1、王才亮 拆迁时代的终结征收时代的开始不久前的“挖楼”事件在全国引起极大轰动。资料图片拆迁一直是人们关注的焦点之一。1 月 21 日，国务院总理温家宝签署国务院 590 号令，公布国有土地上房屋征收与补偿条例自公布之日起施行，2001 年 6 月 13 日国务院公布的城市房屋拆迁管理条例同时废止。 自 2007 年首次审议以来，这部条例的修改与制定，始终牵动着亿万群众的目光。1 月 24 日，本报记者专程采访了拆迁方面的法律专家王才亮教授，他是这部行政法规从起草到出台的全程参与者之一。 这次专访，王才亮并没有对新的“拆迁条例”做更多解释，更多的话题则侧重在总结和反思上。拆迁时代前后整整 20 年
2、 时代商报：您一直参与新条例的制定，在您得知这个政策终于出台的那一刻，您是什么心情？ 王才亮：国有土地上房屋征收与补偿条例的施行和城市房屋拆迁管理条例的废止，其意义是标志着拆迁时代的终了与征收时代的开始。 从 1991 年 3 月 22 日国务院 78 号令公布城市房屋拆迁管理条例开创了中国的拆迁时代，到2001 年国务院 305 号令公布修改后的城市房屋拆迁管理条例进入拆迁扰民时代，再到 2007 年物权法实施而开始的后拆迁时代，最后到 2011 年国务院 590 号令公布国有土地上房屋征收与补偿条例，拆迁时代前后整 20 年。 时代商报：就三个条例的内容而言，他们的差别又在何处？拆迁时代的
3、终了与征收时代的开始意义又何在？ 王才亮：我只说我们在两次征求意见中提出的意见得到了部分采纳的最重要的内容，即第八条中“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”中的一个词“确需”。 何为“确需”？确需就是仅有公共利益和法律规定的程序和权限，不可以征收公民的房屋，还需有第三个条件，即符合行政法中的比例原则。我们在不动产征收征用法（立法建议稿）中为不动产征收设立了第三个条件就是“且无其他方法替代”。“确需”与“且无其他方法替代”意思相近，是行政法中比例原则的体现，但我认为“且无其他方法替代”比“确需”更严格一些。
4、 说到此，我感到有必要介绍行政法中的比例原则。 比例原则意指行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果行政目标的实现可能对行政相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应当处于适当的比例。 适当性原则是指所采行之措施必须能实现行政目的或至少有助于目的之达成，并且为正确之手段。即是说，在目的与手段的关系上必须是适当的。 必要性原则是指在适当性原则已获肯定之后，在所有能够达成立法目的的方式中，必须选择对公民之权利“最少侵害”的方法。本原则因此也可称为“尽可能最小侵害之原则”。我认为，“确需”所表达的比例原则是在我国行政立法活动中的一
5、项重要原则和重要实践。拆迁时代终于结束是一件值得庆贺的事。 后拆迁时代的反思 时代商报：您为何将新条例颁布说成是后拆迁时代的起点？ 王才亮：2010 年是中国进入后拆迁时代的第三个年头。因为从物权法实施的那天起就标志着后拆迁时代的到来。之所以作出这一划分是 2007 年 8 月 24 日，原建设部部长汪光焘代表国务院向全国人大报告，建议修改城市房地产管理法，理由是物权法从 10 月 1 日执行，而拆迁管理条例与物权法相抵触，应停止执行，请求修改城市房地产管理法，授权国务院制订国有土地上房屋征收和拆迁补偿管理办法。这是中国拆迁管理的最高官员首次公开承认拆迁条例与物权法相抵触，承认拆迁条例违反立法
6、法的规定。所以我们将此刻作为后拆迁时代的起点。 时代商报：2010 年的拆迁有何特点？ 王才亮：2010 年，各地在法律和政策存在严重分歧的情况下，拆迁工作进度较快。特别是围绕重大国计民生项目的拆迁在群众的支持下较为顺利，保障了公共利益的需要。我们分析 2010 年的拆迁活动，与以前的拆迁活动相比存在四个明显有碍于和谐社会建设的特点： 一是拆迁由于不区分是否是为了公共利益的需要而以公权力强力推进，损害被拆迁人的合法权益，是违法违宪的，是与构建和谐社会的目标背道而驰的。 二是由于有了“征收”的商标，各种拆迁“指挥部”相继出现。过去建设部曾经批评的“没有建设项目而以土地储备为由 ”的拆迁模式已经成
7、为部分地区的模式。政府张贴的“大拆迁”的标语到处可见，公务员无奈之下不务正业成为拆迁员的情况已经是普遍现象。因此，基层公务员和拆迁管理机关与被拆迁群众之间的矛盾不断升级。 三是绝大多数地区并没有因为有了宪法、物权法、循环经济促进法等法律的规定而停止非公共利益需要的拆迁，反而加大了这类拆迁的力度。从城市到乡村，大江南北狼烟四起，处处飘扬着“旧城改造”、“城中村改造”的旗帜，改造成为掠夺的代名词。其中有经济发展的客观需求，有的确是为了公共利益的需要的合法的房屋征收行为，但更多的是鱼目混珠的假公共利益项目。如假棚户区改造或以基础设施建设为名的商品房开发，假城乡一体化、城中村改造之名的掠夺农村土地的拆
8、迁，甚至土地的一级开发、土地储备项目都高举公共利益的旗帜。动用警力拆迁的情况有增无减。在我们所看到的强拆现场，都有警察参加，广西北海甚至多次动用边防警察参与强拆。 四是化解拆迁矛盾的工作各地严重的不平衡。通过法律渠道解决拆迁矛盾的比例下降。无论是行政复议还是诉讼，在北京、上海等地，“立案难”的问题日益严重。从唐福珍、席新柱、陶兴尧等人的以自焚抵制拆迁事件，再到张剑、周颖智、杨义等人的以暴力反抗拆迁事件，绝大多数是有关地方政府不作为或乱作为造成了矛盾激化。一些执法者不能与人为善，没有化解矛盾的责任感的结果是弱势群体求助无门而矛盾激化。 时代商报：您认为这部法规的实施对化解社会矛盾起到怎样的作用？
9、 王才亮：需要我们高度重视的是：2010 年拆迁引发的矛盾激化已经导致个别地方出现基层组织维稳行为黑社会化、民众维权行为恐怖化的现象。除了被媒体披露的北京“安元鼎”截访事件外，各地雇佣社会闲散人员截访和限制被拆迁人或其他人员上访事件时有发生。而被拆迁人的维权行为也有组织化和恐怖化的倾向，我们则无法简单地指责被拆迁人行为违法。 2008 年，本溪张剑是在拆迁公司人员将其按在炕头危及其和家人安全才拔刀自卫。2009 年，宿迁的王马玲则是不堪拆迁公司人员骚扰而拔刀上楼格斗，行为比张剑要主动一点。然而到了 2010 年，先是有抚顺的杨义刺杀了指挥拆迁的王广良，后是郑州的刘大孬和武汉的龚泽林都是驾驶车辆
10、冲向拆迁队伍。这些问题与瓮安、陇南事件相比，民众由怨气而奋起的动作更有针对性，更引起社会对这类行为的同情，网上民众对此是喊好声远远压倒批评的声音。 我们认为，无论是基层组织维稳行为黑社会化还是民众维权行为恐怖化虽然在初期只是局部发生，如不加重视，一旦蔓延，其对社会的稳定威胁甚大。 拆迁立法上的亮与暗 时代商报：能否谈一谈 2010 年拆迁在立法上的亮点？ 王才亮：2010 年，拆迁制度改革和立法及政策调整有一些亮点。例如：5 月 15 日，国务院办公厅发出关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知（以下简称紧急通知），重拳出击遏制农村土地征用和城镇房屋拆迁。紧急通知明确，对因
11、工作不力引发征地拆迁恶性事件、大规模群体性上访事件，以及存在官商勾结、权钱交易的，要追究有关领导和直接责任人的责任，构成犯罪的，要依法严厉追究刑事责任。 6 月 13 日，国土资源部部长徐绍史主持召开第 15 次部长办公会，审议并原则通过国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知。会议强调，进一步做好征地管理工作，需要在用地预审中足额落实征地补偿费，探索和完善征地补偿款预存制度，将征地补偿费直接支付给农民个人，落实被征地农民社会保障费用。 2010 年 1 月 29 日和 12 月 15 日，国务院法制办公室两次公开征求对国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）意见和建议，引起了社会的广大关注。
12、国务院 2010 年 10 月 10 日作出了关于加强法治政府建设的意见，规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力。其中，规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制、严格规范公正文明执法的规定对规范政府的拆迁活动有着直接的影响。 然而，由于上述活动民主和公开性不够，使得拆迁制度改革和立法与社会期盼有重大差距，实际效果也不理想。尤其是物权法、循环经济促进法的实施并没有对拆迁制度改革和立法的进程产生实质性的正面影响，对于民众财产权和表达权没有予以足够的保证。 例如，国务院法制办公室 2010 年 1 月 28 日公布国有土地上房屋征收与补偿条例（草案），社会高度关注、讨论热烈。
13、截至 3 月 3 日，共收到意见和建议 65601 条。但是，形成的国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）比第一稿在一些关键性的问题方面只满足了地方政府的诉求而更不利于被拆迁人的利益保护，引起社会了不满。对此，我们的评价是“亮点不亮，暗处更暗”，并向国务院法制办公室提交了我们的书面意见。 国家对征地拆迁的新的法律和政策没有充分发挥网络的作用及时公开，发挥其在预防和化解社会矛盾中的作用。其中，国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作，切实维护群众合法权益的紧急通知至今没有认真宣传落实，而国土资源部发出的关于进一步做好征地管理工作的通知，到 7 月 13 日才在网上公布。一些地方政
14、府人员，面对群众拿着这两个文件与其交涉时，竟然矢口否认这两个文件的存在。 拆迁矛盾应问责于谁 时代商报：2010 年拆迁矛盾仍在加剧，原因是什么？ 王才亮：2010 年，拆迁矛盾继续加剧的原因主要是引发拆迁纠纷的源头没有好的变化。 1、土地财政的冲动 中央政府的调控总是落空的原因是土地财政即政府经营土地问题更为严重。而土地财政的背后则是日益艰难的产业税收无法满足日益高涨的政府支出，使其越来越依靠土地收益，成为当前社会的主要矛盾，对构建和谐社会造成极大的冲击。 2009 年全国土地出让收入为 14239.7 亿元，比 2008 年增长 43.2%。全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的 4
15、6%左右。 而 2009 年，全国土地出让支出总额为 12327.1 亿元，比上年增长 28.9%。其中，用于征地和拆迁补偿支出 4985.67 亿元，占支出总额的比重（以下简称占比重）为 40.4%；用于土地开发支出1322.46 亿元，占比重为 10.7%；用于城市建设支出 3340.99 亿元，占比重为 27.1%；用于农村基础设施建设支出 433.1 亿元，占比重为 3.5%；用于补助被征地农民支出 194.91 亿元，占比重为1.6%；用于土地出让业务支出 86.89 亿元，占比重为 0.7%；用于廉租住房支出 187.1 亿元，占比重为 1.5%；用于耕地开发、土地整理、基本农田建
16、设和保护支出 477.56 亿元，占比重为 3.9%；用于农业土地开发支出 107.25 亿元，占比重为 0.9%；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出 1191.17 亿元，占比重为 9.7%。 然而到了 2010 年，全国土地出让成交总价款高达 2.7 万亿元人民币，同比增加 70.4%。更让我们担忧的是，地方财政进一步依赖于土地收益，四大直辖市的比重也达到 50左右，而此前的北京市才占 25。据统计，2010 年全国土地出让金收入最高的 10 座城市，土地出让金总收入比 2009 年要多出 3000 多亿，达 8752.41 亿元，增长率超过 54%。 正因
17、为如此，2010 年，不少地方政府以压倒一切的热情推进“拆村并居”、“城中村改造”等拆房卖地的行动，使拆迁范围更加扩大。这场以城市利益出发、试图增加城市土地财政收入的城镇化运动目前尚看不到有效的遏制手段和正确引导，已经成为拆迁矛盾激化的新源头，我们对此应有足够的认识。 2、问责制没有真正落实。 虽然全国不少市、县（区）都曾颁布拆迁问责办法，但这些地方规定，主要针对不按规定时间带头拆迁或者干扰拆迁工作的党员干部进行问责。实践中，因拆迁工作推进不力而受到调整工作岗位或降职的处理，明显多于因拆出人命被问责的情况。 据某媒体记者多方查证，在最近三年发生的八起拆迁自焚或活埋案中，无一名地方一把手受到问责
18、或追究。江苏东海、盐城，北京海淀，山东胶州，福建泉州，黑龙江东宁先后发生的拆迁户自焚，湖北武汉拆迁户被铲土机活埋，当地官员无一人被问责；即使是唐福珍事件中被停职的科级干部也毫无悔过之意，甚至官复原职后在公开场合表示“对唐福珍不存在歉意，在法律面前不应该有歉意”，并指责“唐福珍是法盲”，社会影响极坏。 3、政策制订和立法混乱 2000 年的立法法没有得到有效的执行。一些地方超越立法权限，自行制订的房屋征收与拆迁规定，不仅与物权法、循环经济促进法的规定相冲突，而且限制相对人的诉讼权利，引起群众不满。如江苏无锡市政府以文件方式授权市政府房屋拆迁管理办公室在集体土地上予以房屋拆迁许可。当群众向省政府的
19、部门申请行政复议时竟没有部门受理，既避开了省政府建设行政主管机关对于房屋拆迁的管理，又避开了省政府土地管理机关对于土地征收的管理。 又如福建省莆田市秀屿区政府出台的补偿方案规定，对被拆迁房屋最高标准补偿每平方米仅600 元，完全不考虑市场价值和被拆迁人得到的补偿能否买到房屋，导致群众严重不满。 还如北京等一些城市以保障性住房（经济适用房或农村集体土地上所建的“小产权房”）作为拆迁时产权置换房屋而不说明其产权的缺陷，损害群众利益，并为将来群众一旦交易时发现问题留下纠纷的隐患。 制度改革路在何方 时代商报：您认为解决这些矛盾的出路在何方？ 王才亮：针对 2010 年我国拆迁矛盾加剧的实际情况，我们
20、认为要化解当前的矛盾需要全社会的努力。在立法和政策调整上已经不仅仅是对城市房屋拆迁管理条例修改为国有土地上房屋征收与补偿条例，而是要对整个拆迁制度进行改革。 当前尽快要做的事有： 废除现有的城市房屋拆迁管理条例，以国有土地上房屋征收与补偿条例为开端，进而制订符合宪法规定的不动产征收征用法及配套法规。我们在许多学者支持下起草的不动产征收征用法（立法建议稿）此前已经由中华全国律师协会以公文形式送交全国人大和国务院。我们希望能得到应有的重视，使我国的不动产征收征用活动有法可依。 落实科学发展观要联系实际，坚决放弃土地财政和“政府经营城市”的理念，在调整产业结构中，使社会管理的财源和财政收支正常化。其方法：一是通过体制改革，控制财政支出，杜绝浪费和挥霍，大幅度降低社会管理成本。二是要在“精兵简政”的同时改革财税制度，使基层政府减少财政压力带来的拆迁冲动，使多数公务员能洁身自好。 要落实问责制。拆迁矛盾加剧，血案频发的原因多半并非敌我之间的生死之争，其中绝大部份化解不了的原因则是执法者不能与人为善，没有化解矛盾的责任感。一些拆迁拆出命案的地方，责任者不受追究甚至提拔重用的现状必须尽快改变。
