1、财政监督是财政机关在财政管理过程中，依照国家法律和行政法规对国家机关、企事业单位以及其他组织涉及财政收支的事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督检查。加强财政监督，推进依法理财，对于促进经济和社会稳定发展，规范财政分配秩序，防止腐败具有十分重要的现实意义。财政支出监管问题研究课题组预算编制、执行和监督是财政管理工作的三个方面，也可比喻为三大支柱，有了这三大支柱，才能够把财政管理的大厦撑起来。财政支出监督管理是财政管理的重要组成部分，加强财政支出监督管理，对落实科学发展观、构建和谐社会、发展社会主义政治文明有着十分重要的意义。财政部门加强财政资金支出监督管理义不容辞、刻不容缓。（一）预算编报不
2、真实，基础数据不准确，多报、虚报问题依然存在。从 2007 年中央部门编报预算情况看，只有不到一半的部门遵循了按照上年项目支出的 120%报送下年项目预算的规则。在财力性转移支付分配方面，同样存在基础数据申报不实，影响资金分配的问题。2006 年专员办对“ 三奖一补”政策执行情况核查发现，有 14 个县通过多报财政供养人口、多报税收收入增长额等手段，多获取奖补资金 2200 万元。（二）专项设置重复交叉，使用零星分散。据审计调查反映，目前参与中央专项资金分配的部门达 30 多个，仅支农资金就涉及10 多个部门，不少项目在建设内容、实施范围等方面都不同程度的存在着重复和交叉，造成项目“多头申报”
3、，管理条块分割，影响了资金使用的综合效能。2005 年中央财政补助辽宁等 5 省（区）的190 项专项转移支付中 ,有 53 项内容交叉重复，涉及资金 56.7 亿元；按项目分配的有 92 项，涉及资金 299.2 亿元，分配到 30818 个项目，其中 10 万元以下的项目 9415 个，平均每个项目仅 3.4 万元。专员办在对湖南省 2004 年特大防汛抗旱补助费检查时发现，10 万元以下的项目有 358 个，占项目总数的 82%，平均每个项目的资金量仅为 5.6 万元。（三）预算执行不严格，约束力不强。一方面年度预算调整频繁，年底预算追加较多，另一方面项目预算执行中超预算执行，或项目被随
4、意调整、串换等情况时有发生，影响预算的严肃性和资金使用效益。北京平谷、怀柔两地 2005 年三个土地开发整理项目全部超预算，最高超支比例达 45.7。2003 年国家批准山西省五台县中小学危房改造学校 18 所，但在项目执行过程中，该县为了平衡利益对中央专项资金进行了“撒胡椒面”式的再分配，实际使用中央专项资金实施危房改造的学校达 202 所，有的学校仅得专项资金500 元，危房改造资金没有达到效果。（四）资金拨付不及时，滞留占压问题突出。2005 年专员办系统查出滞留占压财政资金共计 24.8 亿元。从调研情况分析，滞留占压专项资金问题在经济欠发达地区比较突出，特别是应该给予重点保障和急事急
5、办的救灾、三农、社保、教育等事项，还存在着资金拨付环节过多、链条过长，资金不能及时、足额到位的问题。另据调查了解，目前在农村义务教育中央专项资金国库集中支付试点中，部分省级财政部门仍存在着违规拖延预算分解时间和资金拨付进度的问题。（五）结余资金多，年底突击花钱现象普遍。初步统计，2006年底财政拨款结余资金仍比上年增长 10%以上，有的部门结余资金占当年财政拨款的近 50%。此外，现行的预算批复时间与预算执行年度不相匹配，为赶进度完成年度预算，年底集中下指标，仓促拨款、突击花钱，资金安全存在隐患，财政资源闲置浪费。（六）挤占、挪用财政资金等违规违纪问题仍很严重。一些部门和单位违规将财政资金用于
6、建楼买车、发放津贴补贴、出国考察旅游等，造成大量财政资金的损失浪费。2006 年，专员办财政支出检查中发现的挤占挪用财政资金总额 9.1 亿元，虚列支出 5.4 亿元。2006 年专员办对湖南省部分地区支农资金检查中发现，宁乡县巷子口镇在 2003 年至 2005 年间，将 368 万元扶贫资金转作本级财政预算外收入，而未用于任何扶贫项目；国家级贫困县隆回县所辖的一个村挪用 34 万元扶贫资金用于修建村委办公楼，该县扶贫办还动用扶贫资金 15 万元用于出国考察和旅游。专员办对部分地区 2006 年就业再就业资金检查发现，新疆乌鲁木齐市劳动和社会保障局挪用 500 万元就业再就业资金用于乌鲁木齐
7、市水磨沟工业园建设。二、产生问题的原因剖析上述问题的存在，既有主观原因，也有客观因素，既涉及体制，也涉及管理。初步分析，主要有以下几个方面原因。（一）财政管理体制和管理制度改革还未到位。从目前财政管理体制上看，还依然存在政府间财权与事权不够匹配；转移支付制度不够规范；财政部门与职能部门在资金分配和资金管理上责权不够统一等问题。从财政管理制度改革方面看，部门预算、综合预算尚未真正改革到位，国有资产占有与预算安排没有有机结合，预算编制特别是项目支出预算不够细化，支出标准体系仍不完善，预算编制的科学性、准确性和完整性有待进一步提高，国库管理制度改革尚需加大推进力度，政府采购、行政事业单位国有资产管理
8、、国库现金管理、政府收支分类等改革需要不断深化。（二）预算编制、执行、监督相互制衡的财政资金运行体系，以及覆盖财政资金运行全过程的财政监督机制尚未建立健全。近年来，尽管财政监督积极融入财政管理，努力发挥服务大局、服务管理、服务改革的作用，但财政监督作为财政支出管理的一个支柱，支撑力度不够，尤其是专职性财政监督在“大财政监督”格局中的主导作用发挥不充分，未能很好地设计到财政管理的体制、机制和改革之中，预算编制、执行、监督相互制衡、相互促进的手段还不够完善。财政监督未能参与到财政资金分配、拨付、使用的全过程之中，未能与财政资金运行过程达到时间与空间上的一致，事后检查工作开展较多，事前审核、事中监控
9、措施较少，防患于未然的功能没能得到充分发挥，影响了财政支出监督的整体功效。（三）财政支出管理的透明度不高、信息不对称。首先，支出决策程序还不够民主、科学，资金分配办法、方案往往不够公开，缺少利益相关主体的参与。其次，财政支出特别是关系国计民生的重大项目支出、执行和结果公开力度不够，政府和公众之间信息不对称。第三，财政部门与预算单位信息不对称，监管难度较大；财政部门内部监督机构与业务机构也存在信息不对称，监督机构缺乏资金运行信息和获取信息的平台，监督成本高、效率低。第四，财政重大支出政策效应宣传力度不够，以及财政监督查处的严重问题及其有关整改情况也缺少必要的公开曝光，财政监督管理的正面声音不够响
10、亮，反而对财政部门的指责过多。（四）科学有效的财政支出绩效管理有待加强。一是“重投入、轻产出”的观念依然存在，造成了支出的低效或无效。二是财政支出绩效评价和监督工作还处于起步阶段，工作难度较大，有关制度还有待于进一步完善，比如实施绩效评价和监督工作的主体、范围和依据还不很明确，缺乏全面、科学、统一的标准。三是绩效评价和监督与预算安排的结合度不高，绩效评价和监督的公示、问责制度尚未建立，缺乏激励和约束。四是目前绩效评价和监督工作具有单向性特征。拥有财政资金分配权和管理权的部门重视对用款单位的监督与考评，忽视自我的监督和评价，更缺乏社会的监督与评价。（五）财政违规成本较低，责任追究缺乏力度。目前，
11、预算法等法律法规对法律责任的规定不够明确具体或缺乏规定，在经济责任追究上，也普遍存在处罚偏轻，或难以实施处罚的现象，特别是资金使用结果与资金分配相挂钩的奖惩机制尚未严格建立起来，难以达到惩戒效果。案件移送机制尚待加强，很多问题严重的责任人没有得到严肃追究，甚至“明处理暗保护”、“明降暗升”。三、对策与建议加强财政支出监督管理，必须尽快建立起覆盖财政资金运行全过程的财政监督机制，建立健全预算编制、执行、监督相互制衡、相互促进的财政资金运行体系。坚持“三个贯穿”：即坚持将财政监督工作贯穿于财政中心工作的大局之中，坚持将财政监督工作贯穿于财政管理的体制、机制建设和改革的总体设计之中，坚持将财政监督工
12、作贯穿于预算编制、执行、使用、决算、效率评价的分配使用全过程之中。（一）建立健全预算编制、执行、监督相互制衡、相互促进的财政资金运行体系。强化财政监督与预算编制、执行的衔接，建立起相互依存、相互促进、互为因果、互为印证的密切联系。1.从法律制度上明确财政预算编制、执行、监督的相互关系。积极修改完善预算法，明确预算编制、执行、监督的职责及制衡关系；进一步完善财政资金管理制度，每一笔专项资金都要有制度约束，每一个制度都有明确的财政监督的内容、环节、手段、措施、责任、反馈等。2.严格落实财政监督的职责分工。切实执行财政部司局间关于专员办业务工作关系划分的暂行规定，并按照专项资金清理整合、分类的规定，
13、修改完善中央对地方专项拨款管理办法，各司局要将预算正式发文抄送监督检查局和专员办，对专员办审核、检查的成果要充分利用并及时反馈，建立顺畅的工作协调机制和信息共享制度。3.充分发挥专员办就地监管优势。切实落实部党组 2006 年提出的加快推进专员办参与中央部门二级预算单位预算审核的决定，逐步将战线长、分布广、资金多的中央部门二级预算单位预算纳入专员办预算审核范围，为提高预算编制的真实性、完整性和准确性提供保障。发挥专员办事前审核作用，逐步授权专员办对重大项目支出、一般性转移支付等基础资料进行初审，提高基础数据的准确性。4.加强内审工作。增加内审人员编制，对重点业务部门实行一年一审，重要事项提前审
14、，完善内审通报制度、整改落实情况反馈制度;结合内审，探索开展对业务部门管理绩效评价工作；督促资金使用部门建立健全符合财政资金管理原则和要求的内控制度，强化资金使用部门的资金管理。（二）积极推进财政管理制度改革, 增强预算刚性。1.提高财政支出透明度。按照“透明”财政和政务公开的要求，完善预算分配决策机制，坚持重大财政政策、重大支出事项集体决策制度，资金分配必须制定分配办法并事前公开，严格分配程序，规范分配行为，提高分配的透明度，增强利益主体的相互监督，减少和杜绝“跑部钱进” 、“权利寻租” 等行为。完善政府收支分类体系，研究探索新科目体系设置，为提高预算透明度提供保障。2.实行“ 精细”化预算
15、管理。建立项目支出标准体系，加强项目库管理，细化项目预算，为增强预算约束力和加强监管奠定基础。积极推行综合预算和滚动预算，将预算安排与部门预算外资金、政府性基金、自有资金、结余资金等占有、使用的公共资源相结合，提高支出分配的公正性。全面强化行政事业单位国有资产管理，规范资产配置、使用、处置、评估等各环节的管理，进一步理顺行政事业资产管理体制，尽快建立起资产管理与预算管理有机结合的机制。加强对经济运行和财政收入增长的前瞻性研究，提高预算编制和预算规模控制的准确性，逐步降低年中追加预算的规模和次数。3.清理整合专项转移支付项目设置。加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度
16、，每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有较合理明确的分配依据和操作规程。（四）加强财政支出绩效评价和监督，提高财政资金使用效果。1.积极推进绩效评价工作。规范完善绩效评价标准、程序和方法，逐步建立完善绩效评价指标体系，2008 年，原则上每个中央部门选择一、二个项目开展绩效评价试点。2.建立绩效评价结果反馈和通报制度。探索重大项目支出执行情况和执行结果公示制度，将中央部门财政资金使用绩效作为财政决算报告的附件向人大和国务院报告；要求省级政府和具有资金二次分配权的中央部门每年向国务院及财政部报送专项资金支出、结余、使用效益等情况。逐步引入绩效优先的支出分配原则，优先安排绩效良好的项目
17、，将绩效评价结果作为下一年度预算安排的参考依据，强化绩效管理的激励和约束。3.探索开展绩效监督。充分发挥财政监督在绩效评价中相对独立和公正的作用，解决监督主体和评价主体重叠、评价结果缺乏中立性和公正性的问题。一方面，在财政监督检查和日常监管工作中，选择涉及民生、目标明确、易于评价的重点支出项目开展绩效监督，尝试从项目目标合理性、目标实现程度、社会效果、经济效益等方面进行分析评价。另一方面，明确财政监督机构每年对中介机构开展的绩效评价工作质量进行抽查，规范中介机构的绩效评价行为。（五）充分发挥财政监督职能作用，严格责任追究。1.加大监督检查力度。综合运用监督检查措施，强化日常监管，建立财政支出对
18、账制度，定期与国库对账，掌握支出、结余等情况；加强银行账户管理，掌握和监督资金流向；通过项目单位资金收支、结余、工程进度等情况，加强对项目资金的事中监控；充分运用传统的检查、调研等手段，加强对重点部门、重点行业、重点资金的监督检查。2.严格责任追究和移送制度。加大对违规问题责任人员的处理处罚力度，继续坚持并规范将违规责任人移送主管部门、纪检监察部门、司法部门处理外，对领导干部的财经违规行为，要移送组织部门备案和处理；建立健全部门、地区和单位的利益追究机制，严厉惩罚违规获取和使用财政资金的行为。3.建立支出监管分析报告制度和公告制度。每年对支出监管情况、查出的问题、纠正整改情况等进行分析总结，提
19、出意见和建议，向中央部门和地方通报并向社会公告，提高财政部门监管的震慑影响作用。4.完善监督检查信息披露和通报制度。将监督检查计划、检查结果、处理处罚决定、整改意见、对策建议等在财政内网上公布；强化执行处理处罚决定和落实整改意见的反馈制度，监督检查局和专员办要加大跟踪问效力度，对问题整改不到位、责任人处理不到位甚至明降暗升的，要及时向财政部报告，确保监督检查成效。随着市场化改革的推进，建立公共财政监督体制势在必行，但是，由于我国市场化改革仍处在初级阶段，市场化程度仍然很低，严重影响了公共财政监督体制的建立。从我国现实来看，不成熟、不完善的市场经济要发育到成熟的市场经济，则需要相当长的时间，这就决定了公共财政监督体系和保障机制的建立与完善及作用的发挥也将会是一个由不成熟、不完善向成熟和完善转化的过程，但是，这个过程也将会是一个漫长的过程。要缩短这个过程，唯一的途径是加快市场经济推进和市场化改革的步伐，努力加强法制建设，尽快建立完善的市场经济体制，为建立完善的公共财政监督体制创造良好的制度环境
