1、第一讲 绪论部分一、什么是行政学？1、 关于行政的几种权威性的解释-行政的涵义（1）行政管理活动是从政治活动中派生出来,是行政管理专业化发展的需要,它离不开政治活动,是一种行政过程中的政治；（2）行政管理活动也是一种管理活动,是相对私人部门管理的一种公共管理活动；（3）行政管理活动在西方国家的民主政治机制中只是三个分立权力部门中的一个.在其最初的制度设计中它只是执行部门,而不是决策部门.2、行政学的定义和特点（1）行政的通俗定义：国家行政机构及其工作人员依据国家宪法和法律授予的行政权力管理国家公共事务(与私人事务相区别)权力。主体：国家行政机构及其工作人员行政依据：国家宪法和法律授予的行政权力
2、客体：国家公共事务(与私人事务相区别 )（2）行政学的概念界定：行政学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。（3）行政学的特点：公共性、合法性、强制性、操作性、一元性（在一定的行政区域内，只有一个行政系统；在每个行政系统内，只有一个行政权力中心；上下级之间是命令和服从的不可逆关系）3、总结：（1）行政学研究的主体是国家行政组织；（2）行政活动的前提是依法行政；（3）国家政务，包括国家事务、社会公共事务、行政机关自身事务是行政学研究的对象；（4）行政管理具有公共性、合法性、强制性、操作性和一元性的特点.（5）行政学研究的目的是维护公共利益,提高行政效率；（6）行政
3、学研究的实质是探求和揭示行政活动的规律，它的表现形式为行政管理的原理、原则、程序和方法；（7）行政学研究的出发点与归宿点是理论与实际的结合并取得良 好效果。否则，行政学本身就失去了存在的价值。二、行政学的研究内容和方法1、行政学的研究内容：（1）行政学的特点、性质和发展历史；（2）行政系统与外部环境（经济、政治、社会等）的关系；（3）行政主体，包括行政组织及体制、行政领导者、行政人员等；（4）行政活动，包括行政决策、行政计划、行政执行、行政监督、行政信息、行政沟通、行政协调等具体的管理活动；（5）保障行政管理活动的条件，包括行政立法、行政文化、行政伦理、财务行政、后勤和办公管理等；（6）行政改
4、革和发展2、行政学的研究方法：（1）哲学研究方法（2）法学研究方法（3）事实研究方法，又称行政调查法（4）比较研究方法（5）系统研究方法，又称环境研究法（6）案例研究方法，又称个案研究法（7）摸拟研究方法三、西方的行政学发展进程（行政学发展几个阶段）（一）第一阶段:科学管理时期 (1887-二战前) 理论体系初构阶段1、发展历程：（1）萌芽阶段托马斯伍德罗威尔逊1913-1921 年 32、33 界美国总统 1887 年在政治学季刊上发表了行政学之研究.FJ古德诺在 1900 年政治与行政中明确提出政治与行政的两分法.（2）工商企业管理思想的发展科学管理之父-弗雷德里克泰勒 1911 年发表科
5、学管理原理法约尔法国科学管理之父,1916 年发表工业管理与一般管理 （计划、组织、指挥协调控制）（3） “使政府少走弯路，使政府事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府组织，并使其各种职责获得尽责的美名。 ”（4）学科形成的标志罗纳德怀特,1926 年行政学导论WF威洛毕,1928 年行政学原理（5）行政管理在科学管理阶段美国古立克和英国厄威克,1937 年行政管理科学论文集德国社会学家马克斯韦伯论官僚制度2、 显著特点：在政治与行政分离的基础上, 把科学管理理论应用于政府行政研究之中,奠定了行政学的基本框架3、 缺陷：（1）强调行政效率,忽视社会效益（2）注重组织的静态研究,忽视动态研究
6、（3）强调物质利益,忽视精神因素（公共行政学）（二）第二阶段:政治学时期 (二战以后-20 世纪 60 年代 )1、两大趋势：（1）在对传统科学管理理论批评的基础上形成行为主义学派(Behaviorism Public Administration )艾顿梅奥的霍桑实验（指出传统行政失败在于忽略组织中人的情感、心理因素对工作效率的影响）年工业文明中的人性问题年工业文明中的社会问题年芝加哥大学把“人际关系”研究改为行为科学切斯特巴纳德（提出新的组织观念和非正式组织概念）年经理的职能 、 组织与管理 赫伯特西蒙（不相信原则研究，注重“行政过程”研究的第一人，提出有限决策理论） 年行政行为对行政组织
7、中决策过程的研究年代中期麻省理工大学教授麦克(格) 雷戈年发表 企业的人性面 ，提出企业管理的理论（X 假设人在工作中是以管束和强制为主的 ;Y 假设人是以诱导为主的,鼓励职工发挥主动性）年代威廉大内的理论（不论是 X 和 Y 理论的假设都是从管理者和职工对立的基本前提出发 ,而 Z 理论认为管理者和职工的利益可以是一致的,两者的积极性可以融为一体）（2）对传统的政治与行政相分离的观点的批评上形成政治学派(Traditional Public Administration)行政国家挑战“价值中立”阿普尔拜年大民主 、 政策与行政管理威达维斯基年预算过程的政治学 （年代著名的公共行政评论杂志上写
8、到“对于这个时代而言，公共行政理论意味着政治学理论” 。显然这个学派的出现同样是对公共行政理论一种修正）2、特点：（1）从只注重组织结构和法令规章制度的研究转而注重组织中人际关系的研究；（2）从政治与行政分离研究转而开始两者相融合的研究3、缺点：（1）忽视组织结构和规则的研究；（2）忽视外在环境对行政管理的影响（三）第三阶段:管理科学时期 (20 世纪 60 年代) 60 年代行政学应用和发展时期1、两个趋势：（1）行政生态学的发展系统观、开放观、生态适应观高斯,1936 年美国社会与公共行政1947 年政府生态学帕森斯的组织系统雷格斯行政生态学（2）政策科学的发展政策科学的重要流派公共选择学
9、派代表人物:布坎南主要观点:经济人的假设；公共选择 公共产品与私人产品的区分；租金、寻租和设租（四）第四阶段 :70 年代行政学再政治化阶段1、发展历程：（1）1968 年，以弗雷德里克森为代表的一批学者在纽约召开了新公共行政学会议（2）1971 年会议记录新公共行政学-一种抛砖引玉的观点2 特点：新公共行政学的兴起,公共行政学把注意力从原来关注组织效率转而关注社会公平,同时强调行政道德（五）第五阶段:行政学反思时期 (20 世纪 80 年代)1、发展历程：（1）布坎南,79 年成本与选择 ；（2）84 年自由、市场与国家-80 年代的政府经济学2、特点：（1）政策科学的繁荣；（2）公共选择学
10、派影响深远（六）第六阶段:政治与行政兼容时期 (20 世纪 90 年代)1、发展历程：企业家政府理论流派（新公共管理学派）（1）奥尔森,1979公共事业管理与私营企业管理它们在所有不重要的方面是否基本相同（2）戴维奥斯本和泰德盖布勒, 1992 重塑政府-企业家精神如何改变公共部门特点：打破官僚制:管理政府的新观念；常识的灭亡:法律如何窒息了美国；空洞的美国政府:华盛顿怎样让人民失望注：企业家式的政府与传统政府的区别重新界定政府-掌舵而不是操桨社区拥有的政府-只授权而不服务竞争性政府-把竞争机制注入到公共服务中去有使命感的政府转变政府投入-产出观念-注重效率受顾客驱使的政府-对回应性缺失的补救
11、有事业心的政府-有收益而不浪费有预见的政府-重预防而不是治疗分权政府以市场为导向的政府-对公共服务的选择减少规制的政府-扩大官员的自由裁量权2、特点：（1）既强调组织结构、工作程序又强调组织中人因素.（2）既注重行政活动与外在环境的关系又注重行政管理内部各部分的关系第二讲 行政职能一、什么是行政职能？1、 定义：行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么？管到什么程度？发挥什么作用？（1（ 行政职能和国家职能的关系：政府管什么？管到什么程度？发挥什么作用？（2（ 决定政府能干什么的因素：地理背景、历史背景、人文背景、制度背景、经济 背景二、行政职能的类型分析（一）
12、行政管理的基本职能(从行政管理具有社会性和政治性两重属性来看) ：包括政治职能和社会职能1、政治职能：政治职能是国家行政机关对国家政治事务的管理， 包括专政职能和民主职能,其核心在于巩固和维护国家政权,建设高度的社会主义民主。2、社会职能：行政管理的社会职能是国家行政机关对政治领域以外的社会公共事务的管理。 具体包括(按照政府发挥作用的领域分 )：经济、文化和社会 (科教文卫体等)服务职能。（1）随着我国经济体制改革的深入，我国政府的经济职能主要是：统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督（2）文化职能是指国家行政机关对公民的思想道德建设和科学文化建设。我们不仅要建设高度的社
13、会主义物质文明，而且要建设高度的社会主义精神文明和政治文明（3）社会服务职能是指：国家行政机关为维护人民正常生产和生活，为增进人民福利水平而采取的各种服务措施及其管理活动。就目前来看，政府社会服务职能的主要内容在于为社会提供各种服务和搞好社会保障如环境保护，医疗卫生，养老保险，待业保险等。3、政治职能与社会职能的关系：政治统治职能是社会管理职能的基础;而政治统治也只有在它履行了其社会职能时才能维持下去（二）行政管理的运行职能行政管理的基本职能必须通过各管理环节才能实现。从管理过程看，行政职能必然又包含一系列运行职能。1、法国管理学家法约尔 1916 年在其出版的工业管理和一般管理一书中提出五职
14、能论。“ 计划、组织、指挥、协调、控制”2、我国学者则大多倾向于如下四项职能。具体分析如下：（1）计划职能：行政管理过程的首要职能。计划职能的要求是确定行政管理的目标任务及实现目标的具体程序、步骤和方法。计划职能的重要地位在于：A 计划是行政管理目标得以实现的重要保障B 计划是协调各方力量努力实现目标的重要纽带C 计划也是执行的依据和控制的标准。（2）组织职能：组织职能的要求是通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。组织职能主要包括：目标分解；人员任用；制度建立；资源配置；工作指挥（3）协调职能：协调职能的作用是加强组织和组织之间及组织内部各个结构、各
15、个环节和各类人员的 沟通联系和合作，以保证计划目标的实现。行政管理过程重视协调功能的发挥，通过组织协调、制度协调、目标协调和利益协调等各种协调方法引导组织之间、人员之间建立良好的协调关系。（4）控制职能：控制职能是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。控制一般可分为：前馈控制、现场控制、反馈控制做好控制工作必须具备两个前提：A 要有计划和标准；B 要有健全的组织机构和得力的控制手段。(三)从职能构成上划分（台湾,张金鉴教授关于行政职能的分析）1、维护功能(maintenance)-维护国家法典和制度的职能2、保卫功能(pr
16、otection)-保卫国家安全、民族独立.保卫公民的生命 ,财产,自由选择等公民权利,维护基本社会秩序.3、扶助功能(assistance)-保持各种利益团体发展的均衡,维护弱势群体的生存.4、服务功能(direct service)- 促进公益事业.5、管制功能(regulation)- 制定规则来规范社会经济文化生活.6、发展功能(development)-促进国家社会经济的发展.(四)从作用手段上划分1、行政立法性功能：(1982 年宪法 )各级行政机关在本机关权限内 ,在依据国家的宪法和法律进行行政管理活动的过程中可以根据实际情况和客观需要,也可以接受立法机关的委托,通过法定的程序,
17、就某一专门的领域制定法律、法规行政法规、行政规章和行政措施2、行政执法性功能：政府机构根据国家宪法和法律的有关规定,通过合法的手段和途径推行政令和对社会公共事务进行管理权威性和程序性3、行政司法性功能：政府机构根据国家宪法和法律的有关规定的授权,执行法律和法规的实施和对社会公共事务进行有效的监督的职能（行政职能的扩展,表现为行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政处罚、行政赔偿）注：行政程序（行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总和）依法行政,建立法治政府,是中国政府管理体制和政治发展的重要目标.2004 年国务院颁布了全面推行依法行政实施纲要,计划用 10 年的时间建立法治政
18、府.这个文件是出台既是中国政府管理体制改革的必然成果,也是未来中国政府管理体制改革的指导性文件.而行政程序化是实行依法行政的重要前提和制度保障.1992 年以来,我国行政程序制度的发展主要有 8 个方面：行政公开制度；行政时效制度；行政告知制度；行政听政制度；行政回避制度；职能分离制度；听取陈述和申辩制度；行政救济制度（行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法）三、行政职能的特点：执行性；多样性；动态性四、西方行政职能的历史演变：（一）前资本主义时期的行政职能：1、前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济基础上的。2、这一时期的行政职能的两方面特点：（1）政治统
19、治职能的极端强化；（2）社会管理职能的相对微弱。（二）自由资本主义时期的行政职能（最强大的市场和最弱小的政府）：1、此时自由市场经济取代了自给自足的自然经济。与此相适应，政府的社会管理奉行“ 政府要好、管事要少”的信条限度的政府、守夜人政府和无为政府2、经济上则实行“ 私人自治”的原则，主要依靠“ 无形的手” 来调节和引导社会经济和其它各方面的事业的发展。同时，资产阶级政府以保障自由、民主、平等、权利为目的，加强政治统治的职能。注：一、最小的政府是怎样的？1、合理的理由三大类合适的理由武力和个人权利保护有关（1）国家安全军队防止外国入侵者（对外）（2）国内治安警察保护人们个人生命和财产安全，免
20、遭他人的侵犯（3）法庭建立客观的规则解决人与人之间的争端（对内）2、埃恩兰德自私的美德（1）制定和维护市场公平的游戏规则（2）提供最基本的公共产品和公共服务道路、交通、环境等非赢利性和非排它性公共产品（私人市场无能为力的）二、守夜人政府（市场能做到一切，市场就被神话，与此同时要求限制政府力量）1、对外国防安全,对内维护个人生命、财产安全2、制定市场公平的游戏规则3、提供最基本的公共设施三、市场的缺陷1、商人急功近利的投机行为非理性行为2、企业的利己行为导致的恶果却要社会大多数人来承担3、产生的社会问题多多4、公共设施破旧,落后,无人问津5、垄断破坏了自由竞争法则（三）垄断资本主义时期的行政职能
21、（罗凯主义-政府干预挽救了市场,但也导致政府的扩张和低效率）19 世纪末到 20 世纪初，资本主义的发展进入到垄断阶段，为了维护资产阶级的统治，垄断资产阶级充分运用和强化政府统治职能。政府由“ 守夜人” 变成了“ 社会主宰者” 。在经济上实行垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节。“ 罗斯福新政”就是典型的表现。注：罗斯福关于国家干预的预想（巨型政府+福利国家+低效率+惊人的财政赤字）1、 通过政府直接招募劳工来使人们有工作可做2、 由国家计划和监督公共设施的建设.3、 严格检查和监督银行的信贷和投资.4、 建立庞大的社会保障系统来帮助那些失业者.5、 由政府出台反垄断的法规
22、,恢复自由经济的秩序.6、 建立国家工厂,由政府掌握重要资源的分配.7、 国家介入经济,用宏观经济政策调节经济（四）当代资本主义国家的行政职能（无为政府消失了,全能政府也退出了历史的舞台,剩下的是一个游离于政府与市场之间的“有限政府” ）1、寻找政府与市场都有效的“度”：（1）宏观经济领域和微观经济领域市场不灵的表现：存在着垄断及其他形式的 不完全竞争，使其并不总是产生 最有效的结果； 可能产生负面的外溢效果， 如环境污染； 所导致的收入分配后果在政治上或道义上无法接受。（2）宏观经济领域和微观经济领域政府的作用政府通过促进竞争、控制诸如污染这类外部性问题以及提供公共品等来提高效率； 政府通过
23、税收和支出项目等手段，向某些团体进行有倾斜的收入再分配，从而增进平等； 政府通过财政政策和货币政策保证宏观经济的稳定和增长2、 有限政府的观念(职能)：（1（ 建立法律基础（2（ 维护宏观经济稳定（3（ 为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网（4（ 保护生存环境3、 当代政府职能的发展趋势：（1（ 当代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强强调建立和谐社会和协商政治（2（ 其次，伴随科技和社会经济的迅猛发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为政府职能的重点。政府奉行“尽可能市场，必要时国家” ，在充分发挥“无形的手”的前提下也强调利用“有形的手” （政府）
24、来弥补市场机制的不足。（3（ 再次，当代国家政府的宏观调控，综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。其目的在于缩小政府规模，减轻政府财政负担，提高政府工作效率（公共服务主体的多元化）五、研究行政职能的作用和意义1、行政职能是认识行政管理的前提2、行政职能体现了政府的角色和地位.3、行政职能是行政机构设置和改革的重要依据4、行政职能决定了行政管理的内容和方式5、行政职能是实现行政效益的重要标准6、梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提7、研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义六、我国行政职能转变1、中国经济改革战略演变（1）1958 年-1978 年:行政分
25、权改革,以中央政府向下属各级政府放权让利为主（2）1979-1993 年:增量改革,也称体制外优先改革,主要以非国有企业或计划外部分为重点改革对象,促进他们的发展（3）1994 至今:整体推进,重点突破 ,开始为建立全面市场经济制度而进行全面的改革（十六届三中全会通过中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议 ）2、我国行政职能转变的必然性（1）行政职能转变是经济体制由计划经济向市场经济转变的必然要求：我国在 1992 年后确立了社会主义市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本改变。经济基础的这一变革，必然要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套，相适应。（2）行政
26、职能转变是实现职能体系合理配置的根本保证：过去我国的行政职能体系是参照苏联模式建立起来的，这一模式的主要特点是在政治、经济、社会方面都实行高度集中统一的体制。随着社会的发展，这一管理模式的弊端逐渐暴露，主要是：政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。因此，只有切实转变职能，才能理顺关系，实现政府职能体系的合理配置。（3）行政职能转变是机构改革的重要前提和基础：职能是机构设置和机构改革的重要依据。过去的机构改革往往追求“ 精简机构”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，结果导致步入“ 精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。因此机构改革必须抓住转变职能这一关键。3、
27、中国政府的角色和职能的基本定位（1）角色：弥补市场不足；管理宏观经济；实事求是的选择（从地域上看,地理条件相当复杂；人口问题；后发型国家；我们发展市场经济的起点是计划经济；复杂的中央和地方关系）（2）职能的基本地位：主导型政府是必然的选择4、我国行政职能转变的主要内容和基本方向十一届三中全会以来，我国行政职能进行了一系列转变，主要是：（1） 职能重心由过去重政治统治，轻社会管理；重阶级斗争轻经济建设向以经济建设为中心转变。（2） 职能方式也发生了如下重要变化：由过去运用行政手段为主转向运用经济手段（价格、财政、税收、信贷、利率等）为主；由微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理为主；由重视计划
28、、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来，注重发挥市场对资源配置的基础性作用（3） 职能关系上注重：加强中央与地方、上级与下级政府的关系：既要维护国家政令的统一，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性；理顺政企关系：基本原则是： 权力下放，政企分开。 具体做到：第一：把所有权和经营权分开；第二：把政府作为国有资产所有者职能和行政管理职能分开；第三：实行国有资产分级管理。建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的调控体制。理顺政府各职能部门关系：在职能分解和职能分析的基础上，明确各自职能，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决
29、职能不清，人浮于事的弊端4、 理论基础（1（ 新公共行政理论：公平、公正、开放和民主；（2（ 新公共管理理论：效率和责任并重；（3（ 治理理论：参与和民主、主体多元化；（4（ 新公共服务理论：对效率的反思和公共利益至上5、 中国政府未来职能发展的方向：（1（ 提供公共服务；（2（ 强化制度供给服务；（3（ 促进公民基本权利的保障；（4（ 加强社会管理，推进公民社会建设6、 实现途径：（1（ 转变政府行政职能；（2（ 完善公共财政体制；（3（ 建立公共治理机制；（4（ 改革公共行政体制第三讲 行政组织一、 行政组织的涵义、特征和要素（一） 行政组织的涵义1、 行政组织是静态组织结构和动态组织活动
30、过程的统一。（1） 就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。（2） 就静态讲，主要指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即政府行政组织。2、 我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。注：组织的涵义1、 静态角度：结构2、 动态角度：运动中的有生命的机体3、 生态角度：随环境变化的而自我调节有机生命体4、 心态角度：组织是由一群有情感、需要和归属等心理满足要求的人们形成的组织（二）行政组织的特征1、政治性：行政组织作为国家政权组织之一,首先是一个政治控制机构2、公共性：任何行政组织的政治职能都是以其社会公共事务管理职能为基础3、系统性：行政组织
31、的政治控制职能和社会管理职能只能通过一个结构严密的组织系统去实施4、权威性：国家的强制力是组织系统实施其各种职能的保障（三）行政组织的构成要素分析人、职位、资源1、组织目标：组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出发点和归宿；2、机构设置：机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组织建设的核心内容；3、权责体系：行政组织内部权利分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种机构、岗位在组织中的地位、作用；4、人员构成：行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素；5、法规制度：行政组织依法行政的根本保障，包括健全行政组织法、编制法以及组织内部的各项具
32、体法规；6、物质因素：指行政经费、办公场所、办公设备等行政管理活动必需的物质条件。（四）与其它组织的区别(行政组织的比较特征 )1、与政党组织的区别：党的领导强调政治上,思想上的领导2、与权力机构区别：3、与司法机构区别：管理对象和业务范围不同二、行政组织的基本种类1、按作用不同：（1）领导机构；（2）职能机构；（3）监督机构；（4）辅助机构；（5）咨询机构；（6）派出机构2、按行政组织管辖范围不同：（1）中央行政组织；（2）地方各级行政组织3、按决策人数多少：（1）首长制；（2）委员会制4、按行政组织内部权力分配的集散程度：（1）中央集权组织；（2）地方分权组织5、按作用不同行政组织的种类：
33、（1）领导机构：是行政组织的决策中枢，是提高行政效率的关键（2）职能机构：是在领导机构领导下分管专门行政事务的职能机构，具有执行性、专业性、局部性的特点（3）监督机构：对行政机构及其管理活动进行监督，检查的执法机构（4）辅助机构：协助行政首长的领导而设置的各种办事机构；（5）咨询机构：由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员组成。其基本职能是：调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助决策（信息机构：负责信息的搜集、加工、传递、贮存的服务机构。如统计局、情报室、 档案室等。 ）（6）派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构三、行政组织的结构（一）行政组织结构的涵义：是行政组织各组成要素之间的
34、相互配合,排列组合方式.（二）行政组织的纵向和横向结构1、行政组织的纵向结构：一个行政组织内部上下级之间领导与服从的关系结构（1）管理层次与管理幅度的关系：反比例关系（2）典型结构分析尖型结构：特点：集权的结构优点：有利于强有力的控制缺点：沟通渠道单一,不利于发挥下级的主动性和积极性适用条件：以执行性为主的基层组织扁型结构特点：分权的结构优点：沟通渠道多样化,利于发挥下级的主动性和积极性.符合组织人性化的要求.缺点：有可能会导致软弱的行政控制适用条件：科研教学机构和制定政策性组织（3）管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到：幅度适当，层次少而精（4）原则：层次管理
35、原则下一层次必须服从上一层次的领导和指挥一层管理一层原则实行分层管理，层层负责（5）总结:直线型结构特点:行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点；但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点2、行政组织的横向结构：是对行政组织的横向划分,即在行政组织的同一个层次中各部门之间的组合方式（结构合理, 运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证）（1）职能部门化职能式结构特点:管理学上称为职能式结构。其优点是：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点是：事权分
36、散，容易出现扯皮和推诿的现象。（2）区域部门化（3）行业和产品部门化（4）服务对象部门化注：未来政府组织发展趋势（1）矩形组织管理模式的案例1988 年汉城奥委会的组织模式（最重要的特点在于非等级制）（2）现代行政组织的扁平化和团队化趋势团队化特点:目标明确、界限不明、角色分工明确以及规则适中3、 总结：单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现代政府一般把二者结合起来。形成网络式的直线职能式结构，其特点是：把行政领导的统一指挥同职能专业部门相结合。（三）我国现行的行政组织的网络式结构直线职能式1、从纵向看：我国政府组织划分为中央（国务院）省、自治区、直辖市自治州、县、自治县、市乡、民族乡、镇四
37、个层次。 （在试行市领导县体制的地方由于在省与县之间增加了地级市而有了五个层次。 ）2、从横向看：每级政府内部按业务性质可划分为若干个职能部门。如：国务院下设商务部、外交部等3、我国政府结构问题所在：（1）中间管理层次太多,组织内部官多兵少；（2）横想分工不合理,职责不明确,造成部门之间的“争功诿过”四、行政组织设置原则1、目标原则2、法制原则3、完整统一原则：一个国家的政府行政组织各层级、各部门是一个完整的统一体（1）针对事权:事权完整（2）针对人员:观念统一（3）针对目标:共同的目标和全盘的工作计划4、管理经济原则：指国家行政组织结构的简繁恰当,多寡适度（1）适应组织职能目标需要首先要“定
38、事”确定“事的大小”确定“事的分类”（2）恰当的管理幅度和管理层次注：行政组织理论来源资料介绍1、 行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派（1） 古典时期泰勒、法约尔、韦伯的古典行政组织理论这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等 14 项原则；科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。韦伯的官僚组织马克斯韦伯
39、（Max Weber，18641920） ，德国著名社会学家，被誉为组织理论之父.新教伦理与资本主义精神 （1920） 经济与社会 （1922） 政治论文集 （1921） 学术理论论文集 （1922） 社会史与经济史论文集 （1924） 论官僚制 论官僚制 官僚组织体系是以权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式，具有下列特征: 1合理的分工:明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工. 2组织的结构:是由上而下逐层控制的权力体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服 从的关系。 3强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。4成员的选用与保障：每一职位均根据
40、其资格限制（资历或学历） ，按自由契约原则，经公 开考试合格予以使用，务求人尽其才。 5专业分工与技术训练：对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技 术培训来提高工作效率。 6成员的工资及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其 事业心。韦伯认为，具有上述六项特征的组织可使组织表现出高度的理性化，其成员的工作行为也能 达到预期的效果，组织目标也能顺利的达成。韦伯对理想的官僚组织模式的描绘，为官僚组织指 明了一条制度化的组织准则，这是他在管理思想上的最大贡献。 古典组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会
41、环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等（2） 行为主义时期梅奥、巴纳德、西蒙的行为科学组织理论主要有：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。人际关系组织理论偏重于对组织成员需求和行为动机的研究；组织平衡理论重视正式组织和非正式组织，个体与群体的平衡研究；决策过程组织理论强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构。行为科学组织理论的共同特点：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。（3） 现代卡
42、斯特、劳伦斯的现代组织理论20 世纪 60 年代，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、伍德沃德为代表的权变组织理论。系统组织理论强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。权变组织理论主张“ 如果那么”的函数关系。认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一成不变的组织模式。（4） 未来巴拉密的柔性组织（未来组织理论发展趋势）为了适应知识经济的变化， 管理学家巴拉密提出了“ 柔性组织” 的概念：柔性组织指的是：在组织设计和运作上具有参与国际变化，对外部的变化不断地作出反应以及适时根据可
