1、全国风景名胜区事业发展“十三五”规划住房和城乡建设部2016 年 11 月I目 录前 言 .1第一章 发展形势 .2一、 “十二五”发展成就 .2二、机遇与挑战 .6第二章 指导思想、基本原则与发展目标 .9一、指导思想 .9二、基本原则 .9三、发展目标 .10第三章 主要任务 .11一、完善制度机制 .11二、优化体系布局 .13三、强化规划建设管控 .14四、加强风景名胜资源保护 .16五、推动风景名胜资源有偿使用和社会经济发展 .17六、推进生态保护补偿和国家公园体制试点 .18七、加大宣传教育与公众参与 .18八、加强国际合作与能力建设 .19第四章 保障措施 .20一、加强部门协作
2、 .20二、强化技术支撑 .20三、加大保护投入 .21四、有序组织实施 .211前 言“十三五”时期是全面建成小康社会、实现 “两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标的决胜阶段，是我国经济转型发展、进入新常态后的第一个五年，具有承前启后的重要意义。要全面建成小康社会，我国在生态环境保护、社会事业发展等方面还存在一些必须补齐的短板。风景名 胜区是我国自然生态和自然文化遗产保护的重要一环，风景名胜区事业是一项为全民服务的公益事业，因此，风景名胜区事业“十三五”规划必须紧紧围绕 服务大局、 补齐短板的定位和住房城乡建设事业“十三五 ”规划 纲要要求，科学制定，统筹部署。风景名胜区是国家形象的代表
3、，与国际上的国家公园相对应，同时又有着鲜明的中国特色，它凝结了大自然亿万年的神奇造化，承载着华夏文明五千年的丰厚积淀，是自然史和文化史的天然博物馆，是人与自然和谐发展的典范之区，是中华民族薪火相传的共同财富。1982 年，我国正式建立风景名胜区制度。截至 2015 年底，全国已建立风景名胜区 962 处，其中国家级风景名胜区 225 处、省级风景名胜区 737 处， 风景名胜区面积约占国土总面积的 2.02%，包含了 30 处世界遗产地， 为国家保存了大量珍贵的自然文化遗产，成为我国生态文明和美丽中国建设、促进国民经济和社会发展的重要载体。伴随着我国经济社会发展形势的变化和党中央、国务院一系列
4、决策部署的实施，风景名胜区在保护、利用和管理等方面仍然存在一些亟需解决的矛盾和问题，需要在“十三五”时期认真贯彻党中央、国务院的一系列决策部署和风景名胜区条例等法律法规规定，坚持“科学规划、统 一管理、 严 格保护、永 续利用” 的工作方 针，进一步完善政策、加强管理、加大投入，推进风景名胜区事 业健康持续发展，为实现全面建成小康社会的目标做出应有贡献。2第一章 发展形势一、 “十二五” 发展成就“十二五” 时 期，在党中央、国 务院高度重 视和正确领导下，在国务院相关部门和地方各级人民政府的大力支持下，各级风景名胜区主管部门认真落实国家有关方针政策和法律法规，开展了大量卓有成效的工作，推动了
5、风景名胜区和世界遗产事业快速发展，在保护自然文化遗产、弘扬中华民族文化、丰富群众文化生活、拉动旅游经济、促进区域发展、建设生态文明和美丽中国等方面发挥了重要作用。（一）加强风景名胜区和世界遗产申报与保护，促进生态文明建设。加强风景名胜区和世界遗产申报，将一批珍贵的自然文化遗产资源纳入到国家法定保护体系。2012 年，国务院审定公布第八批 17 处国家级风景名胜区。中国南方喀斯特二期、澄江古生物化石地、新疆天山 3 处项目以世界自然遗产成功列入联合国教科文组织世界遗产名录。浙江杭州西湖、广西桂林漓江、贵州舞阳河、重庆金佛山、新疆天山天池、甘肃麦积山、江苏扬州蜀冈瘦西湖风景名胜区、湖南猛洞河风景名
6、胜区 8 处国家级风景名胜区和云南元阳观音山省级风景名胜区作为杭州西湖、中国南方喀斯特二期、新疆天山、丝绸之路、大运河、土司遗址、红河哈尼梯田世界遗产地的3重要组成部分列入世界遗产名录。截至 2015 年底，全国共有国家级风景名胜区 225 处、世界遗产 48 项。现有 48 项世界遗产中，有 30 处分布在国家级风景名胜区和省级风景名胜区之中，共包含自然遗产 10 项、文化与自然双遗产 4 项、文化景观遗产 4 项，是 30 年来全球世界遗产数量增长最快的国家之一。加强保护投入，实施了一大批资源保护项目。 “十二五” 时期，中央和地方持续加大风景名胜区保护投入，进一步提升风景名胜区的保护与发
7、展能力，其中，中央直接投入约 5 亿元。据不完全统计，各国家级风景名胜区共完成景点保护项目 1029 项，环境整治项目 676 项，地质灾害防治、森林防火、动植物保护、病虫害防治等项目 1036 项，生态治理、环境监测项目 410 项，有力推进了风景名胜区的保护，为促进生态文明建设打下良好基础。（二）完善风景名胜区和世界遗产保护管理制度与技术标准，推进行业制度化、规范化管理。一是出台国家级风景名胜区规划编制审批办法（住房和城乡建设部令第 26 号）及国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法世界自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护管理办法国家级风景名胜区总体规划大纲和编制要求，完善了风景名胜区和世
8、界遗产的保护管理制度。二是出台风景名胜区游览解说系统标准风景名胜区监管信息系统4建设技术规范等行业标准，开展风景名胜区规划规范修订和风景名胜区详细规划规范制定工作，启动国家标准风景名胜区管理技术要求风景名胜区资源分类与评价标准及行业标准风景名胜区术语标准的制定。（三）严格风景名胜区规划管控和监测监督，推动落实“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”方针。一是加快规划编制审批，完成 58 处总体规划编制报批、80 余处详细规划审批、135 处国家级风景名胜区重大建设工程项目选址方案核准。二是强化规划执行，指导各地依据规划开展保护、利用与管理工作，规范建设活动，处理好保护与利用的关系。三是加强规
9、划实施监管，依托遥感技术手段加强规划执行情况的动态监测，实现 225 处国家级风景名胜区规划实施和资源保护状况监测全覆盖，增强主动监管能力，及时发现和处理违法违规建设和破坏风景名胜资源的行为。四是加大监督检查力度，自 2012 年起连续 4 年开展保护管理执法检查，实现了 225 处国家级风景名胜区执法检查全覆盖，严肃查处和曝光一批违法违规行为，维护了法律法规的严肃性，强化了依法行政。（四）积极发挥风景名胜区和世界遗产旅游服务功能，带动地方精准扶贫和社会经济发展。据统计， “十二五 ”时 期，各国家级风景名 胜区共完成车行5游览路建设 376 项、游步道建设 421 项，完成水、电、通讯等基础
10、工程建设 688 项，完成游客中心建设 399 个、解说教育设施建设 318 项、公共游览设施建设 557 项。通过上述措施，改善了风景名胜区游览条件和形象，提高了公共游览服务能力，较好地发挥了风景名胜区的保护与游憩双重功能。五年来，全国国家级风景名胜区共接待国内外游客约 36 亿余人次，约占全国游客总量的 20%左右，成为名副其实的“国家名片” 和公众旅游休闲 的主要目的地。很多地方依托国家级风景名胜区发展旅游，增加了就业机会，拉动了相关产业，带动了居民脱贫致富，为调结构、稳增长、扩内需提供了重要支撑，推动了地方社会经济发展。以 39 处涉及世界遗产的国家级风景名胜区为例，仅 2015 年就
11、接待游客 1.8 亿人次，提供就业岗位 9 万余个，推动了所在地经济转型和绿色发展。风景名胜区还是社会主义精神文明建设的重要载体，各国家级风景名胜区共设立全国科普教育基地和全国青少年科技教育基地 107 个，设立爱国主义教育基地 286 个。（五）积极加强风景名胜区和世界遗产的公众宣传与国际合作，提升国内外影响力。住房城乡建设部分别于 2012 年、2015 年发布中国风景名胜区事业发展公报（19822012）中国世界自然遗产事业发展公报（19852015），向社会广泛宣传和展示 30 年来我国风景名胜区和世界自然遗产事业的发展成就。面向社会6编制发行大型图册风景名胜区，提高公众对风景名胜区性
12、质、价值和作用的认识。各地普遍加强风景名胜区的主题宣传，不断提高风景名胜区的社会知名度和认知度。加强与联合国教科文组织及其世界遗产中心、世界自然保护联盟等国际机构或组织在世界遗产申报保护、专业培训、研究交流等方面的合作。黄山、五大连池 2 处国家级风景名胜区以其良好的保护管理实践，于 2014 成功列入世界自然保护联盟首批“全球最佳管理保 护地绿 色名录” ，向世界展示了风景名胜区的良好管理模式和保护成就。继续深化与美国国家公园管理局的长期战略合作，按照合作谅解备忘录要求，双方分别于 2011 年和 2014 年签订了行动计划，建立 2 对友好公园，开展国家公园体制研讨等方面合作。双方的合作还
13、纳入到中美战略与经济对话合作框架。二、机遇与挑战“十三五” 时 期，我国 风景名胜区事业既面 临众多挑战，又是快速发展的重要战略机遇期。当前，我国还处于工业化、城镇化和旅游业快速发展阶段，生态文明理念还有待深入人心、落地生根，风景名胜区面临的一些突出问题和矛盾还将持续存在。一些地方对风景名胜区的功能属性缺乏正确认识，将其作为一般的经济资源和“ 摇钱树” ，重开发 、轻保护，热衷于攫取短期 经济利益，忽7视长期的精神文化价值和生态价值。一些地方片面强调风景名胜区的旅游开发，门票价格偏高，经营管理不规范，严重影响风景名胜区的公共属性。一些地方不顾风景名胜资源的脆弱性、珍贵性和特殊性，过度开发，超容
14、量接待游客，导致风景名胜区资源环境受到破坏。一些地方不严格落实风景名胜区条例（以下简称条例）规定，忽视风景名胜区管理机构和保护能力建设，管理职能不到位，保护资金不落实，规划编制滞后，管理水平低下。一些地方不合理安排重大基础设施，随意侵占穿越风景名胜区，严重破坏生态环境和遗产价值。一些风景名胜区与城市建设、村镇发展的关系没有妥善处理，侵占景区用地、破坏景观风貌等问题还不同程度地存在。此外，一些风景名胜区过于注重旅游营销，忽视公益科普宣传，导致全社会对风景名胜区的性质和作用缺乏全面客观认识，也是一个比较突出的问题。党的十八大以来，党中央、国务院作出一系列战略决策部署，对风景名胜区事业发展提出了新的
15、更高的要求。党的十八大提出大力推进生态文明建设，建设美丽中国；中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定、 中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见和生态文明体制改革总体方案明确提出建立国家公园体制改革任务，并就自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核8和责任追究制度等生态文明制度体系建设作出部署；党的十八届四中全会决定全面推进依法治国，党的十八届五中全会确立了“十三五 ”时期的 “创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。风景名胜区是生态文明建设的重要载体，党中央、国务院一系列重大决策部署的实施与风景名胜区事业发展息息相
16、关，必须紧密结合实际，认真抓好贯彻落实。在新的重要历史时期，风景名胜区事业发展必须准确把握风景名胜区事业在生态文明建设、实施精准扶贫、构建“ 五位一体” 总体布局、推进新型城镇化建设和加强城市规划建设管理等方面的地位和作用，正确处理和应对当前面临的问题与挑战，抢抓发展机遇期，实现新发展，为服务大局、保护生态、弘扬文化、改善民生、促进发展做出新贡献。第二章 指导思想、基本原则与发展目标一、指导思想深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神和国务院一系列重要决策部署，践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持“ 科学规划、统一管理、严格保护、永续利用” 的工作方 针，以改革 创新为动力，以制度标准建设为着
