提高了事业单位人事立法的层次和效力，使事业单位人事管理实现了有法可依、有章可循，成为我国人事法规体系的重要而有机的组成部分。在深化事业单位分类改革的背景下， 条例的颁布实施，意味着事业单位人事管理进入了法制化的新阶段，为事业单位人事管理的全面规范奠定了基础。第三， 条例构建了事业单位人事管理的全面的制度体系。 条例共分 10 章，包括总则、岗位设置、公开招聘、竞争上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利
17、、社会保险、争议处理、法律责任等各个方面，虽十分简洁，却涉及事业单位人事管理的主要的、基本的环节，全面构建了事业单位人事管理的制度体系，是事业单位人事管理的总章程，有助于推进事业单位人事制度改革全面发展，标志着中国特色事业单位人事制度体系框架的初步形成，适用于分类改革到位后的事业单位管理。第四， 条例明确了事业单位人事制度改革的未来方向。 条例不仅是对既往事业单位人事制度改革成果的总结，还是对事业单位人事制度的顶层设计。实行聘用制改革以来，适应管理实践的迫切需要，公开招聘、岗位设置、纪律处分等制度规范得以先行出台，但竞争上岗、奖励、考核、培训、申诉、人事监督等重要制度限于上位法规的缺失，未能及
18、时进行制度规范。 条例对这些管理领域作出了原则性的规定，并进行了相应的制度创新。如条例第 40 条规定，对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个人可以向事业单位人事综合管理部门、主管部门或者监察机关投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理，明确了社会公众和事业单位职工对事业单位人事管理的监督权和控告权，意义重大。这些规定指明了事业单位人事制度改革的发展方向，为相关配套规章的出台提供了依据，有助于推动事业单位人事管理法制化目标的全面实现。五、 条例应该如何更好实施条例对事业单位人事管理的规定是对近年人事制度改革成果的总结。其中，公开招聘、岗位管理、聘用管理、纪律处分、人事仲裁等制
19、度已经在实践中得以实施，但进一步实施条例 ，仍需通过深化改革、完善制度来实现。首先，要加快配套制度的建设。 条例的简略性对配套制度和实施细则提出了更高的要求。一方面，需加强对现有规章制度的清理，对与条例规定存在冲突的政策文件进行清理，如明确原有的关于在事业单位试行人员聘用制度的意见 、 事业单位公开招聘人员暂行规定 、 事业单位岗位设置管理暂行办法及其实施意见 、 事业单位工作人员处分暂行规定等是否直接作为条例配套规章；明确全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定 、 全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定 、 人事争议处理规定是否需要废止等。另一方面，需加快新的配套
20、规章的制订进程，如及时出台奖励、聘用合同管理、竞争上岗、考核、交流、培训、人事监督检查等相关的规定，建立完善的政策法规体系。其次，要及时规范聘用合同管理。如根据条例规定的聘期、解除聘用合同的条件等对事业单位已签订的聘用合同进行更改。特别是要针对编外人员、停薪留职人员、保留档案关系人员等特殊情况，提出有针对性的解决办法，促进条例的全面实施。第三，要进一步完善工资制度、养老保险等重大制度改革方案的设计，统筹推进事业单位分类改革与人事制度改革，统筹推进机关与事业单位改革，统筹公共利益与工作人员切身利益，为条例的实施奠定基础。第一章总则本章要点本章共有四条，对事业单位人事管理的立法目的、基本原则、管理
21、体制等进行了规定，主要包括：第一，事业单位人事管理条例的立法目的，是为了规范事业单位的人事管理，保障事业单位工作人员的合法权益，提高工作人员的素质，调动工作人员的积极性。这一立法目的具有与公务员法 、 劳动合同法既有相同之处，也有不同的特点。第二，事业单位人事管理的基本原则包括：党管干部、党管人才的原则，民主、公开、竞争、择优的原则，分级分类管理的原则。第三，事业单位的人事管理体制，要做到政府宏观管理和事业单位用人自主权的紧密结合，在事业单位人事综合管理部门、事业单位主管部门、事业单位之间做到分工明细、职责清晰。第一条为了规范事业单位的人事管理，保障事业单位工作人员的合法权益，建设高素质的事业
22、单位工作人员队伍。促进公共服务发展，制定本条例。【释义】本条是关于事业单位人事管理条例立法目的、调整范围、立法依据的规定。本条提出本条例的制定目的是“规范事业单位的人事管理，保障事业单位工作人员的合法权益，建设高素质的事业单位工作人员队伍，促进公共服务发展” ，将促进“公共服务发展”作为规范管理、保障权益的落脚点，体现了事业单位人事管理的性质和根本要求。这与劳动合同法第一条提出的“为了完善劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系”有着显著的不同。 劳动合同法更侧重于劳动者权益的保护。而事业单位作为公共服务机构，人事管理的首要目标是维护
23、公共利益公共利益与事业单位利益和事业单位工作人员权益相比具有优先性。一、事业单位的概念根据国务院 1998 年 lO 月发布、2004 年 6 月修订的事业单位登记管理暂行条例 ，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这是我国通过行政法规形式对事业单位的目的、举办主体、资产性质和社会功能等所作的规范性界定。2005 年 4 月，中央机构编制委员会办公室批转由国家事业单位登记管理局制定的事业单位登记管理暂行条例实施细则 ，对事业单位的外延进行了基本界定，指出事业单位是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或
24、者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织” 。根据我国国民经济行业分类(GBT47542002)，事业单位行业领域涉及教育；科学研究、技术服务和地质勘查业；水利、环境和公共设施管理业；卫生；社会保障和社会福利业；文化、体育和娱乐业等十多个大类，一百多个小类。从事业单位的法定含义和管理实践出发，事业单
25、位本质上即国家为履行公共服务职能而依法设立的公共服务组织。事业单位所承担的教育、科技、文化、卫生等基本公共服务实际是现代政府职能的有机组成部分，事业单位作为从事公共服务的社会组织则是我国公共部门不可或缺的重要组成部分。事业单位虽然是具有中国特色的社会组织名称，但并非中国所特有。在国外政府管理中，承担公共服务职能的机构普遍存在。如美国的“公共服务机构”(Public Service Organizations)、英国的“政府执行(代理)机构”(Executive Agencies)、日本的“(独立)行政法人”(Autonomic Administrative Corporation)等。在我国，
26、事业单位与国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业组织一起，是我国宪法所规定的六大社会组织的一员，也是我国民法通则规定的四大法人组织之一。民法通则规定，我国法人组织包括机关、事业单位、企业和社会团体法人四类：其中，机关法人是指依法享有国家赋予的权力，以国家预算作为活动经费，因行使职权的需要而享有民事权利能力和民事行为能力的各级国家机关；社会团体法人是以谋求社团成员的共同利益为宗旨，具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的非营利性社会组织；企业法人是指具有符合国家法律规定的资金数额、企业名称、组织章程、组织机构、住所等法定条件，能够独立承担民事责任，经主管机关核
27、准登记取得法人资格的社会经济组织。事业单位成为法人组织，是改革开放的重要成果。事业单位法人具有与其他法人不同的地位和特征。首先，事业单位属于公法人，是公共部门的一部分；其次，事业单位法人主要以服务社会公共利益为目的；第三，事业单位法人经费主要由国家预算拨给或事业收入取得；第四，事业单位法人的成立需经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立，由专门管理机关负责实施登记管理，事业单位法人还必须有必要的财产或者经费、有自己的名称、组织机构和场所，特别是能够独立承担民事责任。二、事业单位人事关系的特殊性本条例关于立法目的的规定与事业单位的人事关系性质密切相关，本条例对事业单位人事管理的全面规范，在
28、一定程度上就是对事业单位人事关系双方权利义务关系的规范。本条例之所以就事业单位人事关系作出专门规定，根本在于事业单位人事关系的特殊性。事业单位作为公共服务机构，事业单位人员作为公职人员，二者之间的人事关系与非国有单位的人事、劳动关系相比，具有一定的特殊性，一般称为特别权利关系、公共服务关系或公法上的聘用关系。事业单位人事关系与一般劳动关系的区别主要表现在以下方面：1聘用主体不同事业单位作为国有公共服务机构，其聘用权来自国家授权，国家或政府是事业单位人员聘用的实际主体，事业单位代表国家履行聘用职责。这决定了国家有权根据公共利益需要对事业单位人员聘用和管理过程进行直接干预和监督。如实行统一的编制标
29、准、职务系列、岗位等级、纪律规范等。国家对非国有单位(如民办非企业单位)则不存在这类权力。2人员身份不同事业单位以公共服务为职责，以公共财政为基础，具有非营利性。这种特殊性同时决定了公共服务是一种志愿性的、非营利性的职业，并使事业单位工作人员成为“公共人”或“公务人” ，而非“经济人” 。事业单位工作人员作为公职人员，受公众委托从事公共服务，是公众代理人。与营利性企业工作和一般谋生性职业不同，其职业具有非营利性和志愿性特征。同时，与民办非营利性机构工作人员相比，这种志愿性具有强制性、法定性特点，志愿性是公共服务机构人员聘用的必要前提。事业单位工作人员的志愿性意味着事业单位聘用不仅是民事行为或经
30、济行为，其聘用合同包含着更多的公共性和政治性义务，其经济诉求和回报也受到统一或特定的财政政策和工资制度的限制。3主体地位不对等劳动关系本质上是一种平等的民事关系，应遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的民事活动原则。劳动者向用人单位提供劳动和服务，用人单位向劳动者支付劳动报酬，双方形成平等自愿、等价有偿的法律关系。事业单位人事关系或聘用关系尽管形式上是一种平等的契约关系，但其聘用不仅涉及合同双方的权益，还与公共利益密切相关。如美国学者伯纳德施瓦茨认为，公共雇佣关系不能仅仅从人事行政或政府雇员权利的角度来进行界定，它“力图对作为雇主的政府的竞争的利益、对作为行使公民权的政府雇员的利益以及对其事务由
31、公共行政管理者处理的公众利益这三者之间从职能上作出公正的处理”。在公共利益与公职人员个人利益之间，公共利益具有优先权，公职人员具有忠于公众和服务公共利益的基本义务。4适用特别规则公共部门和私人部门的人事或劳资关系的最大区别是二者分别适用不同的法律。公共部门人事关系一般依据公法进行管理和调节，其聘用合同属于公法上的聘约。所谓公法，即调节国家与公民关系、规范公共权力运作、明确公共机构和公职人员职责权限的法律。公职人员管理是公法的重要内容之一。事业单位人员聘用作为公法上的聘用关系，其实体性管理规则或合同条款，一般由法律法规以公众或国家意志进行规定，不以个人同意为前提。如在美国，其文官法令对包括公共服
32、务机构(含国有企业)的人员管理进行了专门规定，美国国家劳工关系法不适用于联邦、州和地方政府的雇员。在我国， 劳动合同法规定，国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行，但国家另有规定的从其规定。5人事关系调节方式不同与企业劳动争议主要通过调解、仲裁和诉讼等方式处理不同，事业单位人事争议可通过调解、仲裁和诉讼等方式解决，还可以申请申诉、复核解决。事业单位作为公共部门和公共职位的性质决定了其特别人事关系或公共服务关系是一种必然的、不容忽视的客观存在，也是督促公职人员树立公共利益至上的价值观、自觉履行公共服务职责和义务的现实需要。三、
33、立法目的本条例的立法目的主要有以下几个方面：1规范事业单位的人事管理本条例的直接目的就是为了使事业单位人事管理有法可依，有章可循。改革开放以来，建立适应机关、事业、企业不同特点的人事制度是改革的重要目标， 公务员法和劳动合同法的颁布实施为公务员管理和企业劳动关系的调节提供充分法律依据。由于事业单位管理的特殊性和对事业单位人事管理性质的不同理解，导致事业单位人事管理立法相对滞后，管理的法律、法规严重缺失，一方面影响了我国人事法规体系的完整性，另一方面也不利于事业单位人事管理的规范化。特别是聘用制作为对公职人员职务常任制度的重大改革，涉及事业单位人事法律关系的重大调整，关系 3000 多万事业单位
34、职工的切身利益，仅仅以政策意见为基础，成为事业单位人事制度深化改革的制约因素之一，也不符合依法治国和依法行政的要求。 条例的出台，对聘用制、公开招聘制度、岗位设置管理制度、纪律处分制度等先期改革成果进行了法律确认，使其实现了“合法化” 。同时，提高了事业单位人事立法的层次和效力，是我国人事法规体系的重要而有机的组成部分。在深化事业单位分类改革的背景下， 条例的颁布实施，意味着事业单位人事管理进入了法制化的新阶段，为事业单位人事管理的全面规范奠定了基础。2保障事业单位工作人员的合法权益事业单位人事管理具有特殊的管理对象，即为事业单位所聘用并提供服务的工作人员。根据我国有关法律规定，在事业单位从事
35、公务的人员， “以国家工作人员论”。事业单位作为国有公益服务机构，其工作人员也可称为公共服务人员或公职人员。事业单位工作人员作为国家工作人员或公职人员与公务员同属公共机构或国有单位的工作人员，但二者的工作职责有所不同。公务员主要运用公共权力从事公共管理事务和相关服务，事业单位工作人员则主要是运用专业知识提供专业性公共服务和产品。事业单位工作人员作为国家工作人员适用国家关于公职人员管理的基本法律规范，具有与非公有制经济和社会组织工作人员不同的权利和义务，如对不公正人事行为的申诉权以及政治性义务等。事业单位工作人员的权益保障直接关系公共服务和公共利益。传统人事管理体制忽视了事业单位和工作人员之间身
36、份平等的客观要求，容易发生工作人员的合法权益得不到维护、合理诉求得不到重视等现象，如有些单位拖欠工资、强迫职工捐款、不能足额发放退休金等等，从而侵犯了工作人员的合法利益，挫伤了工作人员的积极性。条例将保障事业单位工作人员的合法权益，作为立法目的之一，体现了依法行政、深化改革的要求。3提高工作人员素质事业单位是我国公共部门或国有单位的重要组成部分，在贯彻党和国家的路中华人民共和国刑法第 93 条业单位人事管理条例释义线、方针、政策，传播和实践立党为公、执政为民的政治理念，促进国家民主法制建设等方面，发挥着不可替代的重要作用。事业单位提供的公益服务的水平和质量，直接关系人民群众的切身利益，关系到党
37、和国家在人民群众中的地位和形象。事业单位工作人员的素质则直接关系到事业单位提供社会公益服务的水平，关系到人民群众基本需求的满足程度，关系到国家经济和社会的全面发展。本条将建设高素质的事业单位人才队伍纳入立法目的，有助于激发事业单位工作人员提高自身素质的主动性、积极性，为事业单位吸引、培养优秀人才提供法制保障。4促进公共服务发展事业单位的主要职责是代表国家提供公共服务，其管理运行的根本目的就是要促进公共服务发展。我国宪法规定，国家举办各种学校，发展各种教育设施，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育；发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和
38、技术发明创造：发展医疗卫生事业，鼓励和支持各种医疗卫生设施；发展体育事业、文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业。受计划经济体制影响和经济社会发展水平的制约，我国民办社会公益服务组织发展还处于初级阶段，各类公益服务主要由国家举办的事业单位来提供，事业单位提供的公共服务占社会公益服务总量的主要部分，是公共服务和社会事业发展的主导力量。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，事业单位承担的公共服务可分为两类：一是基本公共服务。包括义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层医疗服务等，不能或不宜由市场配置资源的公益性服务；二是非基本公共服务。如高等
39、教育、非营利性医疗等可部分由市场配置资源的公益服务。作为公共服务机构，事业单位提供的公共服务应具有普遍性或均等性，并向公众提供普遍的、基本的、均等化的服务，不能因服务对象的社会地位而采取歧视性或特权性服务面向特殊群体的高端服务应逐步通过市场机制提供。事业单位人事管理的规范，有助于从体制、机制上提高我国公共服务的质量，促进民生保障。第二条事业单位人事管理，坚持党管干部、党管人才原则。全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针。国家对事业单位工作人员实行分级分类管理。【释义】本条是关于事业单位人事管理原则的规定。一、坚持党管干部、党管人才原则党管干部、党管人才是由我国宪法所规定的党的领导地位所决定的，
40、党是我国社会主义事业的领导核心，对执政党来说，最关键的是干部问题、人才问题。党管干部、党管人才，是党的领导在事业单位人事管理工作中的重要体现，也是加强事业单位人事管理工作的必然要求。改革开放初期，邓小平就强调党的领导，提出了党管干部原则。随着党的建设工作的与时俱进，2002 年的全国组织工作会议上，又提出了党管人才原则，强调把党的干部工作和人才工作统筹规划和协调运行。党管干部，是坚持党的领导的根本原则，是实现党的领导的重要保证，是事业单位人事管理制度的重要原则。党管干部主要是管路线、管方针、管政策，根据经济社会发展的要求，制定正确的干部工作路线、方针和政策，并通过党的组织渠道监督和保证这些路线
41、、方针、政策贯彻执行。在事业单位人事管理中要从以下几个方面实现党管干部的原则：一是不断深化事业单位的干部人事制度改革；二是加强党对事业单位干部工作的领导，制定并组织实施好事业单位干部工作的方针、政策；三是推荐和管理好事业单位的重要干部；四是做好对事业单位干部人事工作的宏观管理和检查监督。党管人才，就是要在事业单位中实施人才强国战略，最大限度地发挥事业单位各类人才的作用，服务于实现中华民族伟大复兴的目标。党管人才，也是管宏观、管大局、管战略、管政策，关键是遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，加快人才发展体制机制改革和政策创新，为实现全面建成小康社会奋斗目标提供坚强的人才保证和广泛的智力支持。
42、在事业单位人事管理中要从以下几个方面实现党管人才的原则：一是通过政策支持、精神激励和环境保障，促进事业单位各类人才的健康成长和充分发挥作用；二是按照社会主义市场经济规律、人才资源开发利用规律和执政党建设规律的要求，充分发挥市场对人才资源配置的基础性作用，加强党对事业单位人才工作的宏观管理和综合协调；三是在事业单位中形成“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的浓厚氛围，最大限度地发挥事业单位各类人才的作用。二、坚持民主、公开、竞争、择优民主、公开、竞争、择优是我国干部人事制度改革的重要指导方针，也是事业单位人事管理的重要指导原则。民主，就是要在事业单位人事管理中坚持民主决策、民主管理和民主监
43、督，落实广大干部群众的知情权、参与权、选择权、监督权。公开，就是要在事业单位人事管理中坚持规则和程序、过程和结果等的公开性，提高人事管理的透明度，让管理权力在阳光下运行，保证广大干部和群众的有效参与和监督。竞争，就是要搞活事业单位用人机制，通过考试、考核等竞争性选拔方式选贤任能，打破论资排辈、平衡照顾，实现优胜劣汰，使优秀人才脱颖而出。择优是干部人事制度改革的目的，就是要用科学的程序、科学的方法让决策主体可以比较选择，实现好中择优、优中选强，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。李源潮：坚持民主公开竞争择优，推进干部人事制度改革，人民日报。2009 年 10月 19 日三、实行分级分类管理的
44、原则事业单位人事管理要在统一规范的基础上，坚持分类分级管理。统一规范，就是对事业单位人事管理的原则、基本制度、重要环节实行统一的标准、规则和政策、保证事业单位人事管理的有序高效运行和公平公正。分类管理，就是要根据不同行业事业单位的特点和事业单位不同类别人员的成长规律，实行有针对性的管理政策和制度，为事业单位发展和人才成长创造条件。分级管理，就是根据事业单位的隶属关系、单位规格和职责任务等，由不同层级的政府及其人力资源部门对事业单位人事管理进行指导、管理和监督。第三条中央事业单位人事综合管理部门负责全国事业单位人事综合管理工作。县级以上地方各级事业单位人事综合管理部门负责本辖区事业单位人事综合管
45、理工作。事业单位主管部门具体负责所属事业单位人事管理工作。【释义】本条是关于事业单位人事管理工作体制的规定。事业单位的人事管理涉及事业单位人事综合管理部门、事业单位主管部门。事业单位作为公共服务机构，国家有权对事业单位人事工作进行直接或间接的指导、干预和管理。政府人事行政部门、事业单位主管部门等依据法定授权和职责，可代表国家对事业单位人事管理进行宏观管理和具体指导。一、事业单位人事综合管理部门事业单位人事综合管理部门是指各级党委组织部门和各级政府人力资源社会保障部门，共同承担着事业单位人事管理工作的政策制定、政策指导、宏观调控、监督管理等职能。目前，各级党委及其组织部门负责一些事业单位领导人员
46、的管理，同时也直接管理着一些党群系统的事业单位；根据国务院办公厅关于印发人力资源和社会保障部主要职责内设机构和人员编制规定的通知(国办发200868 号)，人力资源社会保障部门负责会同有关部门指导事业单位人事制度改革，拟定事业单位人员管理政策。事业单位人事综合管理部门在事业单位人事管理方面的职能主要包括：一是研究制定事业单位人事管理法律法规和政策规定；二是负责本辖区内事业单位人事综合管理工作，指导下级事业单位人事管理部门进行业务指导；三是组织实施事业单位岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福秘、社会保险等工作；四是按照规定对相关工作实施审核备案制度，如对岗位设置方案
47、、公开招聘方案进行核准或备案，对竞聘上岗结果、公开招聘结果进行备案等，五是监督事业单位人事管理法律、法规的实施，对违法违规现象进行纠正和处理。根据我国人事管理体制，事业单位人事管理实行分级管理，事业单位人事综合管理部门分为中央一级、省一级、地市一级、县一级。中央事业单位人事综台管理部门负责全国事业单位人事综合管理工作，县级以上地方各级事业单位人事综旨管理部门负责本辖区事业单位人事综合管理工作；上级事业单位人事综合管理部门还要加强指导下级事业单位人事综合管理部门的工作，特别是要加强对县一级事业单位人事管理工作的指导。如对于岗位设置方案的核准，县(县级市、区)政府直属事业单位的岗位设置方案经县(县
48、级市、区)政府人事行政部门审核后，报地区或设区的市政府人事行政部门核准；县(县级市、区)政府各部门所属事业单位的岗位设置方案经主管部门、县(县级市、区)政府人事行政部门审核汇总后，报地区或设区的市政府人事行政部门核准。再如公开招聘工作中，市(地)及以下直属或者部门所属事业单位的招聘方案未经市(地)或设区的市级事业单位人事综合管理部门核准的，不得擅自组织统一的公开招聘。二、事业单位主管部门事业单位主管部门是事业单位的举办机构，在人事管理方面主要承担三方面的职责，一是要负责所属事业单位人事管理的工作指导、组织实施和监督管理，将促进事业单位人事管理的有关法律法规和政策规定在本部门所属事业单位得到贯彻
49、实施；二是对所属事业单位人事管理的重要事项进行核准或备案，任命和管理事业单位领导干部，受理事业单位工作人员申诉事项，行使开除处分权等；三是要发挥行业主管部门的作用，根据行业特点，与事业单位人事综合管理部门一起研究制定事业单位人事管理的行业政策。如在事业单位岗位设置管理制度中，事业单位人事综合管理部门与相关行业主管部门一起，相继出台了文化、科研、卫生、新闻出版、教育、农业、交通、民政等行业事业单位岗位设置管理的指导意见，结合不同行业的特点，形成科学适用的行业性岗位设置管理制度。第四条事业单位应当建立健全人事管理制度。事业单位制定或者修改人事管理制度，应当通过职工代表大会或者其他形式听取工作人员意见。【释义】本条是关于事业单位建立健全人事管理制度的规定。事业单位作为法人主体是人事管理的具体实施者，可在建立健全人事管理制度的基础上，按照国
