1、当 前 改 革 中 面 临 的 五 大 突 出 问 题及 对 策 建 议我国的改革到了今天已经不再像过去那样可以全面推进，可以不用太担心被淹没的风险就可以蹚着水往前冲。今天的改革已经进入深水区，我国前期改革出现的经济、社会问题和矛盾更加突出，今天摸着的石头必须找准，摸稳才有可能对我们过河起到积极作用，否则会出现极大危险。而当前改革要摸的石头就是长期改革过程中积累起来的“ 问题”， 这些问题必 须排出大小、轻重，以决定我们解决的轻重缓急。习近平总书记早就指出， “改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”。 这一论述，对于我们全面深化改革具有重要指 导意义。我们 只要坚持问题导向，找准问
2、题、并有的放矢、对症下药地落实解决问题的方法，才能发挥人民群众首创精神、实现顶层设计与摸着石头过河有机统一，科学有序推进各项改革深入。一、当前改革面临的突出问题（一）思想认识问题如果说我国第一次改革开放的前提在于解放思想和统一思想。尤其是改革开放之前关于真理问题的讨论，得出“ 实践是检验真理的唯一标准”成为 解放思想的关 键，也是为十一届三中全会召开和改革开放奠定坚实的理论基石。由于有了思想认识的统一，从 1978 年十一届三中全会以后，我们党才能领导全国人民成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。当前中国改革开放发展又进入一
3、个新的阶段。今天的思想认识有着与以往不曾有的一个新特点，那就是大量网民通过网络参与思想论战。以前思想交锋和理论争论，基本上都是发生在决策层面或者是理论界，一般的老百姓不了解、不关心也不参与。现在的思想观点很容易形成一种社会公众的广泛呼应，因此下一步改革得到全社会思想认识上的统一非常重要。而当前，关于下一步中国改革思想意识上最大的冲突就是继续实行公有制为主体，发挥国有经济的主导作用，还是逐步将国有成分私有化，走向完全自由化。当前，包括很多经济学家都极力推崇经济的自由化，所以下一步改革过程中国有化与自由化如何协调需要达成思想上的一致，否则改革过程中冲突较大，改革也难有实质性突破。（二）收入分配问题
4、随着我国改革开放过程中相关机制和法制的不健全我国的收入分配问题越来越突出，已经成为影响改革和社会稳定的重大问题。作为反映收入分配最重要指标基尼系数，我国从 1990 年的 0.35 上升到2013 年的 0.473。而造成收入分配问题的主要表现，首先，劳动者报酬在初次分配中占比偏低。初次分配中劳动者报酬占 GDP 比例 2011年为 44.9，低于世界重要经济体的 50到 57之间标准。其次，收入分配秩序混乱和制度缺陷导致收入差距持续拉大。城乡间、行业间、阶层间收入差距扩大，以及收入分配不公平等问题突出，是我国当前收入分配中老百姓反映最强烈的问题。再次，公共服务支出在政府总支出中占比偏低。目前
5、，教育、医疗和社会保障三项公共服务支出占政府总支出的比重合计只有三分之一，大大低于同收入水平的其它国家。另外，在新一轮的收入差距扩大化进程中，尚未完全反映在国民经济核算中的“灰色收入 ”起到了决定性的作用。与此同 时，收入差距扩大化的后果已经远远超越分配领域，对整个经济、社会和政治的健康发展造成了严重的影响。（三）国企改革问题我国是社会主义市场经济体制，其特点是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展。国有经济应保持必要的数量，但更重要的是国有资本分布的优化和质量的提高。而目前国有经济运行主体国有企业由于分布过宽，涉足领域过多，监管不力， 带 来的问题较多。首先，当前国企改制过程中诸多环节不规范
6、带来很多问题。改制过程中资产评估不规范，国有资产流失严重；改制过程中产权交易缺乏公开透明度，国有资产出售暗箱操作。其次，国企改制后， 现代企业法人治理结构还不够规范。法人治理结构尚未完全建立；股权设置过于平均，不利于企业健康发展和有序运行。再次，企业管理体制没有实现根本转变，难以适应市场竞争要求，仍然导致企业经营绩效不佳。另外，国企的利润上缴太低，用于自身的福利发放，也引起社会较大不满。（四）房地产问题我国房地产市场经过多年的长足发展，部分城市房地产市场供应达到了一定规模，需求也得到了较大程度的释放。受各城市经济发展水平、居民收入水平、人口增长速度等多种因素的影响，城市房地产市场逐渐呈现出明显
7、分化。而一刀切的限购、限贷等行政性调控政策更加剧了城市房地产市场的区域分化。当前一、二线城市涨幅过快已经遏制，三、四线城市房地产市场开始萎缩，出现了很多“ 空城”、 “鬼城”的现象。东 部房地产市场发展水平高、房价多处于高位，而中西部地区的房地产市场水平明显低于东部，房价也相对较低。预计未来房地产市场的区域分化愈演愈烈，房地产市场区域性风险不断加大。虽然中国城市化率还有较大的空间，中国的房地产刚需还是很强，但是我国房地产市场经历十多年的只涨不跌阶段，这本身就不符合经济学基本逻辑，过高的房价已经严重透支，脱离正常工薪阶层的承载能力，对其它领域的需求产生了极大的挤出效应。另外，从货币政策方面来看，
8、中国当前信贷货币政策的趋紧将是一种常态， 这就会大大抑制住房需求，同时也加剧房地产企业的资金紧张。而一旦房价的大幅下跌，房地产企业出现大量倒闭会给金融系统带来系统性风险，对整个经济带来较大冲击。（五）地方债务问题随着我国城市化进程的不断推进，地方政府为了增加基础设施投入，更快地推动经济社会发展，纷纷走上了举债的道路。加上 2008 年危机后 4 万亿投资的刺激导致地方政府大上项目，使得地方债务负债率迅速攀升。地方政府债务在推动地方经济发展中发挥了积极的作用，但也带来了较大的债务风险，尤其是当前我国经济处于转型时期，过高的地方债务既有可能引爆金融风险，也影响我国的经济转型。当前，我国债务风险虽然
9、总体可控，但不排除局部地区，尤其部分市县级以下融资平台前期融资增速过快，近期偿债期限集中，而当前的货币政策趋紧，地方融资需求仍然较大，使得部分地区的债务风险仍然不可忽视。风险主要表现在第一，县级债务与 2010 年底比，年均增长 26.59%，远远超过其经济增速，而随着未来 经济结构的调整，经济增速的放缓，前期的债务偿还就会出现一定的风险。而且，不少市县级以下地方政府偿债率过高。第二，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。近四分之一的负债需要土地收入偿还，而当前，受房地产市场调控和经济结构性调整的影响，楼市成交低迷影响土地市场歉收，不断上涨的征地拆迁成本也开始“ 蚕食” 地方政府的土地纯
10、收益，地方政府的土地收益将会缩减较大。第三，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。第四， 偿债时间较为集中。尤其是 2013 年下半年和 2014 年地方政府要偿还将近 45%的债务。第五，银行贷款占债务来源比例较大。在所有地方债务中银行贷款占地方政府负有偿还责任的债务的比例为 50.8%，如果地方政府 对这些银行贷款出现偿还问题，即使展期，银行的流动性必然受到极大影响，这部分债务将会极大影响整个金融的系统性安全。二、落实问题的政策建议（一）要统一思想认识，继续坚持国企为主体自从凯恩斯主义诞生以来，世界经济一直在有形之手和无形之手之间争论不休。事实上由于市场本身的盲目性，必须有政府有
11、形之手进行调节，即使在高度自由竞争的发达国家也不例外。尤其是中国这些年以公有制为主体的经济制度具有的优越性世界有目共睹。而拉美国家上个世纪末的经济自由化改革经验已经告诫我们，经济的自由化没能解决反而加重了长期困扰拉美社会的失业、收入分配不公和贫困化三大社会问题。事实上我国处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展总体水平不高，发展很不平衡，呈现出多层次性。这就决定了我们不能搞单一的公有制，而只能在公有制为主体的条件下实行多种所有制经济共同发展。 坚持公有制经济主体地位就是坚持社会主义的方向，对于发挥我国社会主义制度的优越性具有关键性作用。习主席也明确表示，必须毫不 动摇巩固和发展公有制经济，
12、坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。但是，坚持公有制为主体并非国进民退，因为非公有制的存在和发展，激活了市场竞争机制，促进了公有制经济特别是国有经济的市场化改革步伐，提高了经营管理水平，增强了市场竞争力。二者在不同领域可以优势互补，在竞争领域可以公平竞争。我们要不断开放一些不涉及国家经济安全的领域，所有的竞争性领域全对民资放开。（二）两次分配领域都要加快推进收入分配制度改革采取多种措施切实增加劳动收入在社会分配中的比重。通过积极推行企业工资集体协商制度；健全最低工资保障和工资支付制度；保障低收入群体的工资权益；制止和惩处恶意欠薪行为；督促和指导企业制
13、定落实工资增长指导线实施方案；推动企业依法参加社会保险；加强对农民工职业教育的投入；通过税收调节垄断行业、企业的高收入，抑制收入差距的扩大趋势。理顺不同行业收入分配秩序。对人们热议的垄断行业收入、国企高管报酬、某些地方公务员福利过高等问题上，尽快制定并出台切实可行的结构性改革方案。对所有行业设定工资指导线，建立开放统一的劳动力市场，打破垄断行业目前相对封闭的内招现状；建立机关事业单位公务人员工资与当地居民平均工资挂钩的分配制度。制订国有资本收益和垄断利润的分享法律制度，将国有资本收益和垄断利润列入财政正常预算，破除城乡二元经济结构，缩小城乡收入差距。加大对农业的投入，把基础设施建设和社会事业建
14、设发展的重点放在农村，着力改善农民生活环境、生活条件和生活水平；改革户籍管理制度，加强城乡劳动力市场的流动；完善农村土地征占用制度，保障农民权益，加快农村经济的发展。在二次分配中，加大社会保障，改善民生的投入力度，构建覆盖全民的公正平等的包括养老保险体制、失业保险体制和最低生活保障体制的社会保障体系。推进税收体制改革，充分发挥税收对居民收入差距的调节作用。继续提高个税起征点，适时地开征遗产税和赠与税及统一的物业税。（三）加大国企改革的制度建设进一步加强引导和监督，使企业改制过程更加规范。完善社会中介市场，加 强行业监督，保证企业改制过程中的公平、公正，加大对违规评估行为的处罚力度，防止国有资产
15、在中介机构层面缩水；严格执行企业国有产权转让管理暂行办法中的国有产权进场交易制度，产权转让遵循公开、公平、公正原则；对小企业在程序的简化和交易成本的降低方面能够有一定的灵活性，进一步提高国有产权转让的效率和成效；职能主管部门加强对改制的监督和服务，监督企业改制后按照相关规定履行义务的行为。在市场竞争中不断完善现代企业法人治理结构。在市场竞争中推进公司法人治理结构的完善；杜绝“股权平均化 ”造成企业决策失误或无人负责现象；彻底理顺了国有企业与职工的关系；实现改制企业用工制度的根本变革。适应市场竞争环境，推进改制企业现代管理制度不断强化。从全球化发展战略高度审视推进管理变革；制定有效的激励机制与约
16、束机制；制定清晰的企业经营发展战略和实施策略；建立现代企业制度，完善公司法人治理结构；最大限度地对企业资源实行优化配置。加强对国企的监管。当前审计署已经把国企纳入审计范围，标志着我国对国企的监管已经开始步入常态化、法制化的轨道，这必将有利于国企的健康发展。（四）房地产加快长效机制建设针对当前房地产出现的问题，当务之急是加强房地产市场泡沫状况的调研，督促房地产企业对风险的控制，做好房地产市场风险的预警，同时，做好房地 产 市场预期的正确引导。尤其是对于前期的行政调控政策可以根据不同的区域情况采取有差别的调控措施，比如对于三四线城市放开限购等政策措施，但是杜绝地方政府以财政补贴的方式去拉动房地产市
17、场需求。但是最重要的还是要从土地出让制度、税收、金融等方面加快房地产调控的长效机制建设。建立公正的房地产土地出让和开发制度。加大一、二线城市土地供给，保障城市人口增加所需要的住房建设用地；改革土地出让方式，在坚持“招拍挂 ”制度的前提下，明确对竞拍企业的资质要求、土地用途、规划方案及有关配套指标的公示要求。应一律实行零底价起拍，以防地方政府人为抬高地价。在房地产开发期间向开发商收取土地租金，加快土地开发。建立健康的房地产税收体制。借鉴发达国家经验，加强持有环节税收征收，适当降低流转税税负水平，遏制住房投机。将房地产税作为地方税，并成为级次较低的地方政府的主要税收来源，遏制地方政府对于土地财政的
18、依赖。建立合理的房地产投融资体制。加快房地产市场去杠杆化，促进房地产企业的直接融资和加强对其财务风险的监管。对于购房者的按揭贷款应该继续实行区别化政策，支持刚性需求，抑制投机需求。最后，顺应住房作为商品和民生的两个属性，促进保障性住房与商品房住房并行发展，将保障性住房建设纳入地方政府问责范围。（五）加强地方政府债务风险控制由于地方债务主体是地方融资平台承担的，所以控制地方债务风险就是治理好地方融资平台风险。第一，要规范地方政府投融资平台行为，降低地方融资平台的风险。 对地方融 资平台重新定位、加快重组；做实融资平台的资本金，限制其负债率；健全融资平台的治理结构；透明化平台信息披露，接受投资者和社会公众的监督。第二，要规范地方政府的行为，明确地方政府对平台的责任。严格约束地方政府的担保行为；建立健全地方政府的债务管理体制；建立与地方平台债务规模相适应的偿债机制；加强对地方财政信息的披露。第三，规范银行对平台融资的非理性行为，加强对地方政府财政能力的评估。第四，允 许地方政府发行债券，进入市场化融资，通过市场的力量约束政府的投资行为。（经济预测部 邹士年）
