1、特种设备安全与节能 事业 发展 “十三五”规划 为统筹谋划 2016-2020 年 特种设备安全与节能 事业发展 ， 贯彻落实中共中央 国务院关于开展质量提升行动的指导意见 （中发 2017 24 号） 、 中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见 （中发 2016 32 号） ， 根据质量监督检验检疫事业发展“十三五”规划安全生产“十三五”规划及特种设备安全发展战略纲要，结合特种设备安全监管改革顶层设计方案， 制定 特种设备安全与节能 事业发展 “十三五”规划，作为“十三五”期间特种设备安全与节能工作的行 动纲领。 一、现状与形势 （一） “十 二 五”期间特种设备安全与节能工作
2、成效显著 。 “ 十二五” 时期 ，特种设备安全与节能工作围绕 质检 总局“抓质量、保安全、促发展、强质检” 工作 方针，以战略思维、系统思想为指导，按照“创新发展、真抓实干、稳中求进”的基本要求， 坚持分类的全过程安全监察基本制度，严格市场准入，着力强化使用环节安全监察，开展重点设备领域专项治理，组织开展科技攻关，推动出台特种设备安全法， 深化安全监管工作机制改革创新，不断完善 安全监察六大工作 体系， 夯实了依法治特的制度基础， 牢牢守住了安全底线， 在 特种设备数量增长约 70%的情况下，事故死亡人数稳定 控制在 300 人以内 ， 万台设备死亡人 2 数从“十一五”末期的 0.67 人
3、下降到“十二五”末期的 0.36 人，下降 幅度 46%，完成了“十二五”规划确定的目标。在保安全的同时， 建立了锅炉安全节能环保统一监管的工作机制， 高耗能特种设备节能监管工作顺利推进， 燃煤锅炉节能减排攻坚战取得初步成效 ， 节能工程及试点示范产生明显效益 。 积极服务经济发展和结构调整，全力保障抗战胜利 70 周年阅兵等重大活动的特种设备安全，服务经济社会发展的有效性和贡献率不断提升。 （二） “十 三 五” 时期 特种设备 安全与节能工作 任务艰巨 。 党中央、国务院历来高度重视安全生产、节能减排工作，党的十八大以来作出一系列重大决策部署， 我国特种设备安全 与节能 工作取得 积极进展
4、 ，但与工业发达国家相比，安全形势依然严峻 ，节能减排水平有待提升 。在经济发展新常态下，特种设备向大型化、高参数、高风险方向发展，相应的特种设备安全 节能 监管工作仍存在一些深层次的矛盾和突出问题。一是特种设备安全状况和监管水平与广大人民群众日益增长的质量安全需求不适应；二是特种设备安全监管和检验力量与设备快速增长的客观需要不适应；三是特种设备监管方式与市场经济条件 下安全节能工作的需要不适应。具体表现为：一是虽然伤亡事故明显下降，但是大量的故障和隐患未能很好地控制；二是企业的主体责任未能充分落实，市场机制的作用发挥不够，相关方作用发挥不充分，多元共治格局未有效建立；三是监管方式、机制不够科
5、学，工作体系还不完善，依法治特的环境尚未完全形成。 3 二、指导思想、基本原则与发展目标 （一）指导思想 。 全面 贯彻党的十八大 和 十八届三中 、 四中 、 五中 、六中 全会精神 ，深入贯彻 习近平总书记系列重要讲话精神 ， 牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念， 综合运用战略思维与 系统思想， 坚持“安全第一、预防为主、节能环保、综合治理”，按照“抓质量、保安全、促发展、强质检”的工作方针，以法治思维与法治方式， “放、管、服”相结合，健全体制 ， 完善法治，创新机制， 推进特种设备安全治理体系和治理能力现代化 ，全面提升特种设备质量安全与节能环保水平，促进经济社会
6、发展 。 （二）基本原则 。 坚持依法治特。 深入 贯彻落实特种设备安全法 安全生产法 ，健全立法、执法、守法、普法的法制监督体系，坚持权责一致，依法 落实相关方责任。 发挥法治的引领和推动作用， 在法治轨道上推进 特种设备安全治理 。 坚持 科学监管。 科学确立安全 与节能 相关方职责，尤其是政府与市场、社会的责任边界，在有限资源条件下科学配置行政行为。根据特种设备的公共性和风险大小，实施基于风险的分类监管，更好地发挥政府和市场的作用。 坚持多元共治。 发挥 特种设备安全各相关方作用， 形成企业落实主体责任、属地政府统一领导、监管部门依法履职、检验机构技术支撑、行业协会自律服务、社会公众监督
7、参与的多元 4 共治工作格局 。 坚 持 深化改革 。 创新安全责任落实机制 ，尤其是强化企业主体责任落实 。推进简政放权，加强事中事后监管，优化安全监管模式，更好地发挥市场配置资 源的决定性作用。推进检验工作改革，发挥技术检查机构的监管作用， 提升检验机构的核心竞争力和国际影响力。 （三）发展目标 。 2020 年特种设备安全与节能事业发展的总体目标是：完善特种设备安全法治；建立与社会主义市场经济相适应的以多元共治为特征、以风险管理为主线的中国特色特种设备安全治理体系，推进治理能力现代化；重特大事故和重大影响事件得到有效遏制，万台特种设备死亡率和事故率接近发达国家水平；特种设备产品和服务质量
8、达到或接近国际先进水平；高耗能特种设备节能水平不断提升。 主要目标是： 万台设备事故死亡人数控制 在 0.29 人以下 。 工业锅炉实际运行效率提升 5%以上。 三、主要任务 （一）推进依法治特。 深入贯彻落实特种设备安全法 安全生产法，健全立法、执法、守法、普法的法制监督体系。 一是 完善 法规标准 体系 。 全面梳理各层级法律法规 及标准之间的关系，研究确定各自的功能定位，制定 特种设备法规 标准体 5 系中长期 规划 并做好框架设计。积极协调立法部门， 推动 电梯安全条例 的制定和相关法律法规的制修订 。修订完善现有规章，加快制定行政许可、检验检测、现场监督检查等规章；完善各类设备基本安
9、全要求， 全面推进安全技术大规范建设 ；开 展强制性国家标准整合精简，鼓励制定高于法规和强制性标准要求的团体标准、企业标准。完善地方立法，逐步实现国家立法与地方立法的有效衔接。开展法规标准优化清理，对现有法规进行一致性、可操作性评估，促进 各层级法律法规 及标准的有机协调， 打造适 合 我国 国情 的 更 为严格的法规标准体系。 二是 建立健全 法规标准体系运行机制。 建立安全技术规范立项前论证制度，开展安全技术规范实施后评估，研究建立安全技术规范与标准的协调机制，强化法规标准的合法性、一致性、可操作性审查。 完善执法程序和自由裁量基准，落实行政执法责任制，及时公开执法信息， 确保依法执法、
10、公正 执法 、文明执法。建立行政执法与 刑事 司法的 协调联动 衔接机制， 加强与公安、检察院、法院等协调配合， 完善案件移送标准和程序。 对拒不执行特种设备安全节能环保执法决定的，依法申请司法机关强制执行。完善司法机关参与事故调查机制，严肃查处违法犯罪行为。 三是强化法规 标准 宣贯。 加强新制修订法律法规及标准的解读，促进相关方 领会立法精神 、 把握 法规要求 。 通过集中培训 、专题研讨、 远程教育 等方式 ， 加强基层安全监察人员、执法人员培训，夯实依法监管基础。 通过资格考试、监督检查等方式，强 6 化 人员 培训 ， 督促检验检测机构、企业 将 法律 法规及标准 的各项规定转化为
11、 具体 的 制度和 措施。充分利用报纸、电台、电视、网络等各种媒介，宣传法律 法规及标准 内容，增强人民群众的安全意识、维权意识和监督意识。 通过特种设备法规标准宣贯， 引导企业自我守法 、公众自觉用法， 在全社会加快形成自觉学法、守法、用法的良好氛围。 （二）严守安全底线。 扭住 遏制重特大事故 这个牛鼻子， 将重大风险防控与“双随机、一公开”相结合， 突出重点监管，实施分类监管，提升监管效能，进一步 预防 和减少特种设备事故。 一是 明确安全监管重点 。 结合特种设备事故 情况和设备特点 ，明确特种设备目录 中 每一个类别、品种 的 定义和 范围。 深入开展特种设备风险分析 和 监管效果评
12、估，对风险高、公共性强的设备、环节、领域，实施严格监管；对风险低、公共性弱的设备、环节、领域， 企业主体责任能够有效落实的 ， 强化 企业自主管理 。对纳入监管范围的特种设备，根据公共性、 风险程度及企业主体责任落实情况三个要素， 推进设备、单位、地区分类监管，实施差异化监管措施。 二 是 创新 主体责任落实机制。 督促企业建立 隐患排查治理和安全防控体系， 实行 自查自改自报 闭环管理， 突出抓好重点设备领域隐患治理。探索建立使用单位安全自我承诺与监督检查、检验相结合的制 度，逐步实施企业自主选择检验机构制度。 以电梯、 7 气瓶、移动式压力容器为重点， 建立 生产单位、使用单位、检验检测机
13、构 特种设备数据报告制度， 推动建立特种设备 质量 安全 信息 追溯体系。 推进企业产品和服务标准自我声明公开， 及时公布企业 违法违规信息 ，发挥公众监督作用 。 依托安全生产诚信体系和企业信用体系，完善特种设备安全不良记录“黑名单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制。 三是 严格生产源头监管。 按照强化监管与便民服务相结合原则， 制定统一的特种设备生产单位许可规则， 科学设置 许可 项目 ，严格实施准入制度。 加强持证单位监督抽查， 加大对 违法违规 行为 的处罚，严格许可退出机制。 开展安全关键技术研究， 优化特种设备安全基本要求， 科学设置监督检验项目，加强新材料、新技术、新工艺技术审查
14、，提升本质安全。推动基于泄漏率控制的压力容器、压力管道等特种设备密封结构设计制造技术体系建设，降低环境污染。 完善 缺陷特种设备召回制度 ， 淘汰已经进入市场的不合格产品。 四是 加强 使用环节监管。 从特种设备种类、数量、单位性质等维度，在使用环节全面推行分类监管 。 继续 完善特种设备日常监督检查与安全大检查相结合的长效机制 ， 加大 使用单位建立并落实各 项安全管理制度的监督检查力度， 严厉 打击违法违规使用行为， 督促企业加强安全管理人员、作业人员培训， 强化 使用登记、定期检验、持证上岗。 以高风险和涉及公共安全的设备领域为重点，开展隐患排查治理 。 引导企业 运用物联网、互联网 +
15、、大 8 数据等技术手段， 对重点设备领域加强管理。 全力做好 党的 十九大等重要会议、活动的特种设备安全保障。 （三）深化改革创新。 根据不同设备、不同环节的安全风险和公共性程度，确立分类的监管模式，深化行政许可、检验工作、监管方式改革。 一是 深化行政许可改革。 完善 基于风险 和 分类 监管的市场准入 制度 。 在生产环节，着力精简合并许可项目，优化行政 许可程序和条件，同时，依法按照分类监管的原则，在条件成熟的情况下，根据产品特点和风险，明确由政府实施的许可项目，探索开展检验机构实施监督检验的产品市场准入和行业自律基础上的政府采信等准入方式。在使用环节，分类改革使用登记制度，将风险低、
16、事故少的设备交由企业自行建档；精简整合特种设备安全管理人员、作业人员资格认定项目。对检验检测人员依法实施资格管理 。 推动将 特种设备生产单位和检验检测机构鉴定评审、检验检测人员考试等 技术性服务费用纳入审批部门预算，降低企业制度性交易成本。对持证单位推行随机监督检查和重点监督检查的 制度，同时，运用信息化手段，进一步加强事中事后监管。 二是深化检验工作改革。 按照检验性 质、领域 ， 科学划分检验类别和实施方式 ，分类推进检验改革； 按 照规模化专业化社会化的方向，以保障质量安全和满足检验需求为目标， 推进检验机构整合改革。 按照精简效能、增减结合的原则，与行政许可改革措施相配套，改革现有的
17、制造、安装监检制度，将设计文件鉴定、型 9 式试验、产品定型能效测试与原有的制造、安装监检统一纳入监督检验范畴；调整监督检验收费政策，引入人工日成本核算；根据设备风险水平，优化调整定期检验项目、内容和周期。在推动相关法律法 规修订的基础上，实施核准加授权的检验机构准入方式，由企业在授权检验机构范围内自主选择，实现有限 有序竞争 ，推动检验社会化进程； 根据国家事业单位分类改革进程， 加快设置技术检查机构，推进经营类检验检测机构整合 ；加快组建 中国特检集团，鼓励省 或副省 级城市特检机构组建省或跨省的特检集团；在法律法规框架下，支持各类检验机构进行整合重组。 三 是深化电梯 等 安全监管方式改
18、革。 积极运用市场化机制和信息化手段，推动电梯等安全监管改革。 强化电梯等特种设备关键部件型式试验，对型式试验合格的特种设备产品和部件信息进行公示。 对 电梯 维保监管实施一系列改革措施 ，推进电梯维保信息公示 。 积极 推动电梯责任保险，发挥保险事故赔偿和风险预防作用；鼓励支持“保险 +服务”等新模式，发挥市场约束和激励机制，促进使用管理和维保水平提升。 联合有关部门，加强重点行业领域电梯安全工作，构建电梯安全社会治理机制。 以电梯为突破口，深化特种设备安全监管方式改革，建立特种设备安全监管长效机制。 （四）积极服务发展。 立足 自身职能， 在推进特种设备节能环保的同时，促进产业发展，服务保
19、障民生， 促进特种设备安全性与经济效益、社会效益的协调统一 。 10 一是推进节能环保。 进一步完善安 全监管与节能监管相结合的工作机制，积极构建锅炉安全、节能与环保“三位一体”的监管体系， 加强高耗能特种设备节能标准执行情况监督检查 。建立高效换热器和热交换系统评价方法和评价指标体系，推进高效换热器能效测试和评价工作。推动将高效锅炉、高效换热器和热交换系统纳入国家减税目录，积极推广高效节能技术。以京津冀及周边地区为重点， 推动实施燃煤锅炉节能环保综合提升工程，推广高效锅炉 ， 加速淘汰落后锅炉 ， 提高锅炉系统运行水平 ，整体提升我国燃煤锅炉节能环保水平，服务绿色发展 。 二是促进 质量 发
20、展。 将新技术、新工艺、新材料应用及时纳入安全技术规范，引导特种设备制造业和服务业技术进步 ，推动特种设备质量提升 。 以优化安全技术规范和推进企业标准自我声明、团体标准制定等为手段， 引导企业采用标准自我声明等方式提供高于国家标准要求的特种设备产品与服务。以电梯等特种设备为试点，培育壮大民族企业，引导企业提升产品和服务附加值，着力打造中国品牌，提升特种设备制造竞争力。推动锅炉、压力容器等特种设备产品标准与美国、欧盟等国家、地区的互认，推动特种设备产品与服务走出国门， 促进装备制造业发展，服务“一带一路”战略。 加快互联网 +、大数据、基于风险的检验（ RBI） 、完整性管理等新技术应用，推动企业管理水平提升。加大对企业的政策、管理、技术、信息等服务力度，促进特种设备相关领域的重点产业调整振兴、战略性新兴产业发展和区域经济发展，促
