1、1 城市化进程中农民权益保障问题的思考 康爱荣 1 安雅丽 2 杨淑娥 3 （1 唐山学院，教授，河北 唐山 063000； 2 唐山学院，讲师，河北 唐山 063000； 3 唐山职业技术学院，副教授，河北 唐山 063000） “三农”问题关系到国民素质、经济发展、社会稳定。农民的发展，对于整个国家来 讲是至关重要的。我国在城市化进程中，新出现而又没有处理好的一个突出问题就是农民 权益保障的缺失，它正逐渐演变为经济可持续发展的难题和社会稳定、和谐的隐患。因此， 正视农民权益缺失的现状，弄清农民权益受损的因素，探求行之有效的措施，是我国推进 城市化进程中的重要课题。 一、城市化进程中保障农民
2、权益的重要意义 城市化一词的出现，至今已有 100 多年历史。由于城市化研究的多学科性和城市化过 程本身的复杂性，对城市化内涵的界定，不同领域的学者、专家给予了不同的解释。经济 学家通常从经济与城市的关系出发，认为城市化是从乡村经济向城市经济的转化；地理学 家强调城乡经济和人文关系的变化，认为城市是地域上各种活动的中枢，城市化是由于社 会生产力的发展而引起的农业人口向城镇人口、农村居民点形式向城镇居民点形式转化的 全过程；社会学家认为城市化是使全体国民享受现代城市的一切城市化成果，人的生活行 为、思想观念和社会活动由农村转变为城市的过程。其显著标志就是城市人口上升、农村 人口下降。仁者见仁，智
3、者见智， “城市化的实质，是消化城乡差别，实现社会转型。 ”(P 298) 从 20 世纪 80 年代起,我国城市化以空前之势兴起。 1978 年,我国设市城市只有 192 个， 2010 年城市蓝皮书中的资料显示，截至 2009 年，中国城镇人口已经达到 6.2 亿，城镇 化率达到 46.6%，其中还不包括城市中的流动人口。随着工业化、城市化的加速，使我国 进入了人口流动迁移的活跃期。 2010 年中国流动人口发展报告指出，2009 年中国流动 人口数量达到 2.11 亿人。 “在未来 30 年，中国人口将形成 5 亿城镇人口、5 亿流动迁移人 口、5 亿农村人口三分天下的格局” 。 农民权
4、益是指农村居民作为社会成员、国家公民享有的政治、经济、法律、文化、教 育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益。农民权益应分为:政治权益、经济权益、社 会权益等三个方面。农民的经济权益包含财产权益和市场主体权益两个方面。农民的财产 权是指对财产的所有、使用、处置和收益等方面的权益，主要是指对土地的财产权。农民 的市场主体权益是指农民作为市场的主体所享有的在生产、交换、分配、消费等环节上的 权益。农民的政治权益是指我国宪法赋予农民作为社会公民应该享有的政治方面的权益。 农民的政治权益主要表现为农民的政治参与权、政治决策权以及在国家中的政治地位，包 括选举权、结社（组织）权等。农民的社会权益主要有
5、劳动就业权、受教育权、迁徙权、 社会保障权、生存权、社会尊重权等。 2 中国共产党和历届中央政府都非常重视“三农”问题，一再强调三农问题不仅是个重 大的经济问题，还是个重大的政治问题。2010 年的中央一号文件再次关注“三农” ，这是 中央从 2004 年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定“三农”领域，也是中国建国以来 决策层对“三农”最长的关注周期。党的十七届三中全会指出，坚持以人为本，尊重农民 意愿，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题，保障农民政治、经济、文化、 社会权益，提高农民综合素质，促进农民全面发展，充分发挥农民主体作用和首创精神， 紧紧依靠亿万农民建设社会主义新农村。
6、党的十七届五中全会进一步提出， “十二五”期间将 着力保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务 体系，推进基本公共服务均等化。可以说，党和政府把“保障和维护农民权益”作为了农 村改革的重中之重。 城市化是现代化的必由之路。然而，正如人们常说的那样， “城市化是一柄双刃剑” 。 城市化过程使得越来越多的农民从土地上解放出来，广大农村居民物质生活和精神生活得 到了提高，逐步实现城乡协调发展。同时，随着城市化的推进，大量农地的占用，众多村 落的消失，农民权益受损的现象异常突出，激发了的社会矛盾，日益成为影响经济发展、 社会和谐稳定的重要因素。所以，保障农民在城市化进
7、程中应享受的合法权益，不仅关系 到农民的切身利益，关系到城市化的成败，关系到社会的稳定，也关系到党和政府在人民 群众中的形象。 二、城市化进程中农民权益受损的具体表象 目前，我国学术界对于城市化存在问题的关注，主要集中在环境污染、交通拥挤、住 房困难、失业人口增多、社会秩序混乱等方面，而很少把农民权益受损作为关系到城市化 发展的全局性问题来进行研究。其实在城市化的进程中，农民的权益受损在很大程度上制 约了城市化的发展，主要表现如下： （一）农民政治权益保障缺失 从理论上和现行法律上看，农民与其他社会成员都享有各项平等的政治权利，但在实际 运作过程中，农民所能享有的政治权利与其他社会成员和阶层有
8、着明显的差别，表现为一 系列政治权益的缺失。 1、选举权和被选举权。选举权和被选举权是每一个公民最基本的政治权利之一,也是 他们参与社会管理、维护自身权益话语权的直接体现。由于我国现行的城乡分割的户籍制 度和选举制度规定农民工必须在户籍地参加选举活动，因而，受诸多因素的制约，农民工 往往很难行使自己的选举权利。即使能够参加选举活动，也由于他们对选举有关信息的了 解不多,而不能通过参加选举来反映自己的意志,维护自身的权益。 2、村民自治。 村民委员会组织法从法律上赋予了农民自治的权利，实际上农民的 自治权利并没有得到充分的尊重和保护，实施过程中存在诸多问题，如违法操纵选举、违 法罢免和任命村委会
9、成员等。正如中央组织部部长李源潮所言“拉票贿选现在社会反映很 3 强烈，选举当中暴力选举违法违规的也很多。”贿选和暴力选举已经成为基层民主选举中 的一颗毒瘤，严重影响村级民主和村民自治的推进。 3、信访制度。信访是农民与政府对话、参与政府事务的重要渠道。在现实生活中，农 民的上访得不到重视，遭遇重重阻力。一方面，一些基层干部很难接受农民反映的意见、 提出的批评，进而对上访农民施加压力，堵塞了利益表达渠道。另一方面，农民的利益要 求即使表达出来，往往也受到漠视，表达多、回应少，很难得到有效的反馈和解决。 （二）农民经济权益保障缺失 1、土地权益。随着我国工业化、城市化进程的加快，催生出一个急剧膨
10、胀的社会群体 失地农民。广义上讲，失地农民是指依法被全部或部分征用、使用承包地的农民。土 地可以说是农民的“财富之母” ，也是他们的“安身立命”之本。失去了土地也就意味着丧 失了寓于土地之中或与土地关联的权利和利益，因而导致一些权利和利益的损害或流失。 （1）土地承包权益受损。实施农村土地承包法后，农民对土地拥有了承包经营权， 并受到法律的保护。但是随着政府加快推进城镇化和提高招商引资的力度，出现了不断扩 大征地范围和随意征地的现象，强行剥夺了农民的土地承包权益。一般来说， “每征用一亩 地，就伴随着 1.5 个农民失业，从 19872001 年全国非农建设占用的耕地为 3394.6 万亩，
11、这就意味着有 5091.9 万农民因为失地而失业，按现在的经济发展速度进展，20002030 年 的 30 年间占用耕地将会达到 5450 万亩，届时将会有 8175 万农民面临失业的危险。 ” （2）补偿标准偏低。根据土地管理法规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补 助费以及地上附着物和青苗的补偿费四项。但是土地对于农民而言，不仅仅只具有生产性 的功效，而且承载着保障、归依和发展功能，因此只按土地生产性收益进行经济补偿是一 种不完全补偿。同时，对于土地征用补偿，挪用和侵占土地补偿费的现象时有发生，失地 农民也很难及时、全额得到，这样严重侵害了失地农民的经济利益。 2、经济成果的收益权。面对我
12、国经济迅速发展，农民对于经济成果并没有全面分享， 这些权益的缺失直观地表现为农民增收缓慢，城乡收入差距拉大。 表 1 20012009 年城乡居民收入表 （单位：元 %） 年份 农村居民纯收入 增长率 城市居民可支配收入 增长率 城乡收入对比 2001 2366 4.2 6860 8.5 2.89 2002 2476 4.8 7703 13.4 3.11 2003 2622 4.3 8472 9.0 3.23 2004 2936 6.8 9422 7.7 3.20 2005 3255 6.2 10493 9.6 3.22 2006 3587 7.4 11759 10.4 3.27 2007 4
13、140 9.5 13786 12.2 3.32 4 2008 4761 8.0 15781 8.4 3.31 2009 5153 8.5 17175 9.8 3.33 资料来源：根据国家统计局网（http：/ 据由农村居民纯收入与城市居民可支配收入计算所得。 表 1 反映了 2001-2009 年全国城乡居民收入情况。如表所示：从城乡居民收入上看， 2001 年农村居民纯收入 2366 元，城市居民可支配性收入为 6860 元，2009 年农村居民纯收 入 5153 元，城市居民可支配性收入为 17175 元，两者差距由 4494 元上升到 12022 元；从 城乡居民收入增长率来看，9 年间
14、农民纯收入年均增长率为 6.63%，城市居民可支配性收 入年均增长率为 9.88%，从而，可以看出城乡居民收入差距越拉越大，2009 年城乡差距高 达 3.33：1。更值得注意的是，农民纯收入并不全是可支配收入，如果将农民纯收入扣除成 本支出后，再加上城市居民中各种隐性福利、住宅、教育、卫生等没有纳入统计范围，全 面考虑这些因素，中国城乡差距可能达到 6:1。由此可知，在国民经济高速增长的时候，农 村居民相对于城市居民，处于分享经济成果的弱势地位，相应的经济权益受到损害。 （三）社会权益 1、受教育权 城 市 化 必 然 会 产 生 一 批 特 殊 群 体 失 地 农 民 ， 虽 然 他 们
15、子 女 的 受 教 育 条 件 有 了 明 显 的 改 善 。 但 是 ， 在 城 市 化 进 程 中 ， “由 于 失 地 农 民 所 处 的 自 然 环 境 、 地 理 位 置 、 经 济 条 件 等 因 素 ， 子 女 在 受 教 育 权 益 方 面 仍 然 存 在 很 多 问 题 。 ”失 地 农 民 子 女 享 受 的 教 育 资 源 不 足 。 在 城 市 化 的 进 程 中 ， 政 府 提 供 的 教 育 资 源 远 远 不 能 满 足 失 地 农 民 的 教 育 需 求 。 与 市 区 相 比 较 ， 失 地 农 民 子 女 所 处 的 学 校 一 般 都 在 郊 区 ， 无
16、论 是 在 基 础 设 施 、 教 学 条 件 、 师 资 水 平 和 管 理 水 平 上 都 与 市 区 学 校 存 在 着 相 当 大 的 差 距 。 失 地 农 民 还 被 称 之 为 “边 缘 化 城 市 人 ”， 不 能 与 城 市 人 享 受 同 等 的 待 遇 ， 受 教 育 权 益 受 损 。 在 教 育 投 入 上 ， 城 市 教 育 国 家 办 ， 农 村 教 育 农 民 办 。 据 国 务 院 发 展 研 究 中 心 县 乡 财 政 与 农 民 负 担 的 一 项 调 查 显 示 ， 在 农 村 义 务 教 育 的 全 部 投 入 中 ， “乡 镇 一 级 负 担 高 达
17、 78%， 而 县 财 政 只 负 担 约 9%， 省 地 负 担 约 11%， 中 央 财 政 只 负 担 了 约 2%”。 乡 镇 承 担 了 农 村 义 务 教 育 经 费 的 绝 大 部 分 ， 而 乡 镇 的 财 政 收 入 又 是 “羊 毛 出 在 羊 身 上 ”， 由 农 民 自 己 来 承 担 。 在 办 学 条 件 上 ， 无 论 是 学 校 的 “硬 件 ”， 还 是 学 校 的 “软 件 ”， 都 存 在 量 少 而 且 简 陋 的 现 象 。 在教师素质上，据教育部统计，2008 年，农村小学专任教师 356.86 万人，专科以上学历的教师仅 47%，比城市低 31 个
18、百分点。仅从以上几个方面， 在享受国家提供的物质帮助上，农民权益受到侵害。同时农 民 工 子 女 的 义 务 教 育 、 农 村 幼 儿 教 育 和 职 业 教 育 的 教 学 资 源 严 重 缺 乏 ， 使 适 龄 的 孩 子 没 有 更 多 的 机 会 接 受 教 育 。 2、就业权 由于受到自身条件的限制，农民进城一般从事的是城市人不愿意干的苦、脏、累、险 的工作，而且严重存在同工不同酬、不同时、不同权、不同利的现象。一家国有企业工作 5 的 300 多名农民工，以集体形式提出建议：希望全国人大常委会在劳动合同法明确规定 “同工同酬” 。他们在信中说， “与同工种、同岗位的固定工相比，我
19、们的工作量是他们的 2 倍以上，没有节假日、星期天，没有病假、婚丧假，不享受年薪假，不享受任何福利待 遇。我们的工资收入只是他们的 1/3 到 1/5”。 另据国务院研究室的中国农民工调研报 告的显示，农民工每天工作大多超过 8 小时，每天工作时间 8 小时以内的仅占 13.70%，8 至 9 小时之间的达到 40.30%，9 至 10 小时之间和 10 小时以上的分别占 23.48% 和 22.50%。 86.30%的农民工每天的工作时间超过 8 小时。由此可知，农民在择业、职业 保障方面的权益损害是很严重的。 3、社会保障权 农村社会保障制度才刚刚起步，致使农民社会保障存在众多问题。一方面
20、，农村社会 保障覆盖率低，拥有社会保障的农村人口数较少，相对贫困地区更令人担忧。随着农民工 浪潮的出现， “空巢 ”老人、 “留守 ”孩子的规模越来越大，于是农村家庭养老方式、抚养教育 形式将受到挑战。据新华社报道，农村老年人口占老年人口总数的七成以上，农村老龄化 程度高于城镇 1.24 个百分点，预计这种状况将一直持续到 2040 年。所以，城市的养老问 题难，农村的养老问题更难。而“留守”孩子，每四个农村孩子中就有一个留守儿童。尽管 进行农村社保的改革、加大投资力度，仍不能满足当前农村社会和经济发展的需要。另一 方面，农村社会保障内容少、水平低、保障力度较小。农村社会保障体系主要包括农村居
21、 民最低生活保障制度、新型合作医疗制度、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、自然 灾害生活救助制度，农村养老保险还处于试点阶段，基本上处于低层次、低水平时期。 4、精神权益 农民的精神权益相对于其他权益更为缺失，且尚未得到应有的重视。 （1）社会尊重权。 “农村人”与“城市人”不仅仅是地理学上的意义，更多的是社会 学的含义。很多城市人在其内心深处把农民视为“二等公民” ，把他们称呼为“乡下人” 、 “土包子” 、 “弯脚杆”等等。 “农家不恋农、青年不学农”的现象普遍存在。据 1999 年清 华大学对农民工家庭的一项调查，89.7的农民工表示将来一定会回到家乡定居，据 2010 年中国青少年研
22、究中心发布的新生代农民工研究报告显示，在新生代农民工中，有 55.9% 的人准备将来“在打工的城市买房定居” 。从而看出农村青年人对城市眷恋，由此改变自己 的身份，远离一些城市人的鄙视。 （2）精神文化产品匮乏。农村文化设施匮乏，村文化活动场的健身锻炼、科技培训、 图书阅读、观看戏曲等功能弱化，甚至一些偏远乡村的广播、电视信号都极不正常，极大 的影响了农民的文化需求。特别指出的是农民工群体。据国家统计局公布的数据：2009 年 全国农民工总量为 2.3 亿人，外出农民工数量为 1.5 亿人。农民工的文化生活却普遍处于贫 困状态，被称为“城市文化的沙漠地带” 。据有关专家分析，农民工文化生活的匮
23、乏通常产 生于两个原因：一是经济原因，农民工打工收入有限，很难舍得用于文化消费；二是社会 6 原因，即包括政府部门在内的社会各界，对农民工的文化需求尚未给予足够的重视和关注， 提供的文化产品“适销不对路” 。 三、城市化进程中农民权益受损的因素 城市化进程中农民权益受损的原因并不缘于城市化本身，而是多种制度、多重因素共 同作用的结果。中国的城市化是在城乡二元社会结构和农民土地产权不明确的背景下发生 的，与此相联系的许多制度导致农民权益受到极大的损害，并使之成为了一个影响到社会 可持续发展、社会稳定的突出问题。主要表现在以下几个方面： （一）思想认识不足：农民权益受损的前提 思想是行动的先导因素
24、。 “没有思想的变革就没有其他变革、思想的变革是发生于思想 结构体中的变革” 。之所以出现损害农民权益现象，思想认识不足是前提因素。 1、对保障农民权益的重要性认识不足。由于我国农村人口众多，农民权益保障问题是 我国社会经济发展中的重大问题，是坚持以人为本、构建和谐社会的基本要求之一，是推 进城市化工作的突破口，是新农村建设的重要内容，因此，保护和尊重农民权益不仅是党 和政府的职责，而且是一切社会团体、企事业单位以及个人的责任和义务。但是农民的思 想的淳朴，再加上法律意识比较淡薄，对自己的权益模糊不清，只要自己有地种，能生活， 其他方面追求非常的少，对一些损害自己权益的现象，有时不了解或觉得没
25、有必要去花费 精力和金钱去维护。 2、深化农村改革中，农民权益保障不力。发展和改革是我国政治、社会、经济生活中 的两大主题，并在继续、积极、健康的推进之中。一段时期以来，我国实行的城乡分割的 制度、政策，不利于农民权益的保护，近年来虽有所改观，但在某些方面尚未得到根本性 的改变，存在不具体明确、互相不配套的现象，虽然保障和维护农民权益体现在各项政策、 措施之中，但是在具体贯彻、实施过程里，由于看重的是整体经济利益，往往对农民的权 益考虑不全面，甚至忽视，导致农民权益被迫丧失。 （二）制度歧视：农民权益受损的根源 农民之所以成为弱势群体，一个很重要的方面是因为社会没有提供公平的舞台。新中 国成立
26、后，逐步建立了城乡分割的二元社会结构，其最直接的表现是“城乡分治、一国两 策” ，实质上是一种治国上的“双重标准” 。这种以户籍为基础形成的二元社会结构，造成 农民和城市居民在劳动、收入、消费、教育、生活等方面存在巨大的差异，形成两个相对 独立的社会单元，在我国当前城市化进程中，其所带来的弊端更加显现，这就造成农民就 业权、教育权和社会尊重权等权益的缺失，农民的生存权和发展权受到歧视。从而，不仅 使大量农民工处于城市与农村两地之间的“漂流状态” ，严重妨碍了劳动力素质的提高，对 经济发展造成不良影响；同时也妨碍了城市化的进程，致使我国城市化远落后于经济发展 的水平。因此，从上世纪 50 年代逐
27、步形成的城乡分割的制度建设，成为农民权益受损的根 源因素。 7 （三）政府职能错位：农民权益受损的直接因素 我国宪法和土地管理法规定“国家为了公共利益的需要，可以依据有关法律 规定对土地实行征用” 。对于公共利益，在所有关于征用土地的相关法律、法规、政策都未 对其做出明确的界定。而且根据土地管理法的规定，农民集体所有的土地被征收转为 国有土地出让后，有偿使用费的 30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府。这样一来政 府便可以市场主体的身份享有土地出让后的收益。各级地方政府往往倾向于以公共管理者 的角色动用征地权甚至滥用征地权来获取巨大的土地增值收益，某些个人和集团为了商业 利益，纷纷搭乘“公
28、共利益”便车。另外，政府既是规则的“制定者” 、 “实施者” ，又是对 补偿、安置争议的“裁决者” ，可以说“既当运动员又当裁判员” ，导致职能混同。这种征 地办法是具有强制性、垄断性，而且把农民排斥在土地增值收益分配体系之外，造成大量 的农民成为无地、无业和无社会保障的三无人员，从而使被征地农民的权益受损。 （四）农民自身因素：农民权益受损的内因 1、农民的组织化程度偏低。创新农村组织、提高农业和农民的组织化程度，对“三 农”问题来说意义是显而易见的。对农民而言，是农民权益保护可以再获得组织上的保证； 对于农业而言，是统领和整合各类专业经济合作组织，从而增强农业产业竞争力和国际竞 争力；对于
29、农村而言，它是农村社会中的非政府组织，与农村的政府组织、合作经济组织 共同组成一个较完整的农村社会体系。但是现实中，我国农民的组织化程度偏低，缺乏有 力的维权组织保障。学者徐勇在现代国家建构中的农民权益维护一文中指出：权益不 是与生俱来、天生就有的，在相当程度需要争取和维护。要争取和维护权益则需要组织。 农民之所以最需要关注，并视之为弱势群体，很重要的是缺乏组织性，难以有效争取和维 护自己的权益。学者黄宗智也说，在某种程度上，农民家庭现在离群孤立，一个个孤独地 站在国家权力机构面前。农民在弥散的乡村社会中成为相互孤立的原子，这种分散的状态 不仅严重制约了农村经济发展，提高了农民在市场交易中的成
30、本，而且严重削弱了农民政 治活动中的博弈能力，成为了弱势群体。 2、农民的权益意识淡薄。对于农民自身来说，一直以来经济收入增长缓慢，甚至有些 农民还在忙于温饱，迫于生计，他们高度关注的是收入和发展，对自己的合法权益缺乏了 解，也没有时间和渠道去了解。同时，我国农民受封建传统思想影响的时间比较长，影响 力度也比较深，农民缺乏民主思想的教育和熏陶，自由、民主意识不强，观念也十分淡薄。 还有部分农民的权益表达在基层往往受到漠视、拖延、相互推诿、甚至不被理睬，慢慢的 就不再去维护自己正当的权益了，维权意识进一步消弱，成为了恶性循环。 （五）农民权益宣传不到位：农民权益受损的基础 村委会对有关农民权益的
31、宣传不够，许多村民只是在电视中得知农民权益问题，在村 中没有参与过关于宣传或组织农民学习了解相关法律的活动，宣传栏基本不更新，也没有 关于农民权益的相关报道。据有关部门实地调查显示：“41.5%的农民不知道农业法 ， 8 57.6%的农民不知道农业法 中增加了农民权益保护章节；被调查的妇女中，2.4% 的妇女不知道农业法 ，63.2%的妇女不知道农业法中的农民权益保护章节。问 农民是否知道自己有哪些权利 ，回答知道的只占 5.1%，回答知道一点的占 70.3%，回答知道的占 24.6%。在不提示的情况下，农民很少能说出自己具体有哪些权 利” 。这些数字表明，农村基层单位对于农民权益的宣传力度不
32、够。 从世界各国的城镇化和现代化发展进程来看，一部分农民主动或被动地离开土地是不 可避免的。当然，城镇化的过程不是也不应该是农民被侵害的过程，不能以牺牲农民的利 益为代价，而应该让农民分享城镇化所带来的成果。在推进我国城市化进程中，保障农民 权益的路径和方式是我们进一步探讨的问题。我们认为通过转变职能部门思想观念，调整 相关的法律法规，建立城乡一体化的政策制度，提高农民自身权益保护的认识和能力，农 民权益得到保障，最终实现城乡居民享有公平而平等的公民权益。 郑杭生.社会学概论M. 北京:中国人民大学出版社,2003. 新华网.未来 30 年中国城镇、农村及流动人口将各达 5 亿EB/OL. 王国敏.新阶段我国农村贫困与扶贫问题研究J.开发研究,2005,(5):16. 安杨 张灵 .城市化进程中失地农民子受教育权的保障探讨J.理论建设 ,2010(2):56-59. 第一财经日报.财权与事权匹配：教育经费转移支付改革EB/OL. 鲜开林 滕云 李亮.农民工合法权益问题研究J.东北财经大学学报 ,2007(1):3. 国务院.中国农民工调查报告R.2006. 说明：本课题是唐山市城乡统筹发展委员会立项课题的阶段性成果 康爱荣的联系电话：15930843286；邮箱地址：tsk116
