1、1第一章 政策与公共政策政策（Policy） ，是我们熟悉的一个概念。伴随人类文明史的发展进程，政策始终作为国家与社会管理一种不可缺少的重要手段，影响、支配着人们的社会行为。公共政策（Public Policy） ，是 20 世纪中叶之后由西方国家首先提出的概念，20 世纪 80 年代之后被引入中国。随着改革开放和现代化建设的深入发展，公共政策这一概念被我们逐渐接受。在现实中，我们经常提起政策这一概念，一般就是指现代意义上的公共政策。然而，如果从理论上给予科学阐释，政策与公共政策并不是两个完全等同的概念。因此，从基础理论上把握政策科学，必须首先从这两个基本概念开始。第一节 基本概念的涵义概括说
2、来，掌握基本概念一方面要了解“政策”这一概念的内涵，另一方面要了解公共政策中“公共”概念的要义。从现实意义上说来，把握了“公共”概念的含义，也可以说就是把握了现代公共政策的本质。一、 “公共”概念的认识“公共”是与“私人”相对的概念，然而在公私领域不是特别分明的社会条件下，这二者的界限也是相当模糊。政策作为一种社会现象，随着国家和人类组织行为的出现，很早就出现在人类历史上。在早期人类社会中，不论是与外部自然界搏斗以求得生存，还是调整国家或非国家组织的内、外部关系，人们都需要处理公共性的事物，进行公共性的政策实践活动。任何个人或组织针对所要解决的问题，制定行动目标，分析可用资源，明确行动步骤和行
3、为规范，这在本质上可以说就是一种政策规划；将制定的政策规划付诸实施，就是一种政策执行；针对政策实施效果总结经验和教训，则是一种政策评估。随着人类社会的不断发展，政策实践的内容也就越来越丰富，越来越复杂。但是，政策概念的形成相对人类政策实践来说却相当滞后。在西方国家中，英文政策（Policy）一词是从政治（Politics）一词中派生而来。威廉邓恩认为，Policy（政策）一词是从希腊语、梵文和拉丁语借鉴而来。希腊语和梵文的 post polis(城邦)和 pur (城市)演化成拉丁语的politia (国家)，后来又演化成中世纪英语的 policie，指政府管理或公共事务指导，既有政策的含义，
4、又有政治的含义。因此，Policy 与 policie 和politics 属于同一词源。 1 日本在明治维新期间，从西方国家引进了 Policy 一词，并且采用与其语义相近的汉字“政”与“策”加以连用，将其译为“政策” 。十九世纪末期，随着当时变法维新运动的兴起，政策一词又传入中国。 2从语义上考察，在中国古代汉语中， “政”的一个主要含义就是指有关国家1 威廉邓恩公共政策分析导论 ，40 页，北京，中国人民大学出版社，2002。2 参阅 兰秉洁、刁田丁政策学 ，中国统计出版社，1994 年版，第 2 页。2治理的大事，所谓政事，就是指管理国家的大事。例如， 说文解字曰：“政者，正也” 。即
5、规范、控制之意。 孟子梁惠王上曰：“察邻国之政，无如寡人之用心者” ， 韩非子五蠹曰：“今欲以先王之政，治当世之民，皆守株之类也” 。这里的“政” ，皆为国家管理、统治之意。 “策”的一个主要含义就是指智谋和方略。例如， 人物志接识曰：“术谋之人，以思谟为度，故能成策略之奇” 。中国古书经典之一战国策中的“策”也就是指当时各诸侯国在国家治理中所实行的谋略。因此，从中国古代来看，所谓政策就是指治理国家、处理政事的计谋和方略。政策概念的这一层含义从古代一直延续至今。在现代社会中，政策概念之所以加入定语，演化为公共政策（Public policy） ，最重要的原因是与现代民主政治体制相关。不论是古代
6、封建社会还是现代民主社会，政府总要针对国家管理和社会发展制定和推行大量的政策。在中国古代封建社会中，不少朝代的政府曾经推行的以农为本、奖励耕织、兴修水利等政策，基本上也都体现出一定的人民利益，似乎带有一定的公共性。但是，封建国家政府作为政策制定主体不是民主选举的产物，政府的权力不是公众赋予因而不带有公共性，政策在本质上体现的不是民意而是帝王贵族的意愿，政策的制定也没有经由民主程序。因此，封建社会国家政府制定和推行的政策不能被称为普遍意义上的公共政策。而在现代民主社会中，政府是民众选举的产物，政府的权力是民众赋予的公共权力，政府行为的目的是根据民众意愿履行公务，现代民主政治程序使政策的制定和推行
7、既能体现民众意愿又能受到民众监督。因此，现代国家的政策普遍被称为公共政策。中国自改革开放以来，公共政策这一概念逐渐被接受，并成为一个前景广阔的新兴研究领域与实践领域。在当今的现实社会中，不论是国家政府、非政府公共组织、企业集团、还是其他组织系统，总要面对一些必须解决的问题，制定和推行一定的行动方针、行动计划和行为准则。广义说来，这些行动方针、计划和行为准则都可以称为政策。但是，国家政府、非政府公共组织机构与企业集团，毕竟具有本质上不同的职能，其所要面对和处理解决的问题也是性质不同的问题。在现代民主政治体制下，通过民众选举产生的国家政府是公共权力的代表，政府所要处理和解决的问题，不论是国防、外交
8、、市场调控，劳动力就业，还是修桥补路、环境卫生等等，都是与国家治理相关的社会公共问题，政府通过法定的民主程序根据人民意愿所制定和推行的行动方针和行为准则，都是处理公共事务的方略，因而也就被称为公共政策。在非政府组织系统中，不具有公共权力和公共职能的组织机构一般说来也只是面对和解决与本组织系统相关的问题。例如，组织发展、外部公关、内部管理、清除组织系统的运行阻碍等。所以，其内部所制定和推行的行动方针和行为准则不能称为公共政策。而具有公共权力的组织机构，例如联合国组织、世界贸易组织等，其面对和解决的是世界性的公共问题，所以其所制定和推行的行动方针和行为准则可以称为公共政策。企业集团与一般企业组织，
9、一方面不具有公共权力，另一方面其所面对的核心问题是企业经营效益和企业自身发展，其面对市场所制定和推行的行动方针和行为准则不能称为公共政策。不具备公共权力和公共职能的非政府组织机构和企业集团，虽然不能像政府那样行使公共权力，但是其可以针对社会公共问题的解决通过法定程序向政府或公共权力部门提出有效的政策分析方案，协助解决社会公共问题。这些组织机构提出的与解决公共问题相关的政策方案，也可以被称为公共政策。3因此，公共政策概念中“公共”一词的含义可以概括为以下几个方面：第一，以体现公共意愿为总体标准。第二，以解决社会公共问题为目标。第三，形成过程经由法定的民主政治程序。（1、民主政治程序是公众认可的工
10、作环节和方法，程序本身就体现着公众意愿。2、法定民主政治程序具有相对稳定性和权威性特征，任何因素都不能干扰和破坏程序。政策的形成必须经过法定的民主政治程序，将有利于社会公正。3、法定民主政治程序具有公开透明的特点。进入法定的民主政治程序制定政策，有利于社会公众的监督。4、在民主政治程序过程中，公共机构及社会各界可以成分发表自己的意见，在政治互动过程中多元的价值和利益经过整合将形成一致性的公共意愿。由此说来，民主政治程序是政策公共性的重要保障。 ）第四，由国家政府或其他公共权力机构、公共职能部门具体制定和推行。以上四点仅是概括性地提出了理解“公共”一词含义的框架。实际上每一点都包含深刻地内容，都
11、提供给我们广阔的探索空间。不过，仅从以上四个方面可以看出，公共政策是与国家政治过程紧密相连的概念。在现代社会条件下，政策一般情况下就是指公共政策，公共权力机构中最有代表性的就是政府。因此，简单说来，公共政策就是政府制定和推行的政策，而政府在制定和推行过程中必须遵循公共政策的内在规律。在进一步说来，现代非政府公共组织，即社会第三部门 1作为社会治理的又一主体，将辅助政府担负越来越多的公共责任，公共政策也包括非政府公共组织制定（向政府动议）和执行的政策，因此，非政府公共组织在公共政策制定和推行过程中必须遵循公共政策的内在规律。由此，可以说所谓政策的公共性就是指政府为代表的公共机构通过民主政治程序所
12、制定的政策，应体现社会公共意愿，以解决公共问题为目标这样一种特定性质。现代中国随着改革开放和社会主义市场经济的发展，以及中国加入 WTO 组织，政府职能转变和非政府公共组织的发展已经成为重要的课题。随着公共服务与公共事务管理将逐步成为政府的主要职能，政策的公共性将进一步得到加强，政策制定的民主化、法制化、科学化将对政府公共管理的改革与发展提出更高的要求。另外，随着社会转型和政府职能的转变，非政府公共组织，将会大力发展，担负起政府职能之外的处理公共事务的责任。第三部门如何发展，其公共政策职能如何正常发挥，也是但前面临的重要问题。因此，把握政策的公共性具有重要的现实意义。二、公共政策概念的多种阐释
13、众多的中外学者，对“公共政策”这一概念，曾经做出过各种角度的界定，凡是公共政策基础理论著作中的观点，都可以对我们提供有益的参考。美国当代政策科学家詹姆斯安德森在公共决策中列举了西方学者具有代表性的各种观点，并给予了简短的评价。这些观点可以代表西方政策科学研究中以行为主义政治学为理论基础对公共政策基本概念的认识。 21 一般意义上认为，在现代社会结构中，政府为第一部门，企业组织为第二部门，非政府公共组织为第三部门。2 JamesEAndersonPublic Policy makingHolt, Rinehart and Winston, 1979, P23.4罗伯特艾斯顿认为，政府处于周围自然
14、环境与社会环境的包围之中，其每一步行为都要体现为政府与环境之间的关系。因此，他在公共政策的思路：政策领导之研究中提出， “广义上的限定，公共政策是政府机构与它周围环境之间的关系” 。 这种观点指出了与政府机构相关联的周围环境对于政府决策的重要性。每一项公共政策的产生，并不是政府机构在毫无任何外在因素影响下独立决策的产物，而是各种外在环境因素对政府影响作用的结果。因此，对于公共政策的研究，重点要研究政府面临的环境与政府之间的关系，以及环境因素对决策的影响。 “政府的环境”是一个非常宽泛的概念。从广义上说，社会的各个领域包括经济、政治、文化、自然条件以及国际关系都是政府面临的环境。环境因素的相互作
15、用在政府的公共政策制定中达到一种平衡。因此，罗伯特艾斯顿的观点指出了公共政策的一个重要特点，即公共政策是围绕政府的环境因素相互作用的过程与结果。托马斯戴伊在公共政策的理解中提出， “公共政策是政府决定去做或不决定去做某一事情的行为倾向” 。这种观点不仅指出了公共政策是政府的决策与政府行为的方向，而且指出了政府对解决某一问题既可以采取积极的态度去“做” ，也可能采取消极态度去“不做” 。这样，根据政府的态度，政策可能带有积极性，也可能带有消极放任性。政府如果对某一问题采取消极放任政策，可以源自几种因由：其一，对某一问题进行科学、理性的分析之后，政府有根据地断然采取否定的消极态度。例如，与政政治制
16、度相冲突的提案，财政支出、人力、物力暂时不能担负的提案，现实可行性或社会效益论证不能使人接受的提案等。其二，对一些不好预测，但又对社会影响很大的问题，政府不能轻率地、不负责任地表明态度，因而暂时选择消极放任的行为倾向。例如，对于一些不能一时定性的新生事物，在不违反现行政治体制的情况下，政府往往采取一种消极放任的态度。像资本主义国家早期经济的发展，像中国改革开放初期个体经济的发展等。其三，对于一些现行法律没有明文规定的事物，政府也往往采取消极放任态度，待相关法律完善之后，政府再依法积极进行管理。例如，中国的残疾人车行驶管理、小商贩占道管理、出租汽车的拒载、行业之间的地盘垄断、自行车年度纳税等，政
17、府在早期都采取了一定的消极态度。托马斯戴伊的观点，指出了政策的两种倾向性，政府面对某一公共问题的解决，即可能采取积极的政策行为，也可能采取消极放任的政策行为，这一点对于把握政策手段的特征具有一定的意义。理查德罗斯在英国的政策制定中提出，公共政策是“一个或多或少活动相连的较长系列”以及这一活动的后果，而不是某种孤立、静止的决定。这一观点从动态角度出发，指出了公共政策的动态过程性，以及政策过程所产生的效果对于政策的重要意义。从过程来看，公共政策将包括问题的认定、政策方案的规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等一系列动态环节，而每一个环节都将产生一定的活动效果。良好的政策效果是在动态的政策
18、过程中产生，而孤立静止的政策决定，只是一个行为方向，不能代表政策后果。公共政策作为一种复杂的社会政治现象，有多方面的因素与之相关，政策内涵的全部体现也决不只是停留在静止的一项决定上，而是要通过一系列的活动过程和最终的社会效果来体现。因此，理查德罗斯从动态过程的角度对公共政策进行释义，打破传统的静态认识模式，在理论研究上具有一定的新意。卡尔弗里德里奇在人与政府中，也从动态过程角度对公共政策概念提出了自己的观点。他认为，公共政策是“政府在阻碍和机遇相交的特定环境5中有目的的活动过程。是一个政府有目的地利用机遇，克服障碍，努力达到目标，实现目的和意图的过程。 ”卡尔弗里德里奇的观点进一步强化了公共政
19、策的目的性和政府的行为过程性，并指出了政策的目的就是利用有利条件来克服现实中的阻碍。因此，公共政策体现为政府有目的的行为过程。在这一点上，美国学者哈罗德拉斯维尔作为政策科学的创始人，也持有相同的观点。哈罗德拉斯维尔与政治学家卡普兰曾提出，公共政策就是一种包含目的、价值和策略的大型规划。 1 这种观点指出了公共政策的目的性和动态过程性，对于公共政策的理论认识和现实把握具有一定的意义。詹姆斯安德森在评价以上观点的基础上提出了自己对于公共政策概念的见解。他认为，公共政策是“一个或一批行动者为解决某一问题及其有关事物的有目的的行为过程” ，这一过程“由政府机构和政府官员展开” ，同时“也将受到非官方活
20、动者和非官方因素的影响” 。 2 詹姆斯 安德森在这一阐释中，提出了政策问题、政策目的、政策过程的直接与间接参与者等多种政策环节，并着重强调了公共政策的行为过程性。从动态过程和环节构成来看，詹姆斯安德森阐释得较为全面，对于公共政策概念的科学含义都进行了一定的揭示，阐释了公共政策的一些本质特征，对于政策科学的理论研究具有一定的意义。总体上分析西方学者对于公共政策概念的以上阐释，非常明显的一点就是这些观点都带有西方行为主义政治学的烙印。西方行为主义政治学将政府看作一个行为者，将政策看作政府的一个系统行为过程。然而，现实中的公共政策虽然以政府为核心展开，体现为政府自身的行为过程，但政策规范和指引的调
21、适对象则是社会某一领域或全社会的行为。这一点也是公共政策的基本功能。缺乏这种功能的阐释，一方面体现出西方学者对于公共政策概念界定的局限，另一方面也体现出西方国家社会政治和政府职能的特点。由于政治体制和政治文化传统的不同，中国学者在这一点上与西方学者体现出一定的观念差异。在公共政策的概念阐释中，中国学者，尤其是台湾地区的学者强调了政策对于社会行为的指引功能。台湾学者伍启元认为， “政策是行动或活动的指引、引导或指示，公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。 ” 3 林水波与张世贤也认为，公共政策“是执行行动的指引，它是一个人、团体或政府在固定的环境中所拟定的一个行动计划” 。 4 在包括中国在
22、内的东方国家中，由于具有悠久的政治文化传统并且多是处于发展时期未达到发达阶段，所以在传统思想的作用和影响下，政府的权威性使政策的社会行为规范指引功能成为其主要功能。因此，政策科学家们也以此为政策研究的一个基本出发点。政策的社会行为指引和规范功能也是显而易见的。在现实社会中，决定公共行为趋向的一个重要因素就是公共政策。因此，政策是公共行为的一种规范。随着中国大陆政策科学研究的发展，一些政策学家也针对政策概念提出了自己的观点。孙效良认为， “政策，是决策者为了实现一定的任务，根据客观情况制定的行动方向和行为准则” 。 5 孙光认为，政策是“国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则” 。同时，
23、政策又“表现为对人们的利益进行分配1 HLasswell and A.KaplanPower and society, New Haven: Yale University Press, 1970, P71.2 JamesEAndersonPublic Policy making Holt，Rinehart and Winston, 1979, P3.3 伍启元公共政策 ，台湾商务印书馆，1985 年版，第 1 页。4 林永波、张世贤公共政策 ，五市图书出版公司，1987 年版第 8 页。5 孙效良政策研究学概论 ，中国经济出版社，1989 年版，第 22 页。6和调节的政治措施和复杂过程。
24、”1 兰秉洁、刁田丁认为， “政策是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向。 ”2 陈振明认为， “政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 ”3 很明显，由于公共政策涵盖了社会各个领域的诸多方面，所以给“公共政策”限定一个准确、完整的定义是相当困难的。日本学者药师寺泰藏在公共政策一书中，干脆抛弃了理性的思维方式，从非理性角度对公共政策进行一种新的阐释。药师寺泰藏认为，公共政策涉及问题的核心是人的问题，而人的思想，行为并不像时钟那样准
25、确和容易把握，由人的问题引发的政策问题像云一样飘忽不定。因此，由飘忽不定的问题而产生的公共政策也是飘忽不定，难以把握的。这就是公共政策的本质。而政策研究分析的目的就是要抓住问题，把握问题，制定对策指导人的行为去解决问题，无需进行基本概念的界定。 4 药师寺泰藏从非理性和实证主义角度进行的阐述，使自己的观点带有鲜明的后行为主义特点。在他的观点中，解决问题是政策产生的基础，也是政策要达到的目标，这无疑抓住了公共政策的核心要旨。再者，时钟与云的理论，也从特征上揭示出政策的复杂性和变化性，给我们以很好的思考提示。国内学者张国庆也持有相同观点。他认为， “其实，关于公共政策的精确定义在理论上并没有多少重
26、要的意义。在实践上更没有多少实际的意义。最重要的问题不在于对公共政策做出科学理性的、全面的概括，而在于能够把握住现代公共政策的精神实质，把握住它的学科体系，把握住它的主要研究方法，进而为公共政策的实践提供行动指南，提供可靠的方法。 ”5 但是，政策科学作为一个完整的学科，应该包括基础理论、方法和实践对象。对于基础理论的建立，首先应该对最基本的概念进行准确，完整的阐释，以避免整个学科体系处于似是而非的矛盾状态。分析国内外学者的观点，他们的理论虽然各有侧重，但都从不同的角度阐释出公共政策的本质和特点。他们既涉及了公共政策的静态表现，也涉及了公共政策的动态运行过程，以及政策的相关因素。各种观点对政策
27、概念的释义都包含以下因素：公共政策目标是解决社会公共问题，政策制定和执行的主体是政府或其他公共权力机构和公共职能部门，政策功能是指引和规范社会行为以达到社会的良性运行和协调发展。这样，公共政策就体现为一个从认识现实问题到解决问题的动态运行过程。三、公共政策概念的界定如果我们从概念上进行限定，公共政策则可以表述为：以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。所谓公共权力机构是指有权决定和实施国家与社会管理的权力机构，一般1 孙光政策科学 ，浙江教育出版社，1989 年版，第 14 页。2 兰秉洁、刁田丁政策学 ，中国统计出版社，1994 年版
28、，第 3 页。3 陈振明政策科学 ，中国人民大学出版社，1998 年版，第 59 页。4 药师寺泰藏公共政策 ，见猪口孝等现代政治学丛书 ，经济日报出版社，1990 年版。5 张国庆现代公共政策导论 ，北京大学出版社，1997 年版，第 8 页。7来说，最有代表性的是国家政府，同时也可以包括具有公共决策和实施权力的执政党组织、社会公共组织（第三部门） 、国际组织，以及社会政治系统中的权威人士。对于执政党组织、社会公共组织和国际组织来说，针对国家或社会的发展和管理问题制定有关政策是自己的职责，并且只有通过政策制定和推行才能发挥自己的社会政治作用。因此，广义说来，这些都属于公共权力机构。政治系统的
29、权威人土可以包括长老、酋长、行政官员、立法者、法官、管理人员、参议、君主等人物。这些人虽属个体，但是他们对国家政治系统中的决策事务负有主要责任，而且只要这些权威人士的活动不超出其职权范围，政治系统中的绝大部分成员一般来说，将承认这些活动对他们的约束力。 1 因此，政治权威人士也可以被看作是公共权力的代表者。制定和执行公共政策是公共权威机构的基本职能，对于一个国家来说，制定和执行公共政策是政府的基本职能。所谓社会公共问题，可以体现为国家和社会运转发展中关系重大的公共性问题。概括说来，这些问题可以包括三个方面：第一，维持现行社会的正常运转；第二，解决现实社会运转中的阻碍；第三，国家和社会发展趋势的
30、预测和发展规划的制定。具体说来，社会公共问题将体现在经济、政治、文化、生活等社会领域的各个方面。例如，经济生产、劳动就业、城乡建设、财政收支、物价稳定、国家与公共安全、外交、环境保护、民族关系、人民生活、社会保障、文化教育、交通管理、环境卫生等等，都是国家和社会运转发展中关系重大的公共性问题。其中的每一项又可以包含着更加具体的内容。解决这些问题的主要途径就是由公共权力机构根据民众意愿，通过法定程序制定和实施有关的公共政策。也就是说，在某种意义上，社会公共问题是公共政策产生的根源，解决问题的有效手段就是公共权力机构制定和执行相关的公共政策。所谓民主程序，是指从提出公共问题、认定问题到进入政府议程
31、制定解决方案，并通过审定使方案成为最终决策的一整套法定的民主政治程序。民主政治程序对于保障政策的公共性具有重要意义。第一，人民代表或是国会议员可以通过这种民主程序将民众的意愿反映到决策机构中，以保障民众最关心的问题能够及时进入政府议程得到有效解决。第二，不同的价值认识和冲突的利益关系可以通过民主程序进行商讨、协调、整合，集中最终形成多方认可的公共决策。在民主程序中，不同意见的冲突、整合，可以更广泛的体现民众意见，也可以增强决策的科学性和有效性。第三，由于民主程序的限定，意见被最终否决的少数人也必须接受多方认同的公共决策，可以提高决策效率。因此，民主程序是保障政策充分体现公共性的关键环节，公共政
32、策的研究必然要以政府行为、公共问题及民主政治程序为核心范畴。四、公共政策的体现形式在现实中，政府发布和执行的公共政策可以具体地体现为多种形式。方针、路线、战略、规划，规章、条例，决定，办法、方法、以及法律、法规等，都是公共政策的具体体现形式。一般说来，方针、路线、战略体现的是宏观的政策，从方向上把握着国家与社会的发展。例如，中国现阶段以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则的总方针，新时期现代化建设的基本路线，以及西部大开发、一国1 DEastonA Systems Analysis of Political Life, New York, Wiley Press, 1965, P.2
33、12.8两制等战略，都是宏观性的公共政策。这种宏观性的政策往往可以概括为一句话或一个口号。在这一句话或一个口号下，可以包含诸多的具体政策内容。规划、规章、条例、决定、办法、方法等表现的是较为具体的政策，从实际操作和具体内容上规定着国家发展、社会管理以及行为的规范。例如，国家制定的经济与社会发展五年计划、各地区城乡发展规划、中共十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 、国务院颁布的国家行政机关公文处理办法 、国家技术监督局发布的各项国家标准、国务院颁布的国家公务员暂行条例 、人事部发布的国家公务员录用暂行规定 、 1 国务院颁布的汽车工业产业政策等等，都是较为具体的政策。这种具
34、体的政策往往是国家宏观政策的进一步具体化，涉及了社会发展的各个领域，在国家公共政策体系中也占有较多的数量。法律是经过一定时间实践检验的，以相对稳定的形式体现的公共政策。从本质上说来，现代国家的法律与公共政策具有完全的一致性。法律也是以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，由立法机构通过民主政治程序制定，由执法机构执行的行动方针和行为准则。在这种意义上，一方面可以说法律就是政策的一种体现形式，公共政策可以分为法律形式的政策和非法律形式的政策；另一方面也必须要认识到法律与政策存在明显的区别，不能将二者等同起来。第一，法律具有相对的稳定性。法律一经建立和执行，将在一个相当长的时间内成为一种
35、社会规范，稳定的法律对于新问题不断出现的现实来说，总要呈现一种滞后性。而与法律相比较，政策将体现出一种超前意识和不稳定的特征。对于新出现的社会公共问题，法律由于受到程序和内容的制约，往往不能适用，因而达不到很快解决问题的目的。这就需要非法律形式的政策发挥功能。由于政策总要适应新事物、新问题，所以相对法律来说政策总是体现一种超前性和不稳定性。第二，政策是法律建立和修定的基础。针对新问题制定的非法律形式的新政策一方面将成为将来立法的基础，另一方面也将促进先前有关法律中滞后于现实的内容尽快进行修定。非法律形式的政策经过一段时间的实际执行之后，用相对稳定的形式固定下来，就形成了法律。法律一旦建立与执行
36、，将通过规范的法律条文体现出政策的精神。例如，中国的农业法源于先前的农业政策， 经济法源于先前的经济政策。所有的法律都体现着先前的政策精神。从这个意义上说来，政策是法律建立和修定的基础。第三，在执行过程中，政策比法律具有更大的灵活性。对社会所有人来说，法律具有同等的约束性和强制力， “法律面前人人平等”的口号使法律具有“神圣”的特征。虽然法律在执行过程中，针对不能使用的特殊情况可以依法变通，灵活执行，但是灵活执行的幅度非常小。法律如果在执行中过于灵活，那将丧失其神圣的光环，导致社会管理的混乱。而非法律性的政策在执行中则可以在坚持政策原则的基础上，充分发挥政策的灵活性，辅助于各种有效的策略，创造
37、性地达到政策目标。政策可以根据实际情况的发展变化，在执行中不断地及时调整和修定。在这一点上，政策比法律体现出更大的灵活性。由此可以认为，一个国家如果没有稳定的法律，将失去治理的依据，如果1 2005 年 4 月 27 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过中华人民共和国国家公务员法 ，公务员管理的各级相关政策也都依法做出修订和完善。9没有非法律性的政策，又会无法快速适应新的问题，导致管理的呆板和滞后。处理二者之间的关系是现实中的难题。合理的解决方式是，有法可依的情况下，要严格执行法律，对于任何违背法律的行为都应该依法严肃处理；在新问题出现且无法可依的情况下，可以通过政策方式来快速
38、适应；在政策成熟可以用固定的形式进行体现时，要尽快将政策用法律的形式固定下来。应该格外注意的一点是，在无法可依采用政策方式解决问题时，要避免行政自由裁量权的任意使用而造成政府管理的偏差与扭曲。第二节 公共政策的社会作用与特征公共政策作为国家治理的规范和国家发展的方向，作为民主政治程序运作的结果，必然要体现出一定的社会作用，并且具有自己的特征。一、公共政策与国家政治公共政策可以集中反映国家政治，其本身又是国家政治的重要组成部分，这是其最根本的特征。从政治视角来考察和理解公共政策，才能从本质上把握公共政策。对于一个国家来说，反映其政治状况的因素可以是政体、国体、国策的制定过程等诸多方面。但是从政治
39、过程结果来看，国家政治的运行，最终要集中在输出发布公共政策上。加布里埃尔阿尔蒙德认为， “公共政策是政治过程的结束阶段，在这个阶段，各种利益和代价被分配给各个不同的人民集团。研究公共政策已成为社会科学中一门发展特快的学问。 ”1 不论一个国家冠以什么国体和政体，其政治运行过程都是一个在政党、利益集团，立法、司法、行政等机构，以及社会民众之间的相互作用过程。这一过程可如图 l1 所示。立法输入 司法 行政 输出公共需求 公共政策政党 民众利益集团 政治系统图 l1 围绕政策输出的政治过程图 l1 说明，政治系统的运作，最终目的和结果就是要输出满足公共需求的公共政策。阿尔蒙德认为，政治系统的功能包
40、括政治社会化、政治更新和利益整合， 2 而发挥这些功能的主要手段，则是输出相应的公共政策。公共政策从本质上集中反映国家政治，可以体现在三个方面：1 阿尔蒙德、小包威尔当代比较政治学 ，商务印书馆，1993 年版，第 159 页。2 阿尔蒙德、小包威尔当代比较政治学 ，商务印书馆，1993 年版，第三章至第六章。相互作用10第一，政治系统中各种因素相互作用的运作过程，其核心就是围绕着公共政策的制定和输出。政府一项公共政策的发布标志着政治活动一个周期的结束。第二，公共政策的具体内容可以说明国家政府对具体问题关心和解决的程度，可以说明全社会对该项问题的认识达到了相对一致。阿尔蒙德认为， “我们如果要
41、了解一个国家的政治，就必须了解人民所关心的问题、他们心目中的好社会形象以及如何获得这个形象。 ”1 公共政策所体现的正是人民所一致关心的问题，政策能否反映出这一点，关系着政府以及全社会的形象。第三，公共政策为社会制度的进一步完善奠定基础。正像台湾学者伍启元所说， “许多政策可能变成持久的制度。凡是一项政策变成法律、法规、条例等，它便成为社会制度的一部分。 ” 2 因此，社会制度的完善都是以先前政策为基础，在政策的基础上逐步形成社会制度。第四，公共政策的制定与输出过程，可以直接说明一个国家政治系统的运作状况。由于国家政治系统运作的核心就是制定与输出政策，所以政策的制定与输出过程必然体现出整个国家
42、的政治状况。这样，我们可以更简捷地认为，了解国家政治最直接最准确的方法就是把握公共政策的内容及政策制定输出的过程以及政策的社会评价。因为政策本身就是一个政治过程。二、公共政策的社会作用概括说来，公共政策的社会作用主要就是通过控制指引社会行为来解决社会公共问题，保障国家和社会的良性运转与协调发展。 （一）控制指引社会行为社会行为的方向既可以受到“无形”的控制和指引，也可以受到“有形”的控制和指引。市场规律和公共政策则是两种典型的控制指引手段。1776 年，古典经济学家亚当斯密在其经典性著作国富论中试图证明，经济活动是由一只“无形的手” ，即市场机制所驱使，以最佳的方式来配置资源进行社会生产，并以
43、此达到国民财富的最大化。在市场机制中，竞争规律和利润追求诱导着生产者的经济活动，并且只有那些以最佳方式进行生产、产品适销对路、价格低廉的厂商才能满足市场需求，在竞争中生存。市场规律将控制和引导着厂商们主动采取对自己最有利的行为。同时，亚当斯密也提出，在经济活动中，政府应该减少干预，而应放任市场去自由调节，以达到最佳效果。与市场机制相比，公共政策则可以说是一只“有形的手” ，通过社会体制和行为规则的制定，以有形的方式和具体的内容控制和指引着社会行为。在市场机制中，价值规律、竞争规律、供求规律，这三大规律虽然是潜在的，但却是一种无形控制与指引因素，违背这些规律，将在市场中失败。而公共政策内容是具体的，是明文规定的，有形可见，有案可查。违背明文规定的政策，必然要受到处罚。因此，与市场规律相比，公共政策是一只“有形的手” 。当然，发挥“无形的手”之职能，对社会行为进行控制和指引的因素，并不仅限于市场规律，而发挥“有形的手” 之职能，对社会行为进行控制和指引的因素，则仅属包括法律、法规在内的公共政策。这一点可如图 12 所示。1 阿尔蒙德，小包威尔当代比较政治学 ，商务印书馆1993 年版，第 56 页。2 伍启元公共政策 ，台湾商务印书馆，1985 年版，弟 9 页。
