1、财政绩效评价理论与实务（一）主讲老师：王淑杰【案例】关于农贸市场升级改造项目财政绩效评价受区财政局的委托，本所将对萧山区农贸市场升级改造项目实施绩效评价。本所为此次绩效评价特成立项目评价组，评价组将认真学习区财政支出绩效评价实施意见（暂行），齐心协力、紧密配合，并结合实际，加强调查研究，务实高效地对区农贸市场升级改造项目做出客观、公正、科学的评价，并出具相应的绩效评价报告。此次绩效评价定能促进各部门提高萧山区农贸市场升级改造项目专项资金的使用效益，为区财政局安排下年度该项目的专项资金提供重要依据。本次评价主要是对萧山区农贸市场升级改造项目专项资金的使用过程及项目实施后的绩效进行全方位、综合性的
2、评价，包括目标设定情况和完成情况，财政支出所取得的经济效益和社会效益；资金的使用情况、财务管理状况和资产配置与使用情况等。根据萧山区财政支出绩效评价实施意见（暂行）以及2008 年度萧山区财政支出绩效评价财政部门评价项目计划表，评价指标分业务指标和财务指标两大类，权重分别为 75%和 25%，业务指标主要包括目标设定情况、目标完成程度、组织管理水平和效益等二级指标；财务指标主要包括资金落实情况、实际支出情况、会计信息质量和财务管理状况等二级指标。第一节 财政绩效评价的原则和依据一、概念1概念：绩效评价是指财政部门、主管部门和单位运用科学、合理的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价
3、标准，对财政支出运行过程及其效果进行客观公正的综合评判。与传统预算的区别：（1）由管人向管事；（2）由关注预算执行过程到关注执行结果；（3）从收支核算到成本核算；（4）调动部门积极性；（5）客观公共的绩效评估体系代替传统的业绩考核。2要素：主体、客体、方法、指标、标准，核心要素是评价的指标和标准。主体：绩效评价的主体是财政部门、主管部门和单位，而不仅仅是财政部门。主管部门和项目单位是使用财政资金的主体,因而也是绩效评价的主体。客体：是各项财政资金，即纳入部门预算管理的财政性资金，包括预算内、预算外及其他资金。即各级财政部门安排的财政资金，以及由此带动的纳入部门预算管理的财政性资金（比如，一个项
4、目、一个单位）。方法、指标、标准将在后面详述。评价结果：评价报告是评价结果的集中体现,在报告中,评价结果主要体现在评价等次和问题与建议两方面。评价等次有四种：优秀、良好、合格、不合格。3绩效的内涵：经济性：最低的成本获得某一公共服务（产品）；效率性：投入产出关系,单位产出成本-完成类似任务的比较；有效性：计划实施后，达到预期目标或效果的程度。4财政支出绩效的实质：就是政府资金投入与支出效果的比较，它包括以下要素：该不该办这事？（目标）花多少钱办？（预算）是否值得？（评价）二、财政支出绩效评价的原则1科学规范原则2公正公开原则3分级分类原则4绩效相关原则财政绩效评价理论与实务（二）三、财政支出绩
5、效评价的依据1国家相关法律、法规和规章制度；2各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策；3财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；4部门（单位）职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；5相关行业政策、行业标准及专业技术规范；6部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；地方申请专项转移支付资金的相关资料；7部门（单位）年度决算报告；8审计部门对预算执行情况的年度审计报告；9其他相关资料。第二节 财政绩效评价的对象和基本内容一、财政支出绩效评价的对象1部门预算支出绩效评价2上级政府对下级政府的转移支付资金二、财政支出绩效评价的内容1财政资金使用情况、财务管理状况2资产配置
6、、使用、处置及其收益管理情况3为加强管理所制定的相关制度和采取的措施4绩效目标的实现程度5需要评价的其他内容第三节 财政绩效评价的指标、评价标准一、评价指标评价指标：是财政支出绩效评价的内容的直接反映，是财政支出绩效评价工作的载体，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性的量化手段。设置科学合理、简便易行的评价指标对财政支出绩效评价工作至关重要。设计评价方案-评价指标-91 号文件具体项目评价时需考虑因素：1系统性：绩效评价指标的设置应注意指标体系的逻辑关系，将定量与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的经济效益、社会效益和生态环境效益等内容。2重要性：根据绩效评价指标在整个评价工
7、作中的地位与作用，设置最具有代表性和最能反映评价要求的评价指标。对于重要的指标，应进行适当细化和分设，并在分值(权重)上加以考虑。3相关性：绩效评价指标应与主管部门和单位的绩效目标密切相关，与绩效的基本内容密切相关，重视评价的初始目的。绩效评价指标应与部门、单位或项目的绩效目标有密切的联系，不能因为容易收集就使用，例如某一项目的投入或产出的衡量相对容易，但如果与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响。4可行性：绩效评价指标的设置既要考虑经济性和实用性，又要考虑现实条件与可操作性。评价数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。这就要求
8、指标在满足评价目标的前提下要尽量精简，减少指标之间的信息重复，选定的指标应承载尽可能大的信息量，从而可以降低指标信息收集的成本。如目标完成程度和效益指标之间，设置指标时就应注意重复的问题。设置指标时就需考虑：数据来源、收集方法、谁来收集、数据成本、收集难度、如何使用、谁来使用。每个指标都应建立这样的信息，所有确定指标是一件非常容易的事情。设置多少指标最适合：能够衡量财政支出绩效、科学合理地获得评价结果的最少指标。5可比性：对相同或类似的评价对象设置共同的绩效评价指标，便于评价结果的相互比较与运用。6其他考虑因素：实际上，根据近年实践，在指标的选择上除了上述的原则外，还应坚持以下几项标准：首先，
9、所选指标在评价内容的度量上要具有精确性，不能模棱两可,能量化的指标应尽量予以量化；其次，充分考虑社会公众对项目实施后的满意度,应设置问卷调查表的方式，广泛征求单位和社会公众的意见。再次,选出的指标应具有可监控性，即指标应具有独立性，减少人为因素对指标的修饰。最后，在设计指标时应当多征求多方意见。财政绩效评价理论与实务（三）二、评价标准评价标准：所谓标准，是衡量客观事物的标尺和准绳。财政支出绩效评价标准是以一定量的样本数据为基础，利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。评价标准能够具体将评价对象的好坏、优劣等特征通过量化的方式进行量度。评价标准是财政支出绩效评价体系的核心要素之一，是评价工作
10、的基本准绳和标尺，是最后进行评价计分的依据,它决定了评价目标能否实现以及评价结果是否公平准确。评价标准的基本类型：目前财政支出的评价标准一般有行业标准、计划标准、历史标准、经验标准四种。在利用这些标准时，有的是定量标准，有的是定性标准。实际评价中具体选用哪种标准，主要根据评价的目的、对象的特点、评价的环境、信息采集、技术标准的适应范围等条件来确定。1计划标准：是以事先制定的目标、计划、预算、定额等预计数据作为评价财政支出绩效的标准。2行业标准：是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。建立在基础数据较为完备的前提下。3历史标准：是以本地区、本部门、
11、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本，运用一定的统计学方法计算出各类指标的平均历史水平作为评价的标准。4经验标准：是根据长期的财政经济活动发展规律的管理实践，由在财政管理领域有丰富经验的专家学者，在经过严密分析研究后得出的有关指标标准。定量标准与定性标准：1定量标准：通常是建立在数据资料及有关统计信息的基础上，综合运用统计学的方法，按照资料的搜集、数据的整理、统计应用分析三个步骤，对标准值进行测定。但目前使用中更多的定量标准是计划数。2定性标准：是定性指标进行综合分析判断的客观参照，一般根据评价指标的概念与内涵，运用一定的评语确定财政支出绩效结果。在绩效评价中，许多指标
12、，尤其是许多效果指标都难以量化，所以定性指标和标准在绩效评价中的作用是不可或缺的。3没有标准怎么办?要根据具体项目实际情况确定。在目前实践中，标准的主要来源有：一是有关政策规定和预定绩效目标；二是将标准分为优秀、良好、合格、不合格四档，由专家直接判断；三是对相关数据汇总后计算平均值，均值以上为优秀或良好；均值以下为合格或不合格。第四节 财政绩效评价方法评价方法：在具体实施财政支出评价过程中应该采用的具体工具和方法，实施评价的过程是各种方法的交叉、综合使用的过程。1目标比较法：指通过对财政支出产生的实际效果与预定目标的比较，分析完成目标或未完成目标的原因，从而评价绩效的方法。在西方国家，此方法主
13、要用于对部门和单位的评价以及周期性较长项目的评价。是我们目前采用的最主要方法之一。2成本效益法：又称投入产出法，是将一定时期内的支出所产生的效益与付出的成本进行对比分析，从而评价绩效的方法。在西方“成本效益分析”是指一系列指导公共开支决策的实践程序的总称，其核心是为公共开支的评价提供一个系统的程序，从而使政策分析可以确定一个项目总体而言是否有益。在评价时，将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。该方法适用于成本和收益都能准确计量的财政支出评价，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采
14、用此方法。3因素分析法：指通过列举所有影响成本与收益的因素，进行全面、综合的分析，从而得出评价结果的方法。成本效益法的延伸，最终也是通过投入产出比来进行评价的。4历史比较法：指将相同或类似的财政支出在不同时期的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。实际上是将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。5横向比较法：指通过对相同或类似的财政支出在不同地区或不同部门、单位间的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。6专家评议法：指通过邀请相关领域的专家进行评议
15、，得出评价结果的方法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评价；专家们在通过实地勘察、查看项目资料，充分了解掌握项目情况后，根据自己的专业判断，给相应的指标计分。专家的独立性、工作时间的限制。7问卷调查法：又称公众评判法，指通过设计不同形式的调查问卷，在一定范围内发放，收集、分析调查问卷，进行评价和判断的方法。具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定的模糊性。在一些公共服务、公共投资项目上可设置目标群体满意度或公众满意度指标来评价绩效。8询问查证法：指评价人员以口头或书面、正式或非正式会谈等方式，直接或间接了解评价对象的信息，从而形成初步判断的方法。是其他方法应
16、用的基础。第五节 财政绩效评价的工作流程绩效评价具体操作流程（一）前期准备阶段1确定评价对象2成立评价工作组3下达评价通知（二）实施评价阶段1资料审核2现场和非现场评价3综合评价（三）撰写报告阶段1撰写报告2提交报告3归档存查（四）评价结果应用1反馈2应用注：根据海宁市财政支出绩效评价办法（试行）一、确定评价对象评价对象：绩效评价的范围。1根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可以将财政支出绩效评价对象分为四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。2按照财政支出的功能，评价对象主要可分为农林水、教育、科学技术、文化娱乐、医疗卫生、社
17、会保障、环境保护、一般公共服务和公共安全等。如图：目前评价对象：主要侧重于项目的评价，有条件的部门（单位）也可选择本部门（单位）财政支出整体绩效作为评价项目。自评；主管部门评价:由部门自主选择,部分单位已经制订评价实施办法并开展评价工作；财政部门评价：一是支出重点领域，特别是民生方面的；二是支出情况较为复杂的；三是相关文件明确评价的。案例根据浙江省财政支出绩效评价实施意见规定，年度预算安排财政专项资金在 300万元以上的省级财政支出。鉴于此项工作刚开始，对 300 万元以上项目进行了筛选，对虽是 300 万元以上的项目，以下两种情况可暂不实行绩效评价：一是用于与人员经费方面的开支的，如按人头计算的社会保险补助费、医疗超支补助、一次性的工改补差、奖励性支出等；二是用于补助单位日常公用经费不足的经费。同时，对虽是 300 万元以下，用于单位事业发展的专项，主管部门可根据有关绩效评价工作文件的规定和单位实际，选择部分项目开展绩效评价工作。省厅评价项目选择：一是各业务处每年评价项目不少于 2 个；二是具体项目由各业务处确定，绩效处在各处上报的项目中选择 2 个作为重点项目。二、成立评价组织机构1评价组织机构的组成：确定评价项目后，应联合有关部门成立评价组织机构。评价组织机构成员应紧紧围绕评价目标选取。
