1、1 第七章 公共政策分析 内容提要: 公共政策分析是政策分析家运用科学的知识与技术,对政策制定、执行以及评估等全 过程进行理性分析的过程。政策分析是一项应用性学科,政策分析家需要专门知识与素质 的培养和训练。政策分析的主要模式有:伊斯顿的系统途径模式、麦考尔一韦伯的分析 模式、沃尔夫的分析模式、邓恩的分析模式以及综合分析模式。政策分析包括,政策内容 分析、过程分析、产出分析、政策评估分析、政策制定的信息分析、过程倡导、政策倡导 等主要内容,同时还包括事实分析、价值分析、规范分析、可行性分析、利益分析等。公 共政策分析的步骤与方法、技术在公共政策分析中同样具有重要的地位。 第一节 公共政策分析与
2、政策析家 一、什么是公共政策分析 政策分析(Policy Analysis)这一概念,是美国经济学家林德洛姆首先使用的,他在 1958 年发表了政策分析一文,他用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较 分析的类型。其他学者对政策分析这一概念也做出了不同的界定。 邓恩(Dunn)认为 “政策分析为一门应用性的学科,并运用各种研究方法与论证,以创 造与转换与政策相关的信息,以谋求政策问题解决的方法” 伯特(Burt)认为“政策分析乃是一个协助决策者做政策抉择的系统性途径。其主要程序 为探寻整个问题的症结,寻求可以解决的方案,从其结果方面比较这些备选的方案,并使 用分析的理论框架,利用专家
3、的判断思维,以解决问题。 ” 奎德(Quade)认为:就政策分析而言, “分析”这一字眼涵义甚广,意为利用直觉与判 断,不仅对政策的每一构成部分逐一检视,并设计其新的替选方案。其分析活动包括从对 问题的正确认定、政策的制定、以至政策执行后的评估研究。 台湾学者吴定指出:“政策分析是指决策者或政策分析家为解决某项公共问题,应用 科学知识与推理方法,采取分析的理论框架及技术,系统的设计并评估各种替选方案,以 供决策者判断及作决定之参考的活动。其研究范围着重于政策问题形成与政策规划过程有 关活动之分析研究。 ”陈庆云认为:“公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所 选择的政策的本质、产生原因及实
4、效果的研究。 ” 陈振明认为:“政策分析是一个运用各种科学方法和技术去分析问题情景,解决政策 问题的过程。 ” 由此,可以看出公共政策分析具有以下特点:它是政策分析者与委托者之间的一种 就公共政策内容所进行建议的活动。它以社会公共事务为关注的对象。公共政策分析无 法避免各种社会价值、社会利益的冲突,因此,任何公共政策分析的结果都包括社会价值 的实现理念与方向。公共政策分析是一种理性的决策分析,以量化和质化分析相结合, 以量化分析为主,质化分析为辅,从社会成本效益的观点,比较方案之间的优劣,并提出 建议。政策分析家的类型与素质 政策分析家的类型有哪些? 政策学者梅尔斯纳(Meltsnel) 提出
5、了有四种类型。 1技术型的政策分析家 这种类型的政策分析家通常都有专业的分析技_术,在专业领域内具有突出的贡献, 但他们不太擅长与委托人建立关系,尤其是不擅长“政治技巧” ,他们往往过于重视科学与 2 专业、或者过于理想化,往往由于其欠缺妥协、谈判和沟通的能力而使其精心设计的方案 得不到采纳而流产。 2政客型政策分析家 这种类型的政策分析家通常都具有高超的“政治技巧” ,重视与委托者保持良好的关系, 擅长辩论说服、淡判妥协,甚至会运用权力与利益的矛盾,来得到一个“最可行的政策方 案” ,由于他们“低度”的专业技术水平,重视权力的运用更胜于分析方法与手段的专业性, 因此,容易不被专业分析人员认可
6、。 3企业型政策分析家 这种类型的政策分析家是最理想的分析家,一方面他们具有高度的分析技术,非常严 谨的对政策进行分析,并提出可行性方案,另一方面又具有高度的政治技巧,知道何时提 出政策方案,如何谈判才能让委托者接受,如何化解政策中的矛盾与利益冲突。因此,这 类政策分析家最受欢迎。 4虚伪型政策分析家 、 这种类型的政策分析家既无高超的政治技巧,同时又无专业技术,他们从事政策分析 的目的是谋求自己的私利,因此是最不受欢迎的政策分析家,严格的讲他们根本就不具备 政策分析家的素质与道德。 面对公共事务决策的复杂性,作为政策分析家应当更加重视自身的学习与能力的提高, 具体讲有以下几方面: (1)知识
7、的积累与学习。现代政策的指定所面临的环境越来越复杂,要求的专业知识和 社会知识越来越多,因此不断增加知识和专业技术水平就非常重要。 (2)现代信息技术的快速发展、计算机、网络技术等信息收集与处理的技术,是政策 分析家必须掌握和灵活运用的一种专门的技能。 (3)量化分析的方法在政策分析中得到广泛的应用,因此,基础的量化方法包括统计 方法、制度经济学、计量经济学以及基础数学的知识与方法是政策分析家在信息收集、信 息筛选、备选方案的制定等方面所必备的技能。 (4)善于对政策制定中的环境、利益进行分析,并根据政策背景、委托者的要求,对 备选方案进行调整,从而使理想与现实之间进行选择,也是现代政策分析家
8、所应该具备的 能力。 第二节 公共政策分析的模式 公共政策分析的模式即政策分析的理论框架。主要有以下几种模式。 一、伊斯顿的系统途径模式 伊斯顿(Easton)认为,任何政治的活动都可以看做是一种系统活动,作为系统活动它具 有输入(Input) 、转换(conversion process)、输出 (Output)、反馈(Feedback)以及环境 (Environment)等功能与要素。 输入,其中包括需求与支持。即民众或团体要求政府组织做出某种决定的呼声;支持 是指民众对政治体系以及政府的服从行为,如愿意纳税、服兵役、接受管制等等。 转换,是政治系统本身的作为和活动。政治系统把外在的输入转
9、换成产出的过程。这 一过程是通过政府组织的结构、规则、例行公事、领导风格等体现出来。 输出,是指政府所做出的决策与行动。其中包括决策的内容(法律、制度、规章、方 案等) 、政府为公民和社会提供的服务以及政策的管制行为等。 反馈,指政治系统具有自我修正与调整的功能。能对政策运作的好坏与否、正功能与 负功能,加以评估以调整投入。 环境,任何系统都受到特定时空的限制,而非凭空发生的,因此,政策系统也随时会 3 受到外在周边环境的影响,同时,也会随时去影响周边的外在环境。 二、麦考尔韦伯的分析模式 美国学者麦考尔与韦伯认为,政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。政策 内容包括:“政策将要影响的特
10、定目标或目标集合,期望的特定事件过程,选择的特定行 动路线,提出的说明意图的特定陈述,以及采取的特定行动” 。政策过程则包括:“一些行 动和相互影响,这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容做出权威性的最终 选择” ,以及“还包括政策的实施结果及对政策的评价。 ” 他们认为,政策分析中常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规 范性原则以及提供政策性建议;后者则在“价值自由”下给出描述性的或解释性的叙述。 从传统的研究看,人们常把规范性分析主要集中在政策内容上,而把描述性分析集中在政 策过程上。他们认为,这些研究实际上是交叉的,因而产生了四种不同的分析类型:政策 内容的规范
11、性分析、政策内容的描述性分析、政策过程的规范性分析和政策过程的描述性 分析。 政策内容的规范性分析主要涉及到政策的本质而不是程序性。这类研究大致有两个方 面:一是使用批判方式分析一个特定的公共政策,尽管通常也会提出对现行政策的改进意 见或者一种完全不同的新政策,但对现行政策批评的原则,却会使政策制定者认为是包含 着较高的价值目标。二是一种“未来分析” ,不是分析目前政策的未来结果,就是探讨各类 适于预测未来的政策。 政策的描述性分析则是把政策内容的一个或多个属性看成是与政策过程相关的解释变 量,继而研究它们对公共政策内容的影响。这类属性包括如政策领域、制度与价值范畴, 支持程度和政府层次等内容
12、,甚至还包括那些抽象属性,如实际满足和“象征性”满足之 间的差别等。 政策过程的规范性分析主要是程序性的政策分析,其中包括对现行政策程序所提出的 改进建议和一整套新程序。这类研究经常采用如系统分析、运筹学等多种理性模型。 政策过程的描述性分析经常针对政策周期的一个或几个阶段进行,在政策周期所包含 的如政策表述、决策、实施、效果评价和反馈等阶段中,研究最多的是政策表述和效果评 价阶段。前者是对政策总的性质、范围等进行讨论;后者是围绕政策效果评价、效能评价 以及成本效益分析上。 三、沃尔夫的分析模式 与麦考尔和韦伯不太相同,查尔斯沃尔夫基本从政策过程的角度,讨论了公共政策 分析的基本模式。他认为政
13、策分析通常有如下程序: 认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料,特别要使用那些定量化数据。与 此同时,还要熟悉所研究的领域中政府机构的内在关系,其重要性并不亚于了解定量分析 的意义。 运用数据分析结果与政府机构关系的资料,以及相关理论,建立研究领域或系统内部 的各种变量间的关系。 建立分析模型,详细说明因变量与自变量之间的关系。模型建立成功与否,既依赖于 在对数据与研究领域深入把握的基础上所特有的“直觉” ,也需要对公共政策的目标非常敏 感。 提出多种可供选择项目和政策,其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策,由他 人计划或建议的选择方案以及政策分析者所设计的选择方案。 通过检验所选择
14、的方案模型,以及对所描述的目标完成结果的比较,切实评价这些政 4 策。通常在遵守约束条件下,被选择方案或政策,或是满足目标要求而费用最小,或是在 规定的费用下使目标最大化。 对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章” 。一旦人们运用模型对成本与 效益进行分析后,通常就已潜在地假定,政策执行中它将不再发生变化。事实上,政策经 常在执行中发生根本性的变化。因此必须重视对政策执行中各种不可预见和可预见错误的 详细说明。 沃尔夫特别强调,实际上所有的政策分析都没有系统地解决有关执行的问题,因为在 项目设计和项目的最终实施之间尚存在着巨大空白,以及缺乏预见这些空白的方法。所以, 他指出要区分描述
15、性的执行分析与规范创造性的执行分析。 我们认为,沃尔夫所提出的政策分析框架,基本上是把系统分析运用于公共政策的研 究中,侧重于政策实施前政策方案的确定过程。尽管也提到了执行分析,但其重点是在政 策设计与最终实施之间所存在的巨大空白研究上。 四、邓恩的分析模式 美国学者邓恩(Dunn) 所建构的是 “以问题为中心的政策分析模式”他认为,政策分析 必然会涉及到五项政策相关的信息以及五种分析的逻辑思考,在以问题为中心的政策分析 模式中,这五项相关信息分别为: (1)政策问题。政策问题是指可经由政策行动来达成的尚未实现的价值、需求与改善的 机会。因此,要了解政策问题,必须对问题出现的先前条件及其背景有
16、所认识,例如贫穷 问题的解决,应该先了解贫困的成因、分布的层次和应对政策的基本假定等。假如没有对 政策问题有确切和真正的了解,则往往有“使用正确方法解决错误问题”的危险,反使政 策问题越来越糟。 (2)政策未来。它指透过政策的实施,将实现的未来状态。因此,政策方案的拟订,不 仅需对未采取政策前的过去状态加以回顾,更应该预测政策实行后的未来可能发展。从事 这 类活动,政策分析家应有洞察力、想象力、直观与判断能力,来想象政策未来的可能 和限制。 (3)政策行动。它指政府为实现有价值的未来状态而采取的“政策方案” 。为能推行政 策方案,势必需要对不同的政策方案的正面和负面结果加以预测。 (4)政策成
17、果。指采取特定政策行动后所观察到的结果。 但是实际中政策问题又是很难完全解决,有些问题又不可能在短期内产生明显的结果。 (5)政策绩效。它是指政策成果是否达成预期的价值。但是,在实际的运作中政策问 题很少被完全解决,只是经常被暂时地化解和重新规划,甚至是“无法解决” 。 邓恩还认为,有五种政策分析方法,他们分别是: (1)问题建构。政策问题的认知,往往关系到它是否能成为政府具体的公共政策。问 题建构往往涵盖对价值的发掘、原因的诊断、可能目标的规划、冲突观点的综合以及新的 政策选择的没计。 (2)政策预测。政策预测的目的,旨在提供和比较不同政策方案被采用之后,未来事 务状态可能发展状况的相关政策
18、信息。因此,预测工作几乎包括以下几个重要的活动:检 视若干可能的、潜在的、和具有规范价值的未来;预估现行政策和拟实行政策的可能结果; 叙述达成目标的可能限制;考虑各种政策选择的政治可行性。 (3)政策推动。就政策可能达成的成果,预测其成本与利益,以帮助决策者推行政策。 此项内容包括:预估政策的风险和不确定性程度;测算政策的外部化或外溢效果;叙述政 策选择的标准;设定执行政策的行政责任等。 5 (4)政策监测。当政策被采纳之后,监测的目的即监督政策是否按原订的计划确实执 行。因此,这项工作有助于帮助决策者:评估决策被执行的程度;发现意想不到的结果; 认清政策执行的障碍与限制;设定不同单位间的责任
19、范围。 (5)政策评估。评估旨在针对政策的实际绩效及其与预期绩效的差距,加以审慎判断 的过程。评估不仅重视政策问题被解决的程度,更重视以下几个方面:政策价值的批判与 澄清;政策的调整与重新规划;政策问题的重新建构。 综上所述,邓恩所建构的政策分析模型的最大特点是按照公共政策的流程来建构其分 析模式,即从政策的问题建构,经由政策未来的预测,政策方案的推行,政策执行的监测, 到政策成效的评估。 五、总体与综合分析模式 1、汉姆(Christpoher Ham)与希尔(Michael Hill),在 1984 年出版了现代资本主义国 家的决策过程一书,提出了“总体层次的政策分析”模式。他们认为公共政
20、策分析应当 从三个层次来进行: 、 组织决策,即在组织中决策制定的个体层次;政策规划中程分析;政治系统的总体分 析。其中包括对国家角色的检视。 他们还提出惟有透过“系统分析”和“系统性分析”两者的结合,才能提供对政策行 动的适当了解,并且掌握政策运作中谁是统治、有谁获利等基本问题。 2、边森(Jk。Benson)提出政策分析应该注意该政策领域构成的三个层次:即组织间 彼此的资源依赖所形成的联系与网络。 行政结构:即组织间彼此的资源依赖所形成的联系与网络; 利益结构:团体间利益的安排所形成的权力运作关系 ; 结构形成的规则:尤其是在高度的资本主义社会里,这类规则主要是与资本积累的 维持有着密切的
21、关系。 边森认为,过去政策运作的研究仅对分工、权力困境、协调、执行态度等因素进行考 量,并不能看出问题的底蕴,因此,应从总体的社会结构,采用辨证的途径和政治经济分 析,来补充说明在资本主义运作下组织间的决策网络情况。基于这种思想,他认为未来从 事组织间的决策分析,应当重视对以下重要层面的剖析: 组织间的政策网络会与资本主义的发展阶段密切结合。 组织间政策部门的分工与分化与特定阶段资本主义发展的功能问题相互关联。 政策执行使用的制度或工具会和广泛的政经体系结构联系起来。 组织单位彼此互动,所形成的利害关系是利益与权力结构相互作用的结果。 政策的意义与目的。这种分析基本上是属于描述性的,以个案的分
22、析为主,当然要达 到相当层次的理论提升,也是相对比较困难的。 第三节 政策过程分析的基本内容 一、胡伍德与奎恩的分析内容 公共政策分析的内容很多,根据胡伍德(Brian wHogwood)与奎恩(Lewis AGunrl) 的 研究,他们提出了公共政策分析有以下内容。 1政策内容分析 它指的是针对国家推行的特定政策(如住宅、教育、保健、社会服务等) 探讨其起源、 意图、运作、发展与预算等,用以解释该政策的来龙去脉。以告知决策者以及后来的决策 者 它是针对政策制定的阶段进行分析。又根据 Jones 的分析,这一过程可分为十一项 6 活动: (1)问题认知、界定:政策所要处理的问题是什么? (2)
23、问题集结:有多少人认为它是重要的问题? (3)问题组织:这些人的组织是否良好? (4)议程设定:问题如何进入议程程序( 政策决策者认为有必要对某项公共问题采取行 动的意愿)? (5)问题表达:这些人如何与决策者维持接触? (6)政策规划:拟提议的政策方案是什么?谁去发展?如何去做? (7)政策合法化:谁支持政策?如何形成多数力量来表达通过? (8)政策预算:政策资金如何分配?资金是否充足? (9)政策执行:谁来执行政策?他们又如何争取政治支持? (10)政策评估:谁来判断政策成败?用何种方法? (11)政策调整、结束:政策作何调整?其结果又如何? 3政策产出分析 按照字面的理解,这种分析活动是
24、去研究政策的产出(即结果) ,其中重要的是解释在 不同的环境领域,究竟什么因素决定了政策的产出,例如:经济因素、人口因素、政治特 性或社会变迁等。 4政策评估分析 所谓评估研究,是指对政策行为的价值和政策的成败作一审慎判断的过程。在这一评 估过程中,会涉及两方面的基本问题:一是特定的政策是否达成预期的目标;另一个是政 策所设定的目标是否有价值?是否值得追求?评估研究一方面需要从事事实描述,即政策方 案达成目标的程度如何?另一方面则要做好审慎的价值判断,如政策目标是否让人们过着更 公道或更安全的牛活 5政策制定的信息分析 政策制定的信息分析即为了帮助决策者达成政策决定而从事信息的收集与分析。也就
25、 是说,这类活动的信息收集与分析,往往具有政策合理化的政治意义,以帮助决策者解决 或找出所面临问题的答案。 6过程倡导分析 此种分析所强调的重点与其说是想了解政策制定的过程,不如说是想改变政策制定的 过程。该方法是在寻求过程的改变,以至于达成更佳的政策实施。所以,它经常涉及对某 一特定途径、程序和技术给与高度的评价。 7政策倡导分析 这一分析方法有两种形式:一是分析人员应该利用其学识与专长,为某种政策的选择 和政策理念从事推广或辩护工作,使得政策的实施与社会潮流相符,从而不至于迷失方向, 所以它希望找出分析者成为一位懂得推销自己的“政治行动者” 。二是政治行动者不应以自 己主观的偏见和直觉下判
26、断,而应该通过客观的分析与信息来弥补常识的不足,而且如果 能够获得正确的信息,则应对自己所奉行的公共政策加以支持与坚持。但是,这两种角色 也受到质疑。如果学者分析家太热中于政治活动而成为政策的倡导者,这会牺牲学术的客 观性与中立性;而政治行动者如政治人物和官员们定位为分析家,其分析的品质与动机将 被怀疑,也就是说他们的分析或研究发现,只是将之用来支持或确认自己的政策立场。 二、陈庆云的分析内容 陈庆云教授归纳政策分析的内容主要有:事实分析、价值分析、规范分析、可行性分 析、利益分析等。 7 1事实分析 事实,简单地说就是客观存在的现实。事实分析,要对社会的事物、事件、关系及其 相互作用进行描述
27、、观察、计数、度量与推理。 在政策分析中,人们常讲的事实,多是指对客观存在的事物、事件与过程的描述与判 断。 从政策分析的研究角度看,事实与价值的关系必须搞清楚。西蒙说:“每一项决策都 包含两类要素,分别称为事实要素与价值要素。对管理来说,这些要素的区分具有根本意 义。客观存在的事实,是客观独立存在于人的意识之外的。但在描述事实时,不论是判断、 推理还是分析、综合,都离不开价值趋向的引导。呈现在人们面前的事实,是具有价值的 事实。从政策分析的目的看,政府行为的选择,既依赖于政府目标,又会考虑到政府资源。 更确切地讲,政府要从自身利益去调整社会的利益矛盾,而这一切是与政府的价值取向相 联系的。有
28、价值的事实并不都具有同等地位。政策分析的一个基本点,是选择特定价值的 事实。用专业术语讲,需要确定分析的边界条件。从这点上讲,政策的功能范围,无论在 空间还是时间上都是有限的。人们只能按照决策者或政策分析者的价值偏向等,选取特定 的有价值的事实研究。公共政策是针对全社会的,它绝不会不考虑社会上的人及人的需要 这样一个基本事实。不同的人在不同时期,会有不同的价值需要。政策研究有目的地选择 事实时,便会诱发出事实的潜在价值。 公共政策分析,可分为定性与定量两种描述性分析。前面已经提到,西方部分学者认 为,描述性研究不仅表现在过程上,也表现在政策内容上,并非规范研究才集中在政策内 容上。事实分析,既
29、要与价值分析相区别,也要与规范分析相区别。但这种区别是建立在 相互联系的基础上,需要在统一的目标下全面回答“是什么” 、 “期望什么” 、 “应该什么” 。 2价值分析 公共政策是政府对社会客观规律、对不同主体的需求,在一定程度上的认识结果,反 映了政府的偏爱,或者说集中体现政策问题能离开价值判断,提出与论证方案可以不受一 定文化背景的价值观念的制约和影响。阿尔蒙德认为,作为一种文化现象的政治,包括 “认识的、感情的和评价的”三部分。政策是政治的产物,理应有它的评价功能。从对政 策的评价角度看,无论是政治上评价、经济上评价还是技术上的评价,都离不开价值。价 值决定了评价。客观价值先于评价而存在
30、,评价随着客观价值的变化而变化。一般地说, 政策活动的评价,大致有两方面:一是评价政策自身的价值;二是评价为实现政策目标而 采取手段的价值。有什么样的价值标准,就会有什么样的评价方式。 价值分析的主要原则: (1)合规律性与合目的性的统一。通常人们都会按照自身需求去进行价值选择,千方百 计地要实现其目的,但困难在于如何使主体需求的尺度与客观世界的尺度结合,即合目的 性与合规律性相统一。 (2)社会选择与个人选择的统一。作为统治阶级的利益工具,公共政策要具有保障社会 稳定、发展的功能。协调不同人的需要与利益,就要协调社会需要与个人需要的关系。因 为社会需要或价值,与个体需要或价值,会处于矛盾状态
31、,只讲个人选择,不讲社会选择, 或者只谈社会选择,不谈个人选择,都有其片面性。 (3)兼顾与急需的统一。任何选择,不是无重点的。对于那些多数人温饱尚无解决的 贫困地区,当地政府的政策价值取向首先是脱贫,而对那些温饱早已解决的地区,其政策 价值取向却是大步奔小康。急需解决什么,兼顾解决什么是不同的,取决于政府的价值取 向。 公共政策中的价值分析,主要是决定某项政策的价值,提供的信息是评价性的。政府 所做的事业是社会的公共事业,基本目标是最大程度地满足社会广大人民群众的物质与文 8 化需要。公共政策的倡导、评价功能,决定了价值研究在公共政策分析中的突出地位。马 克思主义的理论指出,人的全部活动都是
32、在追求着某种价值目标,价值目标越大,越是同 活动主体的需要相一致,人们所激发的潜能越大。政府所制定的政策价值取向,为社会的 不同群体的实践活动提出行动导向。离开了导向,就失去了政策存在的意义。 价值的作用,具体地表现于政策制定中的预先调节上。一个完整的政策制定过程,从 政策问题的构建,到政策规划,直至评价,自始至终都贯穿了价值的调节作用,难于想象、 构建,但突出重点、兼顾一般是必须坚持的。 (4)择优与代价的统一。价值的选择总是要付出代价的,只要选择,就要择优。政府 在政策制定中,把握代价与择优的度是困难的。三峡工程上马,有反对者,也有拥护者, 各自都从不同的价值标准进行选择分析。国家之所以对
33、三峡工程一再论证,就是分析择优 与代价结合的度,看付出的代价值不值得,在付出代价的条件下如何少付代价多获益。需 要指出,同类价值往往容易权衡,但在不同类的价值中权衡择优与代价的统一是不容易的。 总之政策分析中开展对价值分析,这对于发挥政策的导向、选择功能,正确评价政策 效果,都是绝对不可少的。价值分析,不仅能帮助人们树立正确的价值观,端正制定政策 的思想,有效地解决政策中的价值冲突,而且还有助于政策制定全过程的调节,使政策能 被其对象所认同。 3规范分析 规范,一般是指规则、标准或尺度。社会规范或行为规范,是指人们为实现其理想, 根据特定的观念制订的,供一个社会群体、诸成员共同遵守的行为规则和
34、标准,它限定人 们在一定环境中应该如何行动。政策规范作为一种社会力量,除了推动人们去做那些一致 愿意做的事情外,还诱导人们去做他们不一定都乐意去做的事,或阻止人们做正在乐意做 的某些事情。人们创造规范,是为了借助规范的力量,确定与调整人们的共同活动及其相 互关系的原则。所以,规范是维护社会基本秩序的重要机制。在社会共同生活中,绝不可 以缺少规范的力量。规范分析,同样离不开价值。不少学者认为,在价值概念中,占主导 地位的是主体的需要、动机、意图和愿望;在规范概念中,突出的因素是主体的义务、责 任和强制性的认同。规范要有效,必须以相关的价值为基础。价值观念的变化必然带来社 会规范的变化。在社会生活
35、中,人们对事物的判断,存在着彼此联系的四种形式,即事实 判断、价值判断、规范判断和命令判断。 4可行性分析 可行性分析,是对规范研究中所提出的方案进行考证,论述在客观现实的基础上是否 具备了条件与能力。因为规范分析中提出的“应该是什么” ,仍是理性上的东西。在政策分 析中,可行性分析的重要的方面,表现在政治、技术及经济的可行性上。政治上的可行性 是政策内容是否反映了多数人的利益,是否得到政治团体的支持与认可。经济上的可行性, 是指找出实施中的资源消耗与利益效果的关系。不少较为理想化的政策,正是由于资源的 限制,才无法实施。技术上的可行性,主要表现在实现目标的科技手段上。一般地说,经 济上的可行
36、性取决于科学技术水平。反过来,经济上的投入越大,越有利于科学技术水平 的提高。经济、技术上可行性越大,越会影响由决策者主张或坚持的政治上的可行性。应 该讲,这些可行性研究是相互联系、相互影响的。成功的政策,往往要全面地考虑到各方 面的可行性,并选出一个最佳结合点。 5利益分析 马克思主义认为:“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念 之中,而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中” “人们奋斗所 争 取的一切,都同他们的利益有关。 ”“所谓利益,就是指在一定的社会形式中,由人的活 9 动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。 ”这些需求客体(即利益) 可
37、分为物质需求 与精神需求客体(即物质利益与精神利益 )。利益的客体特征是与主体需求联系在一起的, 所以从这个意义上讲,利益又具有主体性,即人们一谈利益,总是隶属于一定主体的利益。 依据利益主体的集合特征,产生了个人利益、集体利益和社会利益。在利益关系中,起到 最基本作用的是利益矛盾。其中最突出的矛盾有三类:利益的利他性与利己性矛盾; 整体利益与局部利益矛盾;眼前利益与长远利益矛盾。处理好这些矛盾,使得这些利益 之间实现有机结合,不仅是公共政策的原则,而且也是政策作用所希望获得的结果。 公共政策分析最本质的方面是利益分析,这是由公共政策的基本性质所决定的。 第四节 公共政策分析的步骤与方法 一、
38、公共政策分析的步骤 从理论上讲,公共政策分析的过程包括以下六个主要步骤: (1)通过对问题情景的分析,界定政策问题。 (2)在明晰政策问题的基础上,确定政策目标。 (3)根据政策目标对备选方案进行设计与筛选。 (4)对备选方案的前景与后果进行预测。 (5)根据预测的结果,评估各备选方案的优劣并做出选择。 (6)对实施后产生的效果进行评估。 1问题分析 问题分析的内容很多,从定性分析的角度来看,主要有以下几个方面: (1)边界分析。要想分析公共问题,首先是要弄清楚问题的边界。问题的边界是指问题 产生的时间、地点、性质以及与问题形成有关的事件。例如,我们要制定扶贫的公共政策, 首先,我们要分析什么
39、是贫困?贫困的程度如何?谁是贫困对象?另外还要分析贫困产生的因 素是什么?要制定环境政策,首先要界定什么是污染?哪是污染源? (2)分类分析。通过分析澄清边界、区分问题的特点。分类分析以逻辑分类和逻辑归类 为主要途径。如我们要制定民办教育政策,把民办教育问题划分为:教育指导思想、教育 的资源获得途径、教育机构的权利与责任、教育质量的评估等组成部分,这种方法就是逻 辑划分方法;相反将性质相似的事物归为一大类的过程就是逻辑归类的方法,如把失去劳 动能力、生活在社会平均生活线以下等都归为“贫穷”的范围,并作为社会保障的主要对 象。 (3)层级分析。这是查明问题所在的环境、并确定问题相关因素的方法。如
40、我们分析人 的“需求”这一问题,根据马斯洛的划分,人有五个层次的需求,既生理需求、安全需求、 归属需求、自尊与尊重的需求、自我实现的需求。我们会发现自尊与尊重的需求与归属需 求有关,而归属需求又与生理需求有关,而自我实现的需求满足又与生理、安全和归属需 求有关。确定了问题的层次,也就确定了与之最密切的环境因素。 (4)假设分析。它是一种用来对有关政策问题的冲突性看法进行创造性综合的技术。假 设分析包括:利害关系人的认定、提出假设、质疑假设、汇集假设、综合假设等程序。 2目标分析 目标分析主要是分析目标的价值、目标的可行性等。目标的价值分析是非常重要的, 因为一个政策目标的确定,实际上是价值的一
41、种选择与确定,它反映了不同阶层、不同的 利益团体的要求。政策目标的可行性,要求政策目标:具体明确。实现目标的客观环 境基本稳定。实现目标的资源具备,且较充沛。 10 3备选方案分析 备选方案的制定过程是一种创造性的活动,这一过程既依赖于决策者的知识与智慧, 同时,更需要利用“外脑”的力量。备选方案提出后,可以从不同的方面对其进行分析, 包括:经验分析,通过归纳总结以往政策的经验与教训,对现行方案进行分析,以避免重 复错误;试点分析,选择一个实验点,对方案进行小范围的实验,并及时对实验中的问题 进行反馈,用以补充和修改方案;效益分析,对方案实施可能带来的经济与社会效益进行 分析。 4方案抉择分析
42、 方案抉择过程也就是政策的决断过程,也是政策的合法性过程。对于政治性和社会性 政策首先要分析其政治的可行性,即政策被政府官员、利益团体以及民众的采纳程度,也 就是政策是否具有合法性的前提。如果政策缺乏合法性基础,那么技术上设计的再完美也 是没有用的。另外,还要分析行政上的可行性,包括行政执行机构有没有保证政策执行的 权威?政策目标群体的配合程度?有没有备选的执行方案等等。 5执行效果分析 政策执行效果是指政策实施以后,对政策对象所产生的影响与效果。执行效果的分析 有直接效果分析、同接效果分析;短时间效果分析、长时间效果分析;外在效果分析、潜 在效果分析;政治效果分析、经济效果分析以及社会效果分
43、析等。具体内容参见本书第六 章。 二、公共政策分析的方法 公共政策分析的方法很多,从大的方面可分为系统分析方法、预测分析方法、数学分 析方法、统计分析等等,既有定性分析方法又有定量分析方法。现只对几个常用的方法作 一简单的介绍。 (一)系统分析方法 1系统与系统分析 系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分按照一定规律结合而成的,具有特定功 能的有机整体。系统的存在是一种普遍的现象,世界上的万事万物都作为系统而存在。 系统分析是一种决策辅助技术,它采用系统的观点和方法对所研究的问题提出各种可 行方案或策略,进行定性和定量的分析和评价,帮助决策者提高对所研究的问题认识的清 晰程度,以便决策者选择
44、行动方案。 系统分析的内容可以进行不同的划分与归类。如根据系统的本质及其基本特征,可以 将系统分析的内容划分为系统的整体分析、结构分析、层次分析、相关分析和环境分析等 几个方面;根据系统分析的基本研究范畴,可以将系统分析的内容划分为行为分析、价值 分析、规范分析以及可行性分析等方面;根据系统分析的流程,可以将系统分析的内容划 分为系统研究、系统设计、系统量化和系统评价等几个方面。 2系统分析的逻辑过程 在应用系统分析求解问题时,为了保证在逻辑上和数学意义上考虑到所有必要的要素, 系统分析必须遵循以下逻辑过程: (1)确定分析目标 目标既是系统分析的一个构成要素,也是系统分析的出发点。它是管理者
45、或决策者希 望达成的结果。只有选择了正确的目标,才能保证整个分析过程的顺利进行。一般说来, 目标的确定是在考虑系统环境要求及系统存在问题的基础上进行的。它往往涉及到环境要 求的认知,对存在问题的界定以及目标自身的合理性、可行性等问题。 11 (2)选择可行方案 在确定了目标之后,下一步工作便是拟订和选择可行方案。分析者尽可能多地寻找 到或设计出各种备选方案;对范围广泛的备选方案加以检查和筛选,删去一些明显不合 理或不感兴趣的方案,把最有希望和可能的方案留下来,加以进一步分析和计算。 (3)选择计算准则 计算准则是人们用来评估可行方案取得目标或结果程度的尺度,它提供一种将目标、 可行方案和结果联
46、系起来的方法,如准则指标、变量规模、风险和不确定程度等。计算准 则的选择要根据所研究问题的复杂程度和水平,以及分析要求的解析水准等来确定。此外, 还要选择相应的计算技术,如模拟、数字规划、网络、排队等,以保证可行性方案计算结 果的有效性。 (4)应用模型技术 模型是系统分析中的一个常见量化工具,它们可以用来研究或预测采取一项行动的结 果,而不必等到实际采取行动之后再去衡量。在系统分析过程中,应用模型技术的主要内 容包括模型或模型体系的分析技术。选用的模型类型及其定量程度取决于要研究问题的变 量规模、参数关系和选择的方案数目等。 (5)生成输入数据 在系统分析过程中,数据的搜集至关重要,既要利用
47、现有数据,又要通过分析和预测 产生新的数据,还要尽量获取实际运行数据。然后根据计算准则、模型的要求确定所需要 的输人数据,并制成相应的格式。 (6)模型运行和操作 当数据齐备并输入模型之后,模型就可运行,并得到在各种不同情况或行动方案下的 计算结果,进行灵敏度、风险和效应分析。 (7)结果分析 这一环节主要是对模型运算的结果加以分析,作出可行方案的排序,提出效应分析结 果和推荐意见,编写出各种所必需的文件和说明,提供给决策者作为决策的依据。 3系统分析的基本原则 (1)整体性原则 整体性是系统的最基本的属性和特征之一。因此,在应用系统分析时,必须坚持整体 性原则,即把研究对象作为一个有机整体。
48、它要求我们考察任何对象都要以系统的整体 性作为基本出发点,去认识、研究和处理一切客观事物。它要求我们既要从整体着眼, 又要注意对组成要素的分析。它要求我们进行系统分析时应考虑系统对环境的适应性。 它要求我们在进行系统分析时必须注意研究系统的历史发展规律性。这是因为任何客观 事物都不是固定不变的,都有自己产生、发展和灭亡的过程,从而体现出历史规律性的特 征。 (2)优化原则 它是指从系统的多种可能中,选择最佳的决策方案,使系统处于最佳状态并取得最佳 效果。优化原则要求人们研究任何系统都要着眼于系统的最佳功能,即着眼于系统的目标 函数在约束条件下所能达到的最大值或最小值。它要求必须坚持局部效益服从
49、整体效益。 它要求必须坚持系统的多级优化。即从确定目标、选择可行方案、确定计算准则、 应用模型技术、生成输入数据,一直到模型运行和结果分析都要进行优化选择。它要求 必须坚持系统优化的绝对性与相对性相结合。要追求优化,但不一定追求绝对的优化,只 要这个决策方案大家认为满意就行了。 (3)模型化原则 复杂性是现代系统的特征之一,这就决定了单凭以往经验对比较复 杂的系统进行研究和设计往往很难取得成功,因此必须通过模型进行反复试验,以验证目 12 标的可靠程度。这种预先设计一个与真实系统相似的模型,通过对模型的研究来揭示和掌 握真实系统的特征和规律的方法,称为模型化方法。模型化方法在系统分析中具有重要作 用,它不仅有助于我们深入研究和深刻把握系统发展的本质和规律,而且有助于系统分析 的定量研究,是系统分析方法实现优化的必经途径。离开了模型化方法,系统分析也就不 可能成为一种现代化的科学方法。因此,进行系统分析,必须坚持模型化原则。 (4)层次性原则 任何系统都是由一定的要素组成的整体,这就表明,一方面组成系统的诸要素是由更 低一层要素组成的子系统;另一方面,系统本身又是更高一