1、- 1 -在自治区第六次地方立法研讨会上的总结讲话自治区人大常委会法制工作委员会主任 薄 晓（2013 年 9 月 10 日）同志们：自治区第六次地方立法研讨会，很快就要结束了。这次会议，是在深入学习贯彻党的十八大精神，广泛开展群众路线教育实践活动的背景下召开的，也是自治区人大常委会换届后的第一次地方立法工作会议。自治区人大常委会领导高度重视这次会议，年初常委会党组确定今年的工作要点时，就将此会列入了常委会工作计划。艾力更主任亲自过问，马明成副主任多次听取会议准备情况汇报，对开好这次会议，提出了明确要求。会议开始时，自治区人大常委会马明成副主任作了主旨讲话。在总结自治区立法工作的基础上，分析了
2、面临的新形势，以党的十八大精神为指导，从自治区的实际出发，对加强和改进地方立法工作，提高地方立法质量，进行了全面部署。贯彻了党的十八大关于依法治国和加强立法工作的总体要求，贯彻了中国特色社会主义法律体系形成后全国人大对立法工作的新要求，体现了立法工作围绕中心、服务大局的基本原则，体现了自治区党委依法治区的重要精神，很有针对性和指导性。各地各部门，要结合自身工作实际，认真贯彻落实。会上 6 个单位作了大会交流，- 2 -言之有物，各有侧重，也各有特色。与会同志围绕会议主题，深入研讨，积极思考，提出了许多好的意见和建议。大家在交流研讨中相互学习，相互启发，凝聚共识，创新理念。进一步明确了当前和今后
3、一个时期，地方立法的基本思路和工作重点，对做好新形势下的地方立法工作，为新疆跨越式发展和长治久安提供更有力的法制保障，将产生积极的作用，达到了会议的预期目的。下面，结合会议讨论情况，就贯彻落实常委会马明成副主任的重要讲话精神，围绕加强和改进地方立法工作，提高地方立法质量，特别是针对工作中存在的一些问题，讲几点意见。一、从法规制定的源头抓起，加强立项（立法项目）的论证工作 （一）认真做好案头准备，搞清各种法律政策关系，找准地方立法定位。要加强对相关资料的收集、梳理和研究。内容包括国家相关法律、法规和部门规章，自治区相关法规和规章，国家和自治区现行政策，兄弟省区市近年来的立法情况，相关的专题调研和
4、理论研究情况，国外相关的立法动态等，搞清六种重要的法律政策关系：1、与宪法和法律的关系（包括直接和相关法）2、与国家行政法规和自治区地方性法规的关系3、与部门规章和自治区政府规章的关系4、对自治州而言，单行条例或者自治条例与上级、下级地方性法规的关系- 3 -5、民族自治地方制定的地方性法规，要处理好与自治条例、单行条例的关系6、与国家现行政策的关系（两者既有联系，又有区别。从联系上讲，政策是法律的基础和根本，法律是经过法定程序后形成的稳定性政策）。在梳理研究的基础上，应将上述内容汇编成册，以便在各个重要的立法工作环节提供参考（包括法规草案起草，政府法制办协调和审查，常委会相关工委研究审查，常
5、委会一审后法工委研究修改等环节。有时还包括法规出台后编写相关宣传、培训材料，也需要参考）。如果是法规修订草案，应尽量提供一个修订的对照版本。例一、昌吉州硅化木保护条例近年来昌吉州人大立法卓有成效，上届州人大连续出台了 6件单行条例，对昌吉州的经济社会发展，发挥了重要的法制保障作用。但多年以前、曾出台一件硅化木保护条例。出发点很好，也很有针对性。但当时立法经验不足，对一些法律关系和法律问题研究不够，出台后很难执行。今天看来，有这样两个法律问题没有解决。一是国家立法存在空白。硅化木是一种年代久远的植物化石。国家刑法和立法解释，只将“具有科学价 值的古脊椎动物化石和古人类化石” ，纳入了刑法 调整的
6、范围。对 其侵害行为，要以“ 妨害文物管理罪” 定罪量刑。 对古植物化石，却没有规定。根据刑法“ 罪刑法定” 原则 ，无论盗挖多少，情 节多么严 重，无法追究刑事责任。为- 4 -此，应当积极推动刑法的进一步完善，仅靠地方立法，力度远远不够。二是罚款标准难以确定。条例虽然设置了罚款规定，但到目前为止，还没有一个权威和统一的定价标准，市场上商家的炒作则是形形色色，处罚的依据和科学性不足。另外，执法主体、执法力量、执法保障等，也难以落实，致使条例出台后难以执行。例二、克州慕士塔格景区保护条例为加强景区保护，针对突出问题，克州人大今年报批此条例。这涉及成立景区包括景区范围划分的权限、依据等基本的合法
7、性问题。何为景区？没有国家和自治区直接的上位法，但国务院有自然保护区条例（1994 年出台）和风景名胜区条例（2006 年出台），属于相关的上位法。两件行政法规对这两种景区设立的标准、条件和审批权限，都有明确的规定。将其分为国家级和省级（或者地方级）。规定后者的设立，包括范围划分、审批权限在省一级人民政府。因此，克州此条例的合法性不足。制定此条例时，未注意到与行政法规的关系和立法依据问题。此景区地方立法的一个前提条件，是自治区人民政府已批准此景区包括划定了景区范围。另外，自治区国家建设项目审计监督条例（修订），已列为自治区人大今年立法计划的一档项目，后来得知国家正在制定相关法律。为防止重复立法
8、，根据自治区人大有关规定，起草单位的工作暂缓进行。主要原因是对国家立法进程未能及时了解所致。立法工作所以要瞻前顾后、左顾右盼，是因为牵一发而动全身。- 5 -认真研究和处理好各种法律政策关系，其目的，一是解决地方立法的法律依据、法律空间和合法性问题。二是防止法律制度的相互矛盾或者不一致，维护国家法制统一。三是相互衔接协调，使法律制度更加严谨科学。（二）注意了解掌握国家和自治区改革进程。立法工作包括立法选项，需要一定前瞻性，但也不能过于超前。特别是有的重要改革正在进行，涉及部门职能调整，如果进行地方立法，则可能欲速则不达。例一、自治区交通运输管理条例（草案），2010 年由政府提请人大常委会审议
9、。初审时尊重了交通厅与交通部的沟通意见，常委会搁置审议。今年三月全国两会上，通过了国务院大部制改革方案，交通部门的职能初步明确。但是根据法律规定，2012 年常委会作出了终止审议的决定。 （自治区地方立法条例第二十九条规定：“列入常委会审议的地方性法规案，因存在较大意见分歧搁置满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由主任会议向常委会报告，该法规案终止审议。 ”）例二、自治区商品交易市场管理条例（草案）去年提交常委会初审，原打算今年上半年二审。但今年三月全国两会上通过的国务院大部制改革方案，对食品药品（也属于商品的一种）管理体制作了重要调整，由过去多家分段管理改为由
10、国家食品药品部门统一管理。目前国家相关法律法规正着手修改，各级管理机构的职能正在调整，在省一级职能和机构尚未明确之前，根- 6 -据主任会议决定，此条例草案暂缓审议。例三、伊犁州人大奎屯独山子开发区管理条例此开发区 2006 年成立，为自治区级，2011 年批准为国家级。地处天山北坡经济中段，为北疆交通枢纽，地缘优势突出，区域经济互补性强，开发区成立后经济社会发展加快，发展前景看好。伊犁州人大立法，想解决开发区的法律地位问题，为开发区的发展创造更有力的法制环境。然而今年收到国家编办文件，明确开发区管委会为自治区人民政府派出机构，管理体制发生重要变动。为此，主任会议决定暂缓审议，待自治区人民政府
11、明确开发区管委会的三定方案后再研究。（三）增强时效观念，适时均衡提交法规草案。近两年来，对已列入常委会立法计划的项目，有的未能按照预定的时间，提交常委会审议，致使项目跨年度的数量偏多。2011 年顺延到 2012 年的有 4 件，2012 年顺延到今年的有 2 件。今年上半年政府提交人大初审的仅 2 件，多数项目集中在下半年特别是 9月、11 月两次常委会。有的立法项目可能还会顺延到明年。这既容易影响常委会审议质量，也影响立法计划的如期完成。出现这种现象（数量和进度不均衡，未能按预定时间提交法规草案）的原因可能很多，立法工作本身程序和环节也比较多。但有一条是常见的，既与前期立项、起草阶段的调研
12、论证不够扎实和深入，有着重要的关系。立法到底要解决什么问题，如何解决、解决的成效会怎样，重要的法律关系是否明确，立法条件是否具备等等，- 7 -研究不够、不深、不透，都直接影响立法进程。因此，在保证质量的前提下，要努力按照预定的时间提交法规草案。做到这一点，重要的基础是前期的论证工作要更扎实、更充分。二、突出立法重点，用好有限的立法资源常委会马明成副主任的讲话中，对突出立法重点，已专门强调，此不多重复。只讲一点，从人大常委会审议法规案的时间安排看，立法资源十分有限。选准立法项目，突出立法重点，有所为有所不为，将好钢用在刀刃上，就非常重要。自治区人大常委会一般两个月开一次会，每次单月举行，与全国
13、人大常委会错开。正常情况下，元月份的人代会，12 月加开的常委会，很少审议法规案。11 月的常委会一般也较少审议初审的法规案，因为当年难以出台。常委会较多审议法规案的时间，主要集中在三、五、七、九月的四次常委会。如果按常委会平均每次审议四件法规案计算（包括两件初审、两件二审），每件法规案一般需要二审才能提交表决，全年才能出台八件地方性法规。如果对情况复杂的法规案如自治区消防条例、自治区宗教事务条例，采取隔次审议或者三审、四审等。那么一年内可能还出台不了八件法规。全国人大的法律案都在三审以上，最多的物权法八次审议。兄弟省市区也越来越多地采取三审。特别是对一些重要的、新制定的法规案，不追求立法数量
14、，重点是提高立法质量，精耕细作，精益求精。根据立法法的规定，自治州、自治县的自治条例和单行条例，需要人代会表决通过。一般一年只开一次人代会，上会的法规案数- 8 -量有限，立法资源同样十分可贵。这都要求统筹兼顾，突出重点，按照“急需 ”与“可能”，用好有限的立法 资源，努力争取立法效益的最大化。三、抓好五年立法规划中未定项目的立项论证自治区人大常委会关于提高地方立法质量有关事项的决定中规定，制定立法计划，要以立法规划为基础。或者说，制定立法计划，要优先考虑立法规划中的项目。因为比起非规划项目，毕竟通过一定的调研论证，经过自治区党委审查批准，有较好的工作基础。自治区五年立法规划（2011-201
15、5 年）中，拟出台的一档项目有44 件，第二档的预备项目有 52 件。到目前为止，已出台的和已列入今年立法计划的项目有 31 件，占拟出台项目总数的 70.5%。今年是实施自治区五年立法规划的第三年。为此常委会马主任的讲话中，已提出了相应的工作要求。法工委也将立法规划中未出台的和未列入今年立法计划的项目及所涉及的起草单位，整理列表，印发相关单位。请这些单位进一步调研论证，明确三个问题：1、立法规划中未出台的 14 件一档立法项目，是否有条件列入明后两年（2014、2015 年）的立法计划？具体立法条件情况如何？2、立法规划中二档的预备项目，是否有条件列入明后年的立法计划，具体立法条件情况如何？
16、3、除了上述情况外，根据我们多年形成的“分档立项、滚动出台” 的工作机制，是否 还有其他具备立法条件的项目，可列入明后- 9 -两年的立法计划？需要论证的这些立法条件，包括列入明后两年立法计划的必要性、合法性、科学性等立项基本问题。根据自治区人大相关规定，请相关单位特别是已列入五年立法规划一档项目的 14 个单位，在今年十一月向政府法制办报送明年的立法建议项目时，予以明确。既为制定好明后两年的立法计划预作准备，又更好地完成自治区五年立法规划。四、转变立法理念，解决好“关键的几条”问题吴邦国委员长曾经讲过，一部法律，具体规定可能有很多条，但往往管用的或者经常起作用的就是“ 关键的几条” 。相对于
17、自主性立法和先行性立法，地方立法中数量最多的是实施性立法，即对国家法律法规进行补充和细化，推动其在本行政区的有效实施。有的地方性法规特别是实施性的法规，从总则、到章节、再到附则等，具体规定有数十条甚至更多，制定时每条都花了不少功夫。有时考虑到体例的完整性或者便于基层掌握，又或多或少地照搬上位法。实际工作中到底有多少条管用，管多大用等，很值得疑问。因此，地方立法特别是实施性立法，应当下功夫找准主要问题，解决好“关 键 的几条 ”，突出 针对性和可操作性，重 实效、重管用。如此，既可防止影响立法质量的诸多弊端，如体例上的大而全、大而空，费时费力，照抄上位法较多，操作性不强等，又可提高立法效益。这是
18、中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法坚持少而精、注重提高立法质量的重要体现，也是地方立法的一个重要努力方向。- 10 -大家知道，发生交通事故，涉及较多的是事故责任的民事赔偿，执法实践中当事人双方的纠纷也很多。因为情况复杂，国家道路交通安全法第七十六条对此作了原则性规定。上海市人大经过深入研究，从具体实际出发，区分不同情况，对上位法第七十六条创造性地进行了细化，出台了上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定，进一步明确了机动车之间，机动车与非机动车、行人之间发生交通事故的责任赔付如何划分，具体由谁承担；事故损失超出强制保险责任限额的部分该如何处理；以及机动车不承担赔偿责任的具体条件等，很有
19、操作性。此若干规定只有十条，而道交法是八章一百二十四条。安徽省人大制定出台的实施产品质量法若干规定，不分章节，仅有十二条，既很简明，又能解决问题，而上位法共有六章七十四条。辽宁省人大出台的实施语言文字法办法不设章节，共十五条，只对语言文字工作的执法主体和职责，以及相关部门如何规范运用语言文字，作出了具体规定，针对性强，也便于操作，而上位法是四章二十八条。2012 年 5 月，自治区人大常委会批准的伊犁州艾滋病防治若干规定，针对伊犁严峻的防治形势，依据国家和自治区相关法律法规，明确了结婚登记、孕产妇、高危易感染人群 “三个必检”，努力从源头上和一些重要的环节上，遏制疫情发展。 “若干规定” 共有十三条，而国务院艾滋病防治条例七章六十四条。2010 年 7月出台的自治区艾滋病防治条例七章五十六条。五、做好立法协调工作，不断推进立法进程
