1、1论我国社区矫正制度的问题与完善内容摘要社区矫正是制度是在我国宽严相济政策的指导下进行的刑罚执行制度的改革，它的出现标志着我国社会主义法制文明的不断进步和刑罚思想的嬗变，实现了我国有监禁刑向新型非监禁刑的转变，而我国社区矫正制度是在不断探索和实践中出现的新事物，社区矫正组织机构的落后性、相关法律的缺位以及专业社区矫正人员的短缺严重制约了我国社区矫正制度的发展，因此，在我国社会主义法制化建设中，改革和完善我国现行的社区矫正制度，对落实我国刑法宽严相济的刑事政策，保障和尊重罪犯人权，进而构建我国完整的行刑制度体系具有深远的意义。笔者通过我国社区矫正法律制度的发展背景，试着从当前我国社区矫正制度发展
2、存在的问题入手，来讨论如何完善在我国刑法体制下的社区矫正制度。关键词社区矫正非监禁刑社区矫正制度完善一、我国社区矫正制度的发展背景“社区矫正”（COMMUNITYCORRECTION）是我国从西方国家引入的一个概念，它是美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等北美和澳洲一些国家对社区刑罚执行活动的称谓，在20世纪50年代中期起，我国相继建立了各类少年矫正制度，其中有政府管理的少年管教所、工读学校，也有属于社区性的、群众性的帮教制度，这应该是我国社区矫正发展的雏形。在我国正式实施社区矫正试点之前，我国对刑事判决的非监禁执行一般不称为社区矫正，有的学者将其统称为非监禁刑的执行，有的学者干脆就称之为对缓刑、
3、假释、管制、暂予监外执行、剥夺政治权利人员管理，2002年上海率先在全国展开了社区矫正试点时，开始使用的是“社区矫治”而不是“社区矫正”的概念。“矫治”与“矫正”虽有相同之处，但是我们翻译为“矫正”的英文单词“CORRECTION”还有惩罚和责备的含义，可以作为刑事执法活动的总称。这样比较“矫正”比“矫治”似乎更加确切一些。2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两院两部”）在联合分别下发的关于开展社区矫正试点工作的通知中正式采用了“社区矫正”的提法，并将其表述为“社区矫正是与监禁刑相对的刑罚方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，有专门的国家机关在相
4、关社会团体的民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决或裁定或确定的期限内，矫正罪犯心理和行为恶习，2并促进顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”2005年、2009年“两院两部”联合分别下发了关于开展社区矫正试点工作的通知、关于扩大社区矫正试点范围的通知、关于全国试行社区矫正工作意见这是我国目前继2012年3月1日“两院两部”联合下发的社区矫正实施办法深化社区矫正概念的又一巨大进步，其中2005年“两院两部”联合下发的关于全国试行社区矫正工作意见标志着我国社区矫正制度进入到了一个崭新的阶段。2011年我国刑法修正案八将社区矫正正式写入了刑法，使得“社区矫正”一词第一次正式出现在刑法条文的规定中。这
5、是我国对社区矫正试行9年以来积极意义的重要肯定，也为我国进行社区矫正制度完善提供了“法律”上的保障，这对我国的社区矫正制度的发展、完善、成熟有着重要的意义。社区矫正的立法化，将进一步优化我国刑罚结构，给我国宽严相济刑罚政策的发挥提供更大的空间，促使非监禁刑罚执行考究落到实处，真正发挥管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利的功能，使得宽严相济刑罚政策在非监禁刑罚执行中切实得到体现。今年“两院两部”联合下发的社区矫正实施办法是我国社区矫正制度的历史性突破。它的出台完善了社区矫正法律制度，明确了社区矫正刑罚执行的主体，规范了社区矫正执行方式，是推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重大创举，
6、也是全面贯彻中央关于加强和创新特殊人群管理要求和深化司法体制机制改革的重要制度成果，但是我国的社区矫正还处在初级阶段，社区矫正制度的发展仍存在着许多问题，其探索的脚步任重而道远。二、我国社区矫正法律制度存在的问题一、社区矫正概念的科学性缺位社区矫正制度作为新型刑法执行的体现形式，其概念不论是在西方国家还是在我国都对其没有一个科学性的概括，直到现在社区矫正的概念仍旧成为法治文明进步的不断探索，然而，社区矫正的概念是否科学,是决定社区矫正工作能否进行正确定位和能否科学构建具有我国特色的新型犯罪矫正模式的关键，美国学者福克斯（FOX）也提出“社区性犯罪矫正应坐落于社区，并且运用社区之资源以增补、协助
7、和支持传统犯罪矫正之功能。”我国学者冯卫国认为，“社区矫正是指通过适用各种非监禁性刑罚或刑罚替代措施施使罪犯得以留在社区内接受教育改造，以避免监禁刑可能带来的副作用并充分利用社区资源参与罪犯矫正事业的一种罪犯处遇制度。”有学者还认为是，“将除暴力犯等严重危险性非监禁不可的犯罪人以外的其他所有犯罪人留在社会上，而不是置于监狱内进行改造的方法。”虽然我国在2003年的关于开展社区矫正试点工作3的通知也表述了社区矫正的概念，但概念存在缺位，其中“回归社会”一词值得探讨，在一般意义上理解，只有被判刑入狱的人才有回归社会的问题，对于被判处管制、缓刑等非监禁刑的罪犯而言，由于并没有因自由被剥夺而与社会隔离
8、，因此也就不存在空间意义上的由监禁状态向自由社会回归的问题，所以笔者认为“回归社会”一词似表述为再社会化更为合适。社区矫正的概念是相对于监禁刑来说的，它是刑罚执行一个内容的两种形式，所以它的概念具有综合性，是相对于监禁刑法来说的一切在社区执行刑罚的手段，从而实现罪犯的再社会化目标，它是一种把符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关，在相关的社会团体和民间组织以及社志愿者的协助下，在判决或裁定规定的期限内，矫正其犯罪意识和行为习性，并促进其再社会化的非监禁刑罚执行活动。其特点实现了罪犯改造的社会化，罪犯以社区为中心，立足于社区，依赖于社区，以一种社会化的力量来矫治罪犯，从而实现了对罪犯
9、的一种人文关怀，使罪犯在不与社会隔离的环境中接受教育改造，因此它是在此前提下的再社会化概念。（二）社区矫正队伍建设落后，职业化和专业化程度低我国社区矫正队伍是有专职人员和社会力量共同组成的，但是我国社区矫正制度起步较晚，故此社区矫正队伍建设发展较慢，可以说现在我国社区矫正队伍存在着严重的缺陷。一是矫正队伍机制建设不完备，我国社区矫正制度刚刚从试点发展到全面试行，很多社区矫正的工作人员的构成情况并不统一，有的偏远地区甚至没有配备专门的社区矫正人员二是矫正队伍专业性程度低，很多的社区矫正人员都是刚刚接触社区矫正工作，对社区矫正法律制度不够了解，缺乏矫治服刑人员的专业性，矫正人员很多来自监狱、管教所
10、、司法行政部门，也有的是街道干部、退休教师以及社会的志愿者，仅仅对上述人员进行13个月的短期培训即可持证上岗从事矫正工作，有的社会志愿者工作松散，问题零碎，在不拿报酬的情况下工作积极性和主动性不高，面对这种现状，不得不令人感到担忧。因为社区矫正是一项专业性、政策性很强的工作，所以没有专门的、专业的工作人员就很难达到既定的、预想的效果，也就不会真正达到改造罪犯的目的。所以社区矫正队伍素质的好坏、职业化和专业化程度的高低又直接关系到对社区服刑人员进行教育矫正，监督管理的质量，当前社区矫正队伍的滞后性与我国社区矫正法律制度不断的完善不相适应，从而在一定程度制约了我国社区矫正的功能，在国外大都具有社区
11、矫正职业化，专业化的执行队伍，从而保证了社区矫正的刑罚执行的法律化、制度化、有序化。4（三）专门的社区矫正执行机构初步建立还不够完善随着我国社区矫正实施办法的颁布实施，明确了社区矫正执行机构，其中第3条规定“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”然而，当前社区矫正的执行机构设置，力量配置和基础设施建设方面存在的问题开始显现出来，全国未对司法所的人员力量进行核定，司法所的编制不明确，这严重影响了司法所规范化建设，不利于社区矫正。社区矫正实施办法虽然细化了公安机关、司法行政机关在社区矫正工作中的职责分工，进一步解决了社区矫正执法主体和工作主
12、体职责不明的问题，但是社区矫正执行机构的改变对司法行政机关非监禁刑的执行又是一个重大的考验，社区矫正与监狱行刑相比较，有着明显的区别。社区矫正具有非监禁性、社区参与性，并依托、利用社会资源对矫正对象实施教育矫正，无论在社会力量介入的深度、广度和形式的多样性上，都是监狱行刑所无法实现的，而在我国监禁刑应该是被运用的到了极致，所以，我国现在对非监禁刑这方面没有过多的创新和发展。以前社区矫正执行机构与工作机构相互分离，司法行政机关作为社区矫正的日常工作机构,由于不属于公安机关,没有监督权和考察权,只能对刑释解教人员进行安置帮教,执法机构并不负责社区矫正工作,工作机构没有执法权的尴尬局面,造成了非监禁
13、性服刑人员“两不管”的“真空状态”，这一问题不解决,社区矫正工作难以顺利开展。2011年刑法修正案八的出台，从刑法条文上取消了公安机关负责对社区矫正人员监督考察的表述，使司法行政机关真正成为社区矫正的牵头机关，接下来2012年的社区矫正办法的颁布给予了司法机关对非监禁刑服刑人员管理的独立执法权，但是当前的社区矫正执行机构建设却正处在起步阶段，机构机制不健全；面对大量的社区服刑人员的介入，该如何来加强监管和教育矫治是摆在司法机关眼前的一个重大问题，衡量这项工作的标准就是社区服刑人员再犯罪率的情况，面对着这双重的压力我国社区矫正执行机构建设应加快步伐。（四）缺乏完善的社区矫正制度，没有配套的法律体
14、系实施社区矫正必将涉及如何实现行刑规范化、法制化、程序化的问题，它是一个具有艰巨性、极富挑战性的课题。在我国社区矫正采用的是先试点后立法的方式，所以当前社区矫正制度缺乏必要的法律保障，我国在社区矫正试点工作中制定出了不少的规定，例如2003年、2005年、2009年、2012年“两院两部”联合分别下发了关于开展社区矫正试点工作的通知、关于扩大社区矫正试点范围的通知、关于全国试行5社区矫正工作意见、社区矫正实施办法等，虽然今年的社区矫正实施办法将各地在实践中形成的行之有效的工作体制机制、矫正方法和模式等固定下来，上升为统一的制度，使之成为社区矫正工作的操作规范和基本依据，全面规范了社区矫正从适用
15、前调查评估、交付与接收、矫正实施到解除矫正整个工作流程，针对性、操作性更强,为社区矫正工作提供了制度保障。但问题比较突出，主要表现在第一这些法律文件无法解决社区矫正中双重主体导致的实际问题。冯卫国说，根据法律规定，符合社区矫正条件的罪犯的监督与考察权均归属于公安机关，而当前社区矫正的具体工作主要是由司法行政机关负责的。冯卫国还表示，由于缺乏法律的明确授权，司法行政机关担当社区矫正执行主体的做法面临合法性问题。第二、相对于以前的监外执行的有关法律规定来看，关于社区矫正的规定没有什么实质性的进步；第三、各地关于社区矫正执行规定不一致，存在矛盾和冲突。缺乏法律支持的社区矫正就无法可依，使得社区矫正的
16、很多制度显得力不从心。在没有相关法律支持的情况下，社区矫正工作人员在饯行社区矫正工作就会缩手缩脚，面对当事人的提问有的时候很难做出回答，产生尴尬局面。例如，一些试点前就住在社区内的假释、缓刑犯并不服从新设立的社区矫正，并不愿意参加这份“额外的劳动”。虽然，现在“两院两部”已经颁布了社区矫正实施办法但是局限性很大，执法权限上的问题还是没有彻底解决，笔者认为如果将社区矫正对象比喻为孩子，那么我们司法所充其量是保姆，手中握有的只是服务性质的行政执法权，而上级司法行政部门或者公安则是该孩子的父母，我们打不得更动不得孩子，达不到真正法律意义上的效力，根据我国这9年社区矫正的试点经验，并借鉴西方的成功做法
17、，我国应该出台部全国统一的社区矫正法，对社区矫正的机构建立、矫正的内容、矫正的程序、各部门的权力与义务等作出明确而详细的规定，为社区矫正工作提供强有力的法律支持。（五）社区矫正“跨省执行”存在难题2012年3月实行的社区矫正实施办法规定,服刑人员服刑地和居住地不在同一省、自治区、直辖市,需要回居住地执行社区矫正的,两地有关部门须及时办理交接手续。然而,不少异地执行的案件,在层层走程序落实执行主体时,刑罚执行期限已到,导致矫正对象事实上“脱管漏管”。当前需要跨省执行社区矫正的案件数量增多,但实际落实的并不多。例如,2011年上海司法机关裁决8000多人监外执行,其中有60的人需要跨6省配合落实社
18、区矫正。然而,当年下半年的统计数据显示,上海接受外省市委托管理的社区矫正人员仅26人,上海委托外省市管理的仅19人。在执行社区矫正的信息传递中,主要靠判决机关将法律文书以传统方式送达执行地司法行政机关,并抄送同级检察、公安机关,再进一步明确监管责任单位,并通知社区服刑人员报到。如果遇到服刑人员“人户分离”、信件退还等情况,花费时间往往长达数月。而社区矫正实施办法规定,矫正人员确需离开所居住的市、县,经批准的离开时间不得超过一个月。三、我国社区矫正法律制度的发展及完善（一）加快我国社区矫正立法进程，形成完整的法律体系目前我国没有形成完善的社区矫正法律体系,存在的问题主要有刑法与刑事诉讼法之间、规
19、范性法律文件与刑法之间存在矛盾与冲突、地方法规和规范性法律文件纷繁杂乱等现象。笔者认为尽快制订社区矫正法或刑事执行法,允许制订地方性法规,形成刑法、刑事诉讼法为先导,社区矫正法或刑事执行法为主体、地方性法规或规章为补充的社区矫正法律体系。加强刑罚制度建设，进一步细化五种矫正对象的监管措施规定及法律标准、增加社区服务刑刑种、放宽法定的适用条件和范围；进一步明确社区矫正的性质以及在我国刑罚体系中的地位和适用对象,调整刑事诉讼法和监狱法以统一配合刑法中的规定；进一步明确社区矫正的执法的适用条件、适用程序、执行方式、经费保障以及执行机关的权利分工,。使社区矫正工作在法制轨道上运行，在制定社区矫正法基础
20、上,统率和调整社区矫正活动乃至整个刑罚执行,与刑法、刑法修正案、刑事诉讼法相互协调、配套和衔接,从法律的高度保障社区矫正制度的生命力。最后在条件成熟时，可参考西方的立法经验，将社区矫正法和监狱法加以结合，我国学者冯卫国认为，随着我国法治化进程的加快，社区矫正工作机制不能靠“红头文件”解决，应该有一部专门的社区矫正法，在调整刑法、刑诉法、监狱法的基础上，对矫正的目标、适用标准、监督以及矫正对象的权利保障等都进行系统、清晰的规定，使这些法律之间能够配套。笔者认为制定全国性社区矫正法律的目标有个过程,可以选择先地方、后中央的立法思路。可以先制定地方性的社区矫正法规,用地方立法规来推动全国社区矫正立法
21、,加快全国性社区矫正立法的进程和社区矫正法律体系的发展。二）加强我国社区矫正队伍建设，培养社区矫正专职人员社区矫正在对社区服刑人员监督考察的同时,也应该对社区服刑人员进行教育和7改造以及帮助和服务,因而，这是一项任务量大、专业性强等工作，因此,要确保社区矫正工作职能的发挥,应该建立专门的社区矫正执行队伍、添加专业人员、保障经费充足。第一、各级司法行政机关内应设立专职社区矫正工作机构,专门负责指导、实施各地的社区矫正工作。第二、应建立一支专门的社区矫正工作队伍，并且要研究建立专职工作者队伍发展机制，鼓励适时出台相关政策，对具有专业知识和特长、愿意从事社区矫正工作的大学生，设定一定的服务年限，在其
22、服务年限届满参加国家公务员招录时，可以享受与大学生村官或西部志愿者等同的相应待遇。社区矫正是一项专业性很强的工作,它要求社区矫正工作的专职人员必须掌握社区矫正执法中的基本内容和要求,总结社区矫正对罪犯进行改造和心理矫治的特点和规律,社区矫正工专职人员应该具有工作能力和工作方法,所以,建立一支经过专业训练、掌握专门服务技能和业务知识专业矫正执行队伍是非常重要的。故此,必须寻找出一条高效的社区矫正工作队伍选拔制度,将懂专业、有能力、责任心强的优秀人才吸纳到社区矫正工作队伍中来,各高校应该开设社区矫正相关专业，培养社区矫正专业人才，保证矫正工专职人员的基本素质和能力水平。同时,应该加强培训和教育机制
23、建设,加大对矫正工作人员的素质培训,从而真正提高社区矫正专职人员的法律知识、矫正监管、谈话教育、心理疏导、组织协调、危机管理、突发事件预防等方面的能力和水平,使矫正工作者在专业知识和工作能力、素质方面与矫正工作的需求齐驱并进,保证矫正工作实现预期目标。三）加大我国社区矫正制度研究的力度西方国家对社区矫正制度的研究已经达到了非常成熟阶段缓刑、假释、社区服务、暂时释放、工作释放等社区矫正措施被广泛运用到行刑实践当中，并取得了良好效果。而我国社区矫正的制度研究工作仍处在初探阶段，很多研究工没有跟上我国刑法体制的改革和法制结构的变化，和西方国家相比，我国对社区矫正法律制度研究比较落后，对现代意义上的社
24、区矫正法律制度的关注也是最近年几年的事。所以社区矫正制度对国人来说还是一个较为陌生的概念，因而，首先我国要致力于社区矫正法律制度方面的研究，加大对各大高校社区矫正法律研究者的支持，形成较为系统的社区矫正制度研究团队，来推动我国社区矫正工作的发展；再就是借鉴西方先进的社区矫正制度的研究，结合我国的法律体系形成自己的理论基础，从而建立我国特色社会主义的社区矫正法律制度。（四）建立全程化网络管理和监控制度8通过现代信息网络技术,建立全国公、检、法、司以及各相关部门共享的社区矫正信息平台,覆盖到有关基层单位,实现即时传递、即时联动、即时监督查处和即时关护，信息平台应该将全国所有社区矫正对象的资料输入，
25、包括犯罪分子个人的基本情况，犯罪的性质、罪名，所判的刑罚种类，刑期或罚金数额，审判机关，前科，主要社会关系情况等。同时，还要输入犯罪分子在刑罚执行过程不断形成和收集到的资料，这部分资料是动态的，随着执行的发展不断得到增加和充实。另外，还有必要在省级社区矫正局建立本省范围的执行信息资料管理和交换中心。在每一个县、市（区）社区矫正工作站，都必须有计算机终端。在各个具体执行站，有专人负责计算机信息管理，并将每天所收集到的执行情况和出现的问题传送到省级计算机信息交换中心，在由省（市、区）信息中心汇总后，传送到司法部社区矫正信息网络中心，保证执行主管机关及有关人员能够及时掌握全国的社区矫正执行情况。地方
26、社区矫正工作站可以通过网络系统查看有关资料。我国社区矫正制度是在探索、实践中呈现的新事物，总我们在总结成功经验的同时，也应该勇于发现新问题，通过不断完善使这项制度，从而使之更加科学、完美。笔者相信，随着我国社区矫正制度的逐步完善和发展，人们对社区矫正制度认识的不断深化，这项制度必将在我国产生强大的生命力。参考文献1刘强主编社区矫正制度研究，法律出版社，2007年版。2刘强主编各国地区社区矫正法规选编及评价，中国人民公安大学出版社，2004年版。3葛炳瑶主编社区矫正导论，浙江大学出版社，2009年版。4中国监狱学会，加拿大刑法改革与刑事政策国卧中心中加矫正制度比较，北京法律出版社，2001年版。5王增铎等主编中加矫正制度比较研究，法律出版社，2001年版。6冯卫国行刑社会化研究，北京北京大学出版社，2003年版，第181页。7康树华、王岱、冯树粲主编犯罪学大辞书，兰州甘肃人民出版社，1995年版。8康树华社区矫正的历史、现状与重大理论价值，载法学杂志2003年9月版。9汤啸天社区矫正试点工作中应当注意的问题,上海大学法学院,2003年8月6日。10张天星社区矫正走入百姓生活,上海法治报,2003年8月13日。11红梅我国社区矫正法律制度的不足与完善，前沿2010年第23期。912参见孙国华等主编法理学，中国人民大学出版社，1999年版，第68页。
