1、- -1两 项 制 度 有 效 衔 接 贫 困 农 户建 档 立 卡 操 作 手 册国 务 院 扶 贫 办- -2前 言两 项 制 度 有 效 衔 接 ，是 党 的 十 七 届 三 中 全 会 决 定 提 出 的 一 项 重 要 任 务 。从 2007 年 以 来 ，党 中 央 、国 务 院 在 有 关 农 村 工 作 的 重 要 文 件 中 ，反 复 强 调 要 搞好 两 项 制 度 有 效 衔 接 。回 良 玉 副 总 理 在 国 务 院 扶 贫 办 、民 政 部 、财 政 部 、国 家 统计 局 和 中 国 残 联 联 合 报 送 的 关 于 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度 和
2、扶 贫 开 发 政 策 有效 衔 接 试 点 工 作 情 况 的 报 告 上 做 重 要 批 示 ：“切 实 搞 好 农 村 最 低 生 活 保 障 制 度和 扶 贫 开 发 政 策 的 有 效 衔 接 ，是 十 七 届 三 中 全 会 提 出 的 明 确 要 求 ，我 们 应 在 认真 总 结 去 年 试 点 工 作 的 基 础 上 ，今 年 可 适 当 扩 大 试 点 范 围 ，各 有 关 部 门 要 继 续加 强 配 合 和 支 持 ，搞 好 资 源 整 合 ，积 极 探 索 政 策 、程 序 、管 理 上 的 有 效 衔 接 途 径 。”自 2009 年 1 月 以 来 ，国 务 院
3、扶 贫 办 和 民 政 部 、财 政 部 、统 计 局 、中 国 残 联在 全 国 11 个 省 (区 、市 )、20 个 县 开 展 了 两 项 制 度 有 效 衔 接 试 点 工 作 。国 务 院 扶贫 办 在 广 泛 借 鉴 各 地 经 验 的 基 础 上 ，起 草 了 “两 项 制 度 有 效 衔 接 贫 困 农 户 建 档立 卡 ”操 作 手 册 ，供 各 级 扶 贫 办 参 考 使 用 。在 操 作 手 册 的 起 草 过 程 中 ，得 到 了 江 苏 省 扶 贫 办 、湖 北 省 扶 贫 办 、重 庆 市扶 贫 办 、甘 肃 省 定 西 市 扶 贫 办 以 及 重 庆 市 武 隆
4、 县 扶 贫 办 的 大 力 支 持 。对 此 ，表示 衷 心 感 谢 ！编 者- -3目 录第一章 总则 .4一、指导思想 .4二、总体目标 .4三、主要任务 .4四、基本流程 .5第二章 准备阶段 .6一、成立机构 .6二、制定方案 .6三、关键环节 .6第三章 实施阶段 .9一、宣传动员 .9二、成立村级民主评议小组 .9三、农户申请 .10四、民主评议 .10五、公示审批 .11六、调查登记 .11七、纸质档案复审 .12第四章 数据处理阶段 .13一、要求 .13二、工作流程 .13三、数据质量控制 .14四、动态管理 .14第 五 章 成 果 开 发 运 用 阶 段 .16一、数据
5、分析 .16二、数据共享 .16三、制定到户扶持政策 .16- -4第一章 总则一、指导思想坚 持 科 学 发 展 观 为 指 导 ，深 入 贯 彻 落 实 党 的 十 七 届 三 中 、四 中 全 会 精 神 ，切 实 瞄 准 贫 困 人 口 ，确 保 扶 贫 开 发 目 标 实 现 ，确 保 农 村 扶 贫 标 准 以 下 的 全 部 低收 入 人 口 得 到 有 效 扶 持 。二、总体目标坚 持 公 开 、公 平 、公 正 的 原 则 ，合 理 确 定 农 村 最 低 生 活 保 障 和 扶 贫 对 象 ；对 农 村 低 保 对 象 和 扶 贫 对 象 ，进 行 登 记 造 册 ，建 立
6、 统 一 的 贫 困 农 户 信 息 管 理 平台 ；为 充 分 发 挥 农 村 最 低 生 活 保 障 和 扶 贫 开 发 两 项 制 度 的 作 用 提 供 基 础 数 据 ，确 保 农 村 贫 困 群 体 真 正 共 享 改 革 的 成 果 ；为 实 行 对 低 收 入 贫 困 人 口 的 分 类 指 导提 供 决 策 依 据 。三、主要任务建 立 科 学 、合 理 和 民 主 的 贫 困 人 口 识 别 确 认 机 制 ，力 争 做 到 “应 扶 尽 扶 ”和 “应 保 尽 保 ”。建 立 统 一 、规 范 和 信 息 共 享 的 贫 困 人 口 实 名 制 档 案 系 统 ，实 行
7、动 态 管 理 。建 立 农 村 低 保 和 扶 贫 开 发 有 效 衔 接 的 平 台 ，为 制 定 民 政 低 保 和 扶 贫 开 发的 扶 持 方 案 提 供 依 据 和 借 鉴 。四、基本框架- -5检查验收纸质档案复审现场入户登记公示审批民主评议农户申请成立村级民主评议小组宣传动员关键环节动态管理数据质量控制明确指导思想准备阶段实施阶段数据处理阶段制定方案 成立机构数据分析成果开发阶段 数据共享制定到户政策- -6第二章 准备阶段一、成立机构省 、市 、县 、乡 镇 须 成 立 相 应 领 导 机 构 和 工 作 机 构 ，配 备 专 门 工 作 人 员 ，安排 专 项 工 作 经
8、费 ，统 筹 协 调 ，抓 好 落 实 。明 确 各 级 部 门 ，各 组 成 部 门 在 不 同 阶 段的 不 同 任 务 和 各 自 的 职 责 。二、制定方案深 入 调 查 ，广 泛 研 究 ，结 合 本 地 实 际 ，制 定 一 个 详 细 周 密 的 工 作 实 施 总 体方 案 ，明 确 目 标 任 务 、方 法 步 骤 和 工 作 措 施 等 。针 对 贫 困 人 口 规 模 、宣 传 动 员 、组 织 培 训 、入 户 调 查 、数 据 处 理 等 工 作 环 节 ，制 定 详 细 具 体 方 案 。三、关键环节（一 ）合 理 确 定 贫 困 人 口 规 模1、确 定 贫 困
9、人 口 规 模 的 原 则贫 困 人 口 规 模 的 确 定 ，要 依 据 统 计 部 门 的 监 测 数 据 ，防 止 盲 目 扩 大 规 模 ，确 保 政 策 兑 现 。因 地 方 自 定 扶 贫 标 准 而 增 加 的 扶 贫 对 象 ，由 省 （自 治 区 、直 辖 市 ）本 级 安 排 落 实 扶 持 资 金 。2、确 定 省 、县 、村 各 级 贫 困 人 口 的 规 模 （采 取 自 上 而 下 ，逐 级 确 定 贫 困 人口 规 模 的 方 法 ）省 本 级 贫 困 人 口 规 模 的 确 定 。主 要 有 两 种 方 式 ：按 照 国 家 扶 贫 标 准 ，以统 计 部 门
10、农 村 贫 困 监 测 数 据 为 依 据 ，确 定 省 本 级 贫 困 人 口 规 模 。综 合 考 虑统 计 部 门 农 村 贫 困 监 测 数 据 、低 保 标 准 和 自 身 财 力 ，自 定 扶 贫 标 准 ，确 定 省 本级 贫 困 人 口 规 模 。县 本 级 贫 困 人 口 规 模 的 确 定 。由 省 级 相 关 部 门 根 据 本 省 实 际 情 况 以 及 各县 经 济 状 况 ，制 定 各 县 调 查 规 模 的 工 作 办 法 和 工 作 方 案 ，将 省 本 级 贫 困 人 口 指标 合 理 分 解 到 各 县 。- -7村 本 级 贫 困 人 口 规 模 的 确
11、定 。由 各 县 相 关 部 门 根 据 本 地 实 际 情 况 以 及 各行 政 村 经 济 状 况 ，制 定 各 行 政 村 调 查 规 模 的 工 作 办 法 和 工 作 方 案 ，将 县 本 级 贫困 人 口 合 理 分 解 到 各 村 。（参 见 ：贫 困 人 口 规 模 分 配 方 案 ）。（二 ）2010 年 贫 困 人 口 识 别 工 作 的 试 点 范 围总 的 要 求 是 ，今 年 中 西 部 地 区 力 争 扩 大 到 所 有 国 家 重 点 县 ，各 地 要 采 取有 效 措 施 ，尽 可 能 的 往 前 推 ，但 也 要 实 事 求 是 ，量 力 而 行 ，不 能 盲
12、 目 追 求 数 量 ，滥 竽 充 数 。东 部 地 区 没 有 国 家 重 点 县 ，但 同 样 需 要 开 展 两 项 制 度 有 效 衔 接 试 点 ，试 点 范 围 自 行 确 定 。试 点 以 县 为 单 位 开 展 ，调 查 范 围 为 试 点 县 所 辖 的 所 有 行 政村 。（三 ）组 织 培 训1、分 级 组 织 培 训 ，制 定 培 训 计 划 。对 本 级 培 训 目 的 、组 织 、内 容 、时 间 、地点 、规 划 、人 员 、措 施 等 各 方 面 进 行 详 细 计 划 和 周 密 安 排 。2、确 定 培 训 对 象 。培 训 对 象 应 具 备 的 基 本
13、条 件 ：要 具 备 一 定 文 化 程 度 。工 作 责 任 心 强 、热 情 高 、工 作 细 致 、能 独 立 完 成 工 作 。熟 悉 当 地 情 况 ，有 一 定 组 织 能 力 和 群 众 工 作 经 验 。3、培 训 工 作 方 式 和 方 法 。可 采 取 集 中 培 训 、分 类 和 跟 踪 培 训 相 结 合 的 方 式 进 行 培 训 。培 训 工 作 逐 级开 展 ,对 边 远 山 区 或 参 加 集 中 培 训 有 困 难 的 可 分 片 区 进 行 培 训 。4、培 训 内 容 。具 体 包 括 以 下 方 面 ：各 级 政 府 文 件 、领 导 讲 话 等 ；工
14、作 方 案 、填 表 要 求 、访 谈 技 巧 、指 标 解 释 等 ；前 期 试 点 工 作 经 验 和 教 训 等 ；软 件 程 序 安 装 、审 核 管 理 、软 件 操 作 手 册 等 ；- -8两 项 制 度 有 效 衔 接 操 作 手 册 、简 明 手 册 等 ；两 项 制 度 有 效 衔 接 调 查 贫 困 农 户 建 档 立 卡 登 记 方 案 等 。- -9第三章 实施阶段一、宣传动员（一 ）宣 传 要 求体 现 “整 体 性 、全 面 性 、广 泛 性 ”，确 保 家 喻 户 晓 、人 人 皆 知 。 （二 ）宣 传 形 式县 、乡 、村 要 分 级 召 开 动 员 大 会
15、 ，要 充 分 利 用 标 语 、横 幅 、墙 报 、宣 传 单 、宣 传 车 、文 艺 演 出 、广 播 、电 视 、报 纸 、网 络 等 形 式 进 行 广 泛 宣 传 。二、成立村级民主评议小组（一 ）村 级 民 主 评 议 小 组 构 成村 级 民 主 评 议 小 组 成 员 的 推 选 ，要 充 分 尊 重 民 意 ，注 意 广 泛 代 表 性 。村 级民 主 评 议 小 组 应 包 括 乡 镇 驻 村 干 部 、村 干 部 、党 员 、妇 女 、群 众 、残 疾 人 和 低 保户 代 表 等 。关 于 评 议 小 组 成 员 人 数 ，建 议 按 村 人 口 多 少 而 定 ，至
16、少 10 人 ；1000-2000 人 的 安 排 11-13 人 ，2000 人 以 上 的 行 政 村 可 考 虑 13-15 人 。（二 ）村 级 民 主 评 议 小 组 职 责1、充 分 宣 传 政 策 ，通 知 在 外 务 工 农 户 ；2、组 织 农 户 自 主 申 请 ；3、对 申 请 对 象 进 行 审 核 ，核 实 其 申 请 内 容 是 否 属 实 、是 否 符 合 条 件 ；4、确 定 评 审 结 果 ，并 由 申 请 农 户 本 人 签 字 或 留 手 印 。贫 困 农 户 的 确 定 ，必 须 严 格 坚 持 个 人 申 请 、民 主 评 议 、村 级 复 评 、乡
17、镇 审核 、县 级 审 批 的 五 个 工 作 程 序 。三、农户申请农 户 根 据 家 庭 收 入 和 家 庭 生 活 状 况 向 户 籍 地 的 村 委 会 提 出 书 面 申 请 。由户 主 填 写 农 村 贫 困 户 申 请 书 ，并 向 户 籍 所 在 地 德 村 委 会 提 出 申 请 。（参 考 附 件- -101：农 村 贫 困 户 申 请 书 ）申 请 农 户 为 农 村 常 住 农 户 。农 村 常 住 户 是 指 长 期 (一 年 以 上 )居 住 在 乡 镇(不 包 括 城 关 镇 )行 政 管 理 区 域 内 的 住 户 ，还 包 括 长 期 居 住 在 城 关 镇
18、所 辖 行 政 村范 围 内 的 住 户 。户 口 不 在 本 地 而 在 本 地 居 住 一 年 及 以 上 的 住 户 也 包 括 在 本 地农 村 常 住 户 范 围 内 ；有 本 地 户 口 ，但 举 家 外 出 谋 生 一 年 以 上 的 住 户 ，无 论 是 否保 留 承 包 耕 地 都 不 包 括 在 本 地 农 村 住 户 范 围 内 。有 下 列 情 形 之 一 的 ，不 宜 申 请 （供 参 考 ）：1、三 年 内 修 建 自 有 住 房 ，在 城 镇 购 买 商 品 房 （不 含 因 灾 重 建 、国 家 基 础 设施 建 设 拆 迁 房 屋 ）或 高 标 准 装 修 现
19、 有 住 房 的 ；2、申 请 对 象 家 庭 月 水 电 燃 料 费 、通 讯 费 明 显 高 于 当 地 非 贫 困 户 的 ；3、家 庭 拥 有 或 使 用 机 动 车 辆 、船 舶 、工 程 机 械 （残 疾 人 代 步 车 除 外 ）及 拥 有大 型 农 机 具 （赠 予 除 外 ）的 ；4、家 庭 成 员 中 有 自 费 出 国 留 学 的 ；5、长 期 雇 用 他 人 从 事 生 产 经 营 活 动 的 ；6、对 举 报 或 质 疑 不 能 作 出 合 理 解 释 的 ；7具 有 其 他 不 符 合 扶 贫 开 发 对 象 的 情 形 。四、民主评议（一）村级民主评议小组根据农户申请材料，对本行政村内申请的农户进行审核。（二）审核无误后，民主评议小组对申请对象进行民主评议和排序，并根据分配到行政村的贫 困 人 口 规 模 ，确 定 入 选 贫 困 农 户 名 单 。（三）召开村民大会（或村民代表大会）对入 选 贫 困 农 户 排序进行表决确认。也可将民主评议与入选农户的贫困量化指标评价相结合。（四）贫困农户分为扶贫户、扶贫低保户、低保户和五保户。有劳
