1、食品安全监管食品安全监管 潘思轶潘思轶 华中农业大学食品科技学院华中农业大学食品科技学院 1 一一 . 当前食品安全形势当前食品安全形势 二二 . 食品安全面临问题食品安全面临问题 三三 . 食品安全监管工作食品安全监管工作 内内 容容 2 一一 . 当前食品安全形势当前食品安全形势 （一）近几年国内外发生的食品安全事件（一）近几年国内外发生的食品安全事件 （二）食品安全问题发生原因、来源及特点（二）食品安全问题发生原因、来源及特点 （三）食品安全问题产生的影响（三）食品安全问题产生的影响 3 l 食品的定义：食品的定义： 食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品食品是指各
2、种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品 又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。 l 食品安全：食品安全： 指食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何指食品无毒、无害、符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何 急性、亚急性或者慢性危害。急性、亚急性或者慢性危害。 l 在发达国家在发达国家 ，每年大约，每年大约 30%的人患食源性疾病。美国每年有的人患食源性疾病。美国每年有 7600万食万食 源性疾病病例，其中源性疾病病例，其中 32万例住院治疗，万例住院治疗， 5000人死亡。澳大利亚每天有人死亡。澳大利亚每天
3、有 11500人患食源性疾病。人患食源性疾病。 4 l 食品安全是全社会广泛关注的重要问题。特别是食品安全是全社会广泛关注的重要问题。特别是 2019 年发生了震惊年发生了震惊 世界的世界的 “三聚氰氨三聚氰氨 ”中毒事件之后，我国有高达中毒事件之后，我国有高达 65.7%的社会公众认为的社会公众认为 食品安全是社会生活中最差的一环，排在倒数第一。食品安全对公众食品安全是社会生活中最差的一环，排在倒数第一。食品安全对公众 健康造成了严重危害，已经成为一个重要的公共安全问题，受到世界健康造成了严重危害，已经成为一个重要的公共安全问题，受到世界 各国政府、科技界和广大民众的高度重视。各国政府、科技
4、界和广大民众的高度重视。 5 2019年 4月初 ,上海市浦 东区出现修改生产日期 的 “ 染色馒头 ” 事件 2019年 4月，南京市场 现 “ 牛肉膏牛肉 ” （一）（一） 近几年国内发生的食品安全近几年国内发生的食品安全 事件事件 国内国内 6 2019年 4月 ,“毒生姜 ”、 “毒豆芽 ”事件。 7 2019年 2月 ,红牛违规 “ 添加剂 ”事件 2019年 1月 ,满记甜品 “ 细菌超标 ”事件。 8 2019年 4月，皮革酸 奶、问题胶囊。 2019年 5月，甲醛白菜。 9 2019年 1月 ,德芙巧克力事件 、人造鱼翅事件。 10 2019年 5月 ,“毒大米 ”事件。 20
5、19年 7月 ,“福喜问题肉 ” 事件。 11 2019“粉红肉渣 “风暴 2019年 “钻石 宠物食品 ”致 人染病事件 2019年美国有机花生 酱引发大范围沙门氏 菌疫情 国际国际 12 2019年美国 15个州出 现大肠杆菌疫情 2019年 “黄曲霉毒素污 染牛奶 ”事件 2019年 “马肉 ”风波 13 l 我国已经进入食品安全危机高发期，食品安全危机具有突发性我国已经进入食品安全危机高发期，食品安全危机具有突发性 和紧急性、高度不确定性、信息的有限性、边界的模糊性、发和紧急性、高度不确定性、信息的有限性、边界的模糊性、发 展的非线性等特点。展的非线性等特点。 l 经过多年的探索和实践
6、，我国在提高食品安全水平方面已经取经过多年的探索和实践，我国在提高食品安全水平方面已经取 得了很大进展。但是，重大食品安全事故依然不断出现，提高得了很大进展。但是，重大食品安全事故依然不断出现，提高 食品安全水平依然是一个沉重的话题。食品安全水平依然是一个沉重的话题。 14 什么是食品安全？ l 各主要国际组织在不同的历史时期对食品安全有不同的定义。各主要国际组织在不同的历史时期对食品安全有不同的定义。 l 1974 年年 11 月，联合国粮农组织（月，联合国粮农组织（ FAO）在世界粮食大会上通过了）在世界粮食大会上通过了 世世 界粮食安全国际约定界粮食安全国际约定 ，在国际上第一次提出了，
7、在国际上第一次提出了 “食品安全食品安全 ”的概念。是的概念。是 从数量上满足人们基本需要的角度提出的，指的是食品数量安全。从数量上满足人们基本需要的角度提出的，指的是食品数量安全。 l 2019 年世界卫生组织（年世界卫生组织（ WHO）将食品安全定义为：）将食品安全定义为： “对食品按其原定用对食品按其原定用 途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保 ”。 15 l 2019 年，联合国粮农组织年，联合国粮农组织 /世界卫生组织（世界卫生组织（ FAO/WHO）将食品安全）将食品安全 定义为：定义为： “食品安全是指所有那些危
8、害，无论是慢性的还是急性的，食品安全是指所有那些危害，无论是慢性的还是急性的， 这些危害会使食物有害于消费者健康这些危害会使食物有害于消费者健康 ”。 l ISO22000： 2019 食品安全管理体系食品安全管理体系 对食品链中的任何组织的对食品链中的任何组织的 要求要求 中对食品安全的定义：食品按照预期用途进行制备和（或）食中对食品安全的定义：食品按照预期用途进行制备和（或）食 用时不会伤害消费者的保证。食品安全与食品安全危害的发生有关，用时不会伤害消费者的保证。食品安全与食品安全危害的发生有关， 但不包括其它与人类健康相关的方面，如营养不良。但不包括其它与人类健康相关的方面，如营养不良。
9、 16 l 我国对食品安全代表性的定义：食品在种植、养殖、加工、包装、储我国对食品安全代表性的定义：食品在种植、养殖、加工、包装、储 藏、运输、销售、餐饮消费等环节，不存在可能损害或威胁人体健康藏、运输、销售、餐饮消费等环节，不存在可能损害或威胁人体健康 的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。 l 我国食品安全包括三个方面的内容，即食品质量、食品卫生、食品营我国食品安全包括三个方面的内容，即食品质量、食品卫生、食品营 养，三者之间既互相联系又互不替代，缺一不可。养，三者之间既互相联系又互不替代，缺一不可。 l 这
10、种定义的结构是：这种定义的结构是： 食品安全食品安全 =食品质量食品质量 +食品卫生食品卫生 +食品营养。食品营养。 17 l 食品安全定义的分歧导致相关法律和政策的尺度不一，造成执法困难食品安全定义的分歧导致相关法律和政策的尺度不一，造成执法困难 以及食品安全管理体系的内容和框架缺乏协调性。以及食品安全管理体系的内容和框架缺乏协调性。 l 食品质量是可以协商的，弹性较大，一般不宜作为食品安全的强制要食品质量是可以协商的，弹性较大，一般不宜作为食品安全的强制要 求。而食品安全则是为防止食品含有的有毒有害物质对人体可能造成求。而食品安全则是为防止食品含有的有毒有害物质对人体可能造成 的损害而确定
11、的底线，是不可协商的，是强制性的。的损害而确定的底线，是不可协商的，是强制性的。 l 制定食品安全的法律法规是设置最低要求，这种要求是不应有弹性的制定食品安全的法律法规是设置最低要求，这种要求是不应有弹性的 。如果食品安全的概念包括了食品质量要素，可能使相关法规变成有。如果食品安全的概念包括了食品质量要素，可能使相关法规变成有 弹性的弹性的 “橡皮筋橡皮筋 ”，造成执法尺度难以统一。，造成执法尺度难以统一。 18 l 食品安全定义的歧义还涉及到食品安全定义的歧义还涉及到 法规实施法规实施 和和 监管方法效果监管方法效果 的评估。的评估。 l 食品安全定义的分歧容易导致将不合格食品等同于不安全食
12、品。食品安全定义的分歧容易导致将不合格食品等同于不安全食品。 在涉在涉 及对涉嫌安全问题的食品进行界定时，需要将抽象的概念转化为具体及对涉嫌安全问题的食品进行界定时，需要将抽象的概念转化为具体 标准作为制定监管政策并指导具体工作的依据。这种依据或标准在实标准作为制定监管政策并指导具体工作的依据。这种依据或标准在实 践中对应的就是有关食品的技术法规、强制性要求或标准。践中对应的就是有关食品的技术法规、强制性要求或标准。 l 我国的食品强制性标准一般分为四大指标要素：我国的食品强制性标准一般分为四大指标要素： 外观指标、一般理化外观指标、一般理化 及营养指标、安全指标、包装标识指标。食品经过检验达
13、不到这些指及营养指标、安全指标、包装标识指标。食品经过检验达不到这些指 标要求的可判定为不合格。标要求的可判定为不合格。 l 政府发布的关于食品安全的统计数据通常都是以政府发布的关于食品安全的统计数据通常都是以 合格率合格率 作为判断食品作为判断食品 安全的基本依据。其逻辑是：安全的基本依据。其逻辑是： 不合格食品不合格食品 =不安全食品不安全食品 。 19 l 以食品合格率来表示食品安全水平。以食品合格率来表示食品安全水平。 l 在食品安全概念界定不清的情况下，以全部质量要素指标统计的合格在食品安全概念界定不清的情况下，以全部质量要素指标统计的合格 率远远低于仅仅以安全指标统计的食品安全现状
14、，进而难以测量法规率远远低于仅仅以安全指标统计的食品安全现状，进而难以测量法规 实施和政府监管的效果。实施和政府监管的效果。 l 食品安全定义的歧义导致监管资源的浪费。由于以全部质量要素指标食品安全定义的歧义导致监管资源的浪费。由于以全部质量要素指标 为内涵和外延的定义将一些不必要的内容纳入控制范围，使得风险控为内涵和外延的定义将一些不必要的内容纳入控制范围，使得风险控 制的轻重缓急区分不清，监管的资源容易被用于不必要的工作环节。制的轻重缓急区分不清，监管的资源容易被用于不必要的工作环节。 20 1.食品安全问题发生的原因（食品供应链）食品安全问题发生的原因（食品供应链） （二）（二） 食品安
15、全问题发生原因、来源及特点食品安全问题发生原因、来源及特点 （ 1）生产环节）生产环节 人口的增加、粮食短缺问题严重，人口的增加、粮食短缺问题严重， 农药、化肥、激素、抗生素及生物农药、化肥、激素、抗生素及生物 技术为解决技术为解决 “人口与粮食短缺人口与粮食短缺 ”问题问题 提供了可行的解决方法。因此，化提供了可行的解决方法。因此，化 学药品、生物制剂等农业化学投入学药品、生物制剂等农业化学投入 品的大量使用给食品安全带来极大品的大量使用给食品安全带来极大 的隐患。的隐患。 21 （ 2）加工环节）加工环节 l 有些食品生产企业规模过小、管理混乱。有些食品生产企业规模过小、管理混乱。 这形成
16、了影响食品加工环节安全的最主要这形成了影响食品加工环节安全的最主要 的因素。的因素。 l 其次其次 , 超量使用或滥用食品添加剂超量使用或滥用食品添加剂 , 也是也是 引发食品安全问题的重要诱因。引发食品安全问题的重要诱因。 l 此外此外 , 新原料、新技术、新工艺的应用所新原料、新技术、新工艺的应用所 带来的食品安全问题也不容忽视。如转基带来的食品安全问题也不容忽视。如转基 因食品的安全性。因食品的安全性。 22 （ 3）流通环节）流通环节 受当前经济发展、消费水受当前经济发展、消费水 平的提高等诸多原因的影响平的提高等诸多原因的影响 , 多数农产品仍以未加工或初多数农产品仍以未加工或初 加
17、工的形式在农贸市场、街加工的形式在农贸市场、街 头巷尾直接销售。这种流通头巷尾直接销售。这种流通 方式如果缺少了必要的检验方式如果缺少了必要的检验 程序和监督手段程序和监督手段 , 食品安全食品安全 事件难以避免。事件难以避免。 23 l长距离运输、跨地区、跨国界的食品贸易长距离运输、跨地区、跨国界的食品贸易 使微生物与有害物质污染的可能性增大使微生物与有害物质污染的可能性增大 , 也也 增大了食品安全问题发生的机率。增大了食品安全问题发生的机率。 l如何满足产品的货架期的需求如何满足产品的货架期的需求 ? l如何突破冷链物流及相关设施建设比较落如何突破冷链物流及相关设施建设比较落 后这一瓶颈
18、后这一瓶颈 ? l这些问题都对食品的运输、贮存等环节提这些问题都对食品的运输、贮存等环节提 出了更高的要求。出了更高的要求。 24 （ 4）消费环节）消费环节 l随着现代家庭结构的趋小与人口随着现代家庭结构的趋小与人口 流动性的增大流动性的增大 , 人们对食品消费日人们对食品消费日 益呈现出多样化、方便化的趋势。益呈现出多样化、方便化的趋势。 非时令食品消费、在外就餐消费等非时令食品消费、在外就餐消费等 活动大大增多活动大大增多 , 食品消费不断上升食品消费不断上升 , 也使得群体性的食品安全问题变也使得群体性的食品安全问题变 得更加严重。得更加严重。 l食品安全品质正经历着从食品安全品质正经
19、历着从 “ 看得看得 见见 ” 的因素的因素 ( 如颜色、气味等如颜色、气味等 ) , 到能借助工具检测到的因素到能借助工具检测到的因素 ( 如病如病 原菌、农残等原菌、农残等 ) , 再到现有技术条再到现有技术条 件下难以快速检测的因素件下难以快速检测的因素 ( 转基因转基因 ) 的变化过程。的变化过程。 25 食品作为一种食品作为一种 “经验产品经验产品 ”甚至是甚至是 “后经验产品后经验产品 ”, 一方一方 面受消费者相关知识水平等面受消费者相关知识水平等 的限制的限制 , 一方面因为消费者一方面因为消费者 远离食品产品的生产、流通远离食品产品的生产、流通 过程而造成了食品安全信息过程而
20、造成了食品安全信息 的不对称效应。的不对称效应。 在食用前在食用前 , 很难对其品质进行评价很难对其品质进行评价 , 无无 法依靠自身力量来有效地保法依靠自身力量来有效地保 护自己。护自己。 26 2. 食品安全问题来食品安全问题来 源源 l 食品安全表现多种多食品安全表现多种多 样，从食品安全对消样，从食品安全对消 费者健康危害的原因费者健康危害的原因 构成看，可以分为物构成看，可以分为物 理、化学、生物因素理、化学、生物因素 三大类危害三大类危害 。 l 物理危害物理危害 。物理危害。物理危害 是指食物中发现的可是指食物中发现的可 能使人致病或致伤的能使人致病或致伤的 任何非正常的物理材任
21、何非正常的物理材 料，如玻璃、石头、料，如玻璃、石头、 金属、塑料、骨头等金属、塑料、骨头等 。 l 投诉中最多的异物是投诉中最多的异物是 玻璃。玻璃。 27 l 化学性危害化学性危害 。食品的化学危害是指有害的化学物质污染食物而引起的危害，。食品的化学危害是指有害的化学物质污染食物而引起的危害， 包括常见的食品化学性中毒。包括常见的食品化学性中毒。 l 被有害的化学物质污染的食品，包括过量的食品添加剂、食品营养强化剂等被有害的化学物质污染的食品，包括过量的食品添加剂、食品营养强化剂等 有毒有害化学物质污染的食品，以及添加非食品级的、伪造的或禁止使用的有毒有害化学物质污染的食品，以及添加非食品
22、级的、伪造的或禁止使用的 添加剂、营养强化剂或超量使用食品添加剂的食品。添加剂、营养强化剂或超量使用食品添加剂的食品。 l 化学危害的来源包括：天然毒素（自然界产生的化学物质）；农药残留；兽化学危害的来源包括：天然毒素（自然界产生的化学物质）；农药残留；兽 药残留；重金属；滥用食品添加剂；食品包装材料、容器及设备；食品中的药残留；重金属；滥用食品添加剂；食品包装材料、容器及设备；食品中的 放射性污染；以及其它产生原因不明的化学物质如二恶英等。放射性污染；以及其它产生原因不明的化学物质如二恶英等。 28 l 生物危害生物危害 。指生物（尤其是微生物）本。指生物（尤其是微生物）本 身及其代谢过程、
23、代谢产物（如毒素）身及其代谢过程、代谢产物（如毒素） 、寄生虫及其虫卵和昆虫对食品原料、寄生虫及其虫卵和昆虫对食品原料、 加工过程和产品的污染。加工过程和产品的污染。 l 对人体产生危害的微生物通常有细菌、对人体产生危害的微生物通常有细菌、 真菌、病毒、寄生的原生动物和寄生虫真菌、病毒、寄生的原生动物和寄生虫 危害。危害。 l 由有害生物引起的食品安全越来越成为由有害生物引起的食品安全越来越成为 一个严重的公共卫生安全问题。一个严重的公共卫生安全问题。 29 食品安全对人体健康的危害 l 急性中毒急性中毒 食品被大量有害因素污染，进入人体。食品被大量有害因素污染，进入人体。 l 慢性中毒慢性中
24、毒 食品被某些有害因素污染，其含量较少，但长期连续食品被某些有害因素污染，其含量较少，但长期连续 地通过食品摄入人体。地通过食品摄入人体。 l 致突变作用致突变作用 某些污染物能引起生殖细胞和体细胞的突变。某些污染物能引起生殖细胞和体细胞的突变。 l 致畸作用致畸作用 在动物胚胎细胞分化和器官形成过程中产生危害，在动物胚胎细胞分化和器官形成过程中产生危害， 使胚胎发育异常。使胚胎发育异常。 l 致癌作用致癌作用 30 （ 1）食品安全问题的内涵已经突）食品安全问题的内涵已经突 破了食物中毒的范畴破了食物中毒的范畴 食物中毒仅为食物中毒仅为 “ 通过摄食而进入通过摄食而进入 人体的有毒有害物质所
25、造成的疾病人体的有毒有害物质所造成的疾病 ” ( 即即 “ 食源性疾患食源性疾患 ”) 的一部分的一部分 , 不能真实不能真实 地反映因食物不卫生或不安全所造成的地反映因食物不卫生或不安全所造成的 危害。因此危害。因此 , 国际组织和发达国家已经国际组织和发达国家已经 很少使用很少使用 “ 食物中毒食物中毒 ” 这个概念这个概念 , 而改而改 用用 “ 食源性疾患食源性疾患 ” 。 3. 食品安全问题的特点食品安全问题的特点 31 （ 2）由单一食品源）由单一食品源 引发的危害范围越来引发的危害范围越来 越大。越大。 现代食品的生产供应现代食品的生产供应 已不限于一个企业、已不限于一个企业、
26、一个部门或一个国家一个部门或一个国家 , 而是具有跨部门、而是具有跨部门、 跨地区、跨国界的商跨地区、跨国界的商 品经济属性。其中任品经济属性。其中任 何一个环节的食品源何一个环节的食品源 发生污染都可能随着发生污染都可能随着 大范围流通而扩散至大范围流通而扩散至 全国甚至全球。全国甚至全球。 32 工业化农业造成的环境污染及各工业化农业造成的环境污染及各 种残留、生物工程技术种残留、生物工程技术 (如转基如转基 因因 )以及生产工程技术以及生产工程技术 (如辐照、如辐照、 膨化膨化 )使得一些既存或潜在的有使得一些既存或潜在的有 害物质或因素侵入人体后可能积害物质或因素侵入人体后可能积 累或
27、潜伏相当长的时间累或潜伏相当长的时间 , 甚至传甚至传 至后代才表现出临床症状或产生至后代才表现出临床症状或产生 不易察觉的影响。不易察觉的影响。 （ 3）现代食品污染对人体影响的时间在延长）现代食品污染对人体影响的时间在延长 33 （三）（三） 食品安全问题产生的影响食品安全问题产生的影响 (1) 食品安全的政治影响食品安全的政治影响 食品安全的稳定能够推进我国经济的发食品安全的稳定能够推进我国经济的发 展以及政治建设。由于食品安全问题频繁的展以及政治建设。由于食品安全问题频繁的 出现，破坏了构建和谐社会的局面，影响到出现，破坏了构建和谐社会的局面，影响到 经济和政治建设，影响到民众对社会的
28、信任经济和政治建设，影响到民众对社会的信任 感和安全感。食品安全危机的频发破坏了社感和安全感。食品安全危机的频发破坏了社 会的安全，影响到社会秩序，危害社会的稳会的安全，影响到社会秩序，危害社会的稳 定，不利于和谐社会建设。定，不利于和谐社会建设。 34 (2) 食品安全在经济方面的影食品安全在经济方面的影 响响 食品安全问题威胁到人们的生食品安全问题威胁到人们的生 命安全和财产安全。食品安全事件频命安全和财产安全。食品安全事件频 发，以致人们的生命受到威胁，造成发，以致人们的生命受到威胁，造成 我国国际贸易经济损失。我国国际贸易经济损失。 食品贸易是属于国际性的贸易食品贸易是属于国际性的贸易
29、 ，我国加入世贸组织后，食品安全问，我国加入世贸组织后，食品安全问 题会引起全世界的关注，从而影响到题会引起全世界的关注，从而影响到 我国和世界各国的贸易。食品安全危我国和世界各国的贸易。食品安全危 机严重影响了我国的出口贸易，给我机严重影响了我国的出口贸易，给我 国食品、农产品出口带来较大的压力国食品、农产品出口带来较大的压力 。 35 (3) 食品安全对心理的影响食品安全对心理的影响 食品安全问题及事件的发生会造成社会食品安全问题及事件的发生会造成社会 的恐慌，人们会因为食品安全问题而排斥的恐慌，人们会因为食品安全问题而排斥 这些安全隐患的食品，由于各种渠道的传这些安全隐患的食品，由于各种
30、渠道的传 播，进而排斥其他与之相关的食品，这种播，进而排斥其他与之相关的食品，这种 心理作用，会导致我国的食品市场比较萧心理作用，会导致我国的食品市场比较萧 条。在恐慌期，人们产生逃避的心理，缺条。在恐慌期，人们产生逃避的心理，缺 乏信心以及对自己主观判断的意识。很多乏信心以及对自己主观判断的意识。很多 不法商贩利用人们内心脆弱的一点，以致不法商贩利用人们内心脆弱的一点，以致 给人们带来更大的威胁和伤害。给人们带来更大的威胁和伤害。 36 (4) 食品安全对文化产生的影响食品安全对文化产生的影响 中国具有优良的文化底蕴，特别是中国具有优良的文化底蕴，特别是 食品文化传统的传承，吸引着世界各食品
31、文化传统的传承，吸引着世界各 国的游客，同时也被广泛的认可。食国的游客，同时也被广泛的认可。食 品文化具有社会性的行为，因此，我品文化具有社会性的行为，因此，我 国饮食业分布广泛，拥有巨大的消费国饮食业分布广泛，拥有巨大的消费 群。但食品安全的发生会直接影响到群。但食品安全的发生会直接影响到 饮食业的发展，可能会造成严重的社饮食业的发展，可能会造成严重的社 会效应。会效应。 37 二二 . 食食 品安全面临的问题品安全面临的问题 （一） 我国食品产业发展面临的问题 我国食品工业发展态势良好，成效显著，但与世界先进水平相比仍存在较大差距，与我国食品工业发展态势良好，成效显著，但与世界先进水平相比
32、仍存在较大差距，与 全面建设小康社会的新要求相比，还有不小差距。主要问题有：全面建设小康社会的新要求相比，还有不小差距。主要问题有： l 食品工业转化增值能力较低，整体水平亟待进一步提高；食品工业转化增值能力较低，整体水平亟待进一步提高； l 高附加值产品比例偏低，品种结构不够合理；高附加值产品比例偏低，品种结构不够合理； l 食品行业整体集中度低，企业规模偏小，组织结构有待进一步优化；食品行业整体集中度低，企业规模偏小，组织结构有待进一步优化； l 食品工业布局尚不尽合理，区域优势没有充分发挥；食品工业布局尚不尽合理，区域优势没有充分发挥； l 食品工业整体装备水平不高，自主创新能力亟待加强
33、；食品工业整体装备水平不高，自主创新能力亟待加强； l “ 绿色壁垒绿色壁垒 ” 及国外反倾销措施阻碍我国食品出口。及国外反倾销措施阻碍我国食品出口。 38 （二）我国食品安全存在的问题 l食品安全保障水平在不断提高。但我国的食品安全水平与消费者的期食品安全保障水平在不断提高。但我国的食品安全水平与消费者的期 望相比，仍然有较大差距，重大食品安全事故时有发生，社会公众对食望相比，仍然有较大差距，重大食品安全事故时有发生，社会公众对食 品卫生仍缺乏安全感，食品安全形势依然严峻，总体形式不容乐观。品卫生仍缺乏安全感，食品安全形势依然严峻，总体形式不容乐观。 (1) 小企业食品安全隐患较多；小企业食
34、品安全隐患较多； (2) 病原微生物和化学性污染是食品安全的主要问题；病原微生物和化学性污染是食品安全的主要问题； (3) 食品企业违法生产食品现象不容忽视食品企业违法生产食品现象不容忽视 ； (4) 新产品、新材料和新工艺带来新的食品安全隐患。新产品、新材料和新工艺带来新的食品安全隐患。 39 （三）（三） 食品安全监管面临挑战和问题食品安全监管面临挑战和问题 l 食品属于信任品范畴。食品安全问题存在着外部性、信息不对称、公共食品属于信任品范畴。食品安全问题存在着外部性、信息不对称、公共 产品的特点，依靠市场机制这支产品的特点，依靠市场机制这支 ”无形的手无形的手 ”无法有效控制食品安全。在
35、无法有效控制食品安全。在 市场失灵的情况下，必须借助政府市场失灵的情况下，必须借助政府 “有形的手有形的手 ”对食品安全进行干预。加对食品安全进行干预。加 强食品安全的监管是确保食品安全的基本途径。建立高效廉洁的政府食强食品安全的监管是确保食品安全的基本途径。建立高效廉洁的政府食 品安全监管体系，就成为一个重要举措。品安全监管体系，就成为一个重要举措。 （ 1）企业缺乏自律、缺乏商业道德）企业缺乏自律、缺乏商业道德 如三鹿事件如三鹿事件 福喜问题肉福喜问题肉 40 （ 2）食品安全监管体制机制不完善）食品安全监管体制机制不完善 l 我国食品安全监管职能横向配置在多个部门间，按照我国食品安全监管
36、职能横向配置在多个部门间，按照 “分段监管为主，品种监分段监管为主，品种监 管为辅管为辅 ”的原则分工负责；纵向配置是由中央、省级以及市县各级地方政府共的原则分工负责；纵向配置是由中央、省级以及市县各级地方政府共 同承担。在中央一级，有国家卫生部、国家食品药品监督管理局、农业部、商同承担。在中央一级，有国家卫生部、国家食品药品监督管理局、农业部、商 务部等部门。务部等部门。 l 食品安全监管由地方政府负总责，中央部门对地方职能部门进行工作指导。食品安全监管由地方政府负总责，中央部门对地方职能部门进行工作指导。 l 这种体制的这种体制的 缺陷缺陷 有以下几点：一是监管资源浪费，监管成本过高。二是
37、部门之有以下几点：一是监管资源浪费，监管成本过高。二是部门之 间的协调性差，监管效率降低。三是监管主体还局限于政府组织，政府组织、间的协调性差，监管效率降低。三是监管主体还局限于政府组织，政府组织、 非政府组织、大众传媒、行业协会、消费者协会共同监督的格局尚未形成。非政府组织、大众传媒、行业协会、消费者协会共同监督的格局尚未形成。 41 （ 3）食品法律法规和技术标准结构不合理）食品法律法规和技术标准结构不合理 l我国的食品安全标准总体水平低；我国的食品安全标准总体水平低； l国家标准国家标准 、 行业标准行业标准 和和 地方标准地方标准 之间存在着交叉、矛盾或重复；重要之间存在着交叉、矛盾或
38、重复；重要 标准短缺，部分产品无标可依；制定标准的科学基础亟待加强；由于缺标准短缺，部分产品无标可依；制定标准的科学基础亟待加强；由于缺 乏危险性评估数据，制约了我国标准残留量的确定；标准制定方法和体乏危险性评估数据，制约了我国标准残留量的确定；标准制定方法和体 系不能适应食品安全控制的要求，标准实施力度不够等问题普遍存在。系不能适应食品安全控制的要求，标准实施力度不够等问题普遍存在。 （ 4）重大食品安全事件不断发生，社会对政府监管的公信力下降）重大食品安全事件不断发生，社会对政府监管的公信力下降 l近年来的食品安全事故频频发生，有的还造成极其严重的后果，不良近年来的食品安全事故频频发生，有
39、的还造成极其严重的后果，不良 影响的范围越来越大。影响的范围越来越大。 42 （一）（一） 食品安全监管食品安全监管 l监监 管管 政府监管起源于市场和政府关系的处理方式的转变。由于市场经济不是完政府监管起源于市场和政府关系的处理方式的转变。由于市场经济不是完 美的，市场失灵常常需要政府的介入，以保证经济的正常运行。政府干预美的，市场失灵常常需要政府的介入，以保证经济的正常运行。政府干预 经济采取的方式有宏观调控、指令性计划和经济监管。经济采取的方式有宏观调控、指令性计划和经济监管。 l食品安全监管食品安全监管 FAO/WHO 一种强制性的规则行为，以强化国家或地方当局对消费者的保一种强制性的
40、规则行为，以强化国家或地方当局对消费者的保 护，并确保所有食品在其生产、加工、储藏、运输及销售过程中，是安全护，并确保所有食品在其生产、加工、储藏、运输及销售过程中，是安全 、健全和宜于人类消费的；符合安全及质量要求；以及依照法律所述诚实、健全和宜于人类消费的；符合安全及质量要求；以及依照法律所述诚实 、准确的予以标注。、准确的予以标注。 有关监管主体为保障食品安全，而对食品生产企业以及相关的消费者和其有关监管主体为保障食品安全，而对食品生产企业以及相关的消费者和其 他团体和个人实施的干预行为。他团体和个人实施的干预行为。 三三 . 食品安全监管工作食品安全监管工作 43 （二）（二） 食品安
41、全监管的特点食品安全监管的特点 (1) 公共性公共性 食品安全监管的目的在于规范食品生产秩序，控制食品质量安全食品安全监管的目的在于规范食品生产秩序，控制食品质量安全 ，维护公众生命安全和身体健康。这项工作涉及社会公共利益，维护公众生命安全和身体健康。这项工作涉及社会公共利益， 是政府公共服务职能的一部分，属于公共管理范畴。是政府公共服务职能的一部分，属于公共管理范畴。 (2) 综合性综合性 食品安全监管不是一个纯粹的经济问题或技术问题。食品安全监食品安全监管不是一个纯粹的经济问题或技术问题。食品安全监 管是涉及政治、经济、社会、管理、技术等多方面、多层次的综管是涉及政治、经济、社会、管理、技
42、术等多方面、多层次的综 合性问题，只有采取综合性的措施，才能获得比较理想的效果。合性问题，只有采取综合性的措施，才能获得比较理想的效果。 44 (3) 强制性强制性 食品安全监管与食品安全微观管理是有差别的。广义的管理包括食品安全监管与食品安全微观管理是有差别的。广义的管理包括 政府公共管理和企业管理等内容，食品安全监管属于公共管理范政府公共管理和企业管理等内容，食品安全监管属于公共管理范 畴，带有强制性质。畴，带有强制性质。 (4) 禁止性禁止性 食品安全监管是通过规定禁止一些危害食品安全的行为方式来达食品安全监管是通过规定禁止一些危害食品安全的行为方式来达 成目标的。成目标的。 45 （三
43、）（三） 食品安全监管体系食品安全监管体系 食品安全监管体系是要素的集合体，主要有三个部分：监管主体食品安全监管体系是要素的集合体，主要有三个部分：监管主体 、监管对象、监管手段。、监管对象、监管手段。 46 1. 美国的食品安全监管体制美国的食品安全监管体制 美国食品安全监管部门职责分工美国食品安全监管部门职责分工 （四） 主要发达国家和地区的食品安全监管体制 47 (1)重视预防和以科学为基础的风险分析理念重视预防和以科学为基础的风险分析理念 食品安全法律、法规及政策，都考虑了风险，并有相应的预防措施。食品安全法律、法规及政策，都考虑了风险，并有相应的预防措施。 (2)拥有明确的政府职能分
44、工及完备的法律、法规体系拥有明确的政府职能分工及完备的法律、法规体系 (3)建立了基于食品类别的、分工明晰的食品安全管理机构建立了基于食品类别的、分工明晰的食品安全管理机构 美国政府对食品安全高度重视，由总统亲自抓食品安全。美国政府对食品安全高度重视，由总统亲自抓食品安全。 食品安全管理部门特点就是根据食品类别进行分工，以保证对每一种食食品安全管理部门特点就是根据食品类别进行分工，以保证对每一种食 品品 “ 从农田到餐桌从农田到餐桌 ” 全过程的监管。通过明确的分工，避免了机构间的全过程的监管。通过明确的分工，避免了机构间的 扯皮和推诿，是一种集法规、标准、政府管理和消费者利益于一体的新扯皮和
45、推诿，是一种集法规、标准、政府管理和消费者利益于一体的新 型管理体系。型管理体系。 48 (4) 建立了布局严密、运行高效的食品安全监管机制建立了布局严密、运行高效的食品安全监管机制 整个食品安全监管网络分为联邦、州和地区整个食品安全监管网络分为联邦、州和地区 3个层次，这个层次，这 3个层次的机构个层次的机构 都聘请专家和专业人员进驻食品厂、饲养场等方式，从原料、生产、流都聘请专家和专业人员进驻食品厂、饲养场等方式，从原料、生产、流 通、销售和售后等各环节全方位监管。通、销售和售后等各环节全方位监管。 确立容易发生食品安全问题的环节与关键控制点，采取相应的预防措施确立容易发生食品安全问题的环
46、节与关键控制点，采取相应的预防措施 ，将不合格产品消灭在生产过程中。，将不合格产品消灭在生产过程中。 政府授予农业部食品安全检察官诸多权力，使得他们可以进入食品加工政府授予农业部食品安全检察官诸多权力，使得他们可以进入食品加工 单位的每一个角落，检查每一道程序，抽查每一件产品。只有贴上检察单位的每一个角落，检查每一道程序，抽查每一件产品。只有贴上检察 官签发的合格证的食品才可出厂。为防止检察官受贿，政府对其实行定官签发的合格证的食品才可出厂。为防止检察官受贿，政府对其实行定 期轮换并有严厉的惩罚措施。期轮换并有严厉的惩罚措施。 强制生产者建立有效的追溯系统，相关的种植者、运输者和其他工作人强制
47、生产者建立有效的追溯系统，相关的种植者、运输者和其他工作人 员提供相关资料，这样就可以追踪从农场到包装者、配送者和零售者所员提供相关资料，这样就可以追踪从农场到包装者、配送者和零售者所 有环节，以便追究和减少食品安全事故。有环节，以便追究和减少食品安全事故。 法律授权食品安全检验局法律授权食品安全检验局 （ FSIS） 与食品和药品管理局（与食品和药品管理局（ FDA）负责问）负责问 题食品的召回，并将问题食品召回分为题食品的召回，并将问题食品召回分为 3个等级，以维护消费者利益。个等级，以维护消费者利益。 投入高额经费进行食品安全科学研究和设备采购。投入高额经费进行食品安全科学研究和设备采购
48、。 49 美国食品安全监管部门不足美国食品安全监管部门不足 1) 6 个部门间需要大量的协调。 2) 零散的架构难免存在职权的重叠和遗漏等权责不清现象。 3) 为了争夺监管资源和管理权限，各部门间常常陷于竞争格局中， 而在发生食源性疾病时互相推委，使食品安全监管演变为政治争端。 总统食品安全委员会总统食品安全委员会 50 (1) 欧盟理事会欧盟理事会 (2) 欧盟委员会及相应的常务委员会欧盟委员会及相应的常务委员会 (3) 欧盟食品安全管理局欧盟食品安全管理局 (4) 实行的是由欧盟负责的实行的是由欧盟负责的 “一扇门，一扇门， 一把锁一把锁 ”原则，建立一套集中的、条理原则，建立一套集中的、
49、条理 清楚的和透明的程序，各成员国则根清楚的和透明的程序，各成员国则根 据自身国情建立食品安全监管机构，据自身国情建立食品安全监管机构， 各有关主体责任明确。各有关主体责任明确。 2. 欧盟的食品安全监管体制欧盟的食品安全监管体制 欧盟食品安全监管体制包括欧盟和主权国家两个层次欧盟食品安全监管体制包括欧盟和主权国家两个层次 。 欧盟层级的食品安全监管机构主要有欧盟层级的食品安全监管机构主要有 4： 51 (1) 制定了统一的食品安全法律、法规体系制定了统一的食品安全法律、法规体系 欧盟食品安全监管体制的重要特征是一体化，即由欧盟委员会统一协调各成欧盟食品安全监管体制的重要特征是一体化，即由欧盟委员会统一协调各成 员国之间的食品安全政府规制问题。欧盟多年来陆续制定了通用食品法员国之间的食品安全政府规制问题。欧盟多年来陆续制定了通用食品法 、食品卫生法等、食品卫生法等 20多部食品安全方面的法规，形成了法律体系。多部食品安全方面的法规，形成了法律体系。 (2) 建立了权力统一、灵活高效的食品安全监管机构建立了权力统一、灵活高效的食品安全监管机构 欧
