1、 2014-2017 年第二轮医学重点学科建设 资金 政策评价 报告 预算单位：上海市崇明区卫生和计划委员会 主管部门：上海市崇明区卫生和计划委员会 委托单位：上海市崇明区财政局 评价机构：上海厚贤科技咨询有限公司 二 一 八 年 六 月 目 录 摘 要 . 3 一、政策基本情况 . 8 （一）政策背景及意义 . 8 （二）政策依据 . 10 （三）政策实施内容 . 11 （四）政策资金情况 . 41 （五）政策执行的组织与管理 . 42 （六）政策绩效目标 . 45 二、政策评价工作情况 . 46 （一）评价目的 . 46 （二）评价方法 . 46 （三）评价依据 . 47 （四）评价实施过
2、程 . 48 三、评价结论和绩效分析 . 49 （一）评价结论 . 49 （二）相关政策分析 . 50 （三）医院运行情况分析 . 57 （四）具体指标评分分析 . 60 四、主要经验及做法、存在的问题和建议 . 71 （一）主要经验和做法 . 71 （二）存在的问题 . 72 （三）建议和改进措施 . 72 附件 1 政策评价指标体系得分表 . 77 附件 2 政策文件 . 115 附件 3 社 会调查报告 . 124 3 摘 要 一、概述 本次政策评价主要基于 2014-2017 年第二轮医学重点学科建设经费的实施情况，对崇明县医学重点学科建设管理办法、关于下达崇明医学重点（扶持）学科（
3、2014-2017年）的通知以及崇明县卫生系统重点学科建设经费管理办法等政策制度措施进行评价。 2014-2017年第二轮医学重点学科建设， 申报数量 29 个， 共扶持建设了 17 个医学重点学科，其中有 6 个为扶持专科。预算总金额为 695 万元，其中， 2014 年预算资金为 210 万元， 2015 年预算资金为 52.5 万元， 2016 年为 210 万元， 2017年为 222.5 万元。实际拨付资金为 695 万元，其中，下拨新华医院崇明分院共 525万元，十院崇明分院 125万元，岳阳医院崇明分院 45万元。 二、评价结论 和绩效分析 （一）评价结论 项目组根据 崇明区 2
4、014-2017年第二轮医学重点学科建设资金 政策绩效 评价工作方案， 通过对政策文件梳理及研读，对市级、其他区与本区政策的比较分析，对行业数据及标准的整理，以及对政策相关方的访谈及问卷调查， 在 基础 数据分析及处理的基础上， 以 定量与定性相结合为原则， 对 该 政策进行客观评价，综合得分为 83.45分， 评价等级为良 。 （二）绩效分析 本政策符合上海市公共医疗卫生体系建设发展要求，是提升崇明区医疗卫生水平的重要载体，在一定程度上促进了医学学科布局的不断完善，对学科群集聚效应产生起到了积极的推动作用，但政策资金使用效率较低、 政策执行落地有偏差 、政策制度措施不健全等问题亟待解决。 其
5、中，政策 制定依据充分、程序合规、不存在重叠问题，组织分工明确，政策申4 报、评审、监督及档案管理执行到位，而政策制度措施不尽完善，资金管理办法落实欠佳，配套资金到位情况 不理想，资金使用率低。 三、主要经验做法、问题及建议 （一） 主要经验和做法 1.积极落实市级重点学科建设要求，结合崇明特色，持续开展区医疗重点学科建设扶持，顺应崇明区公共卫生 服务 体系建设发展要求 。 本政策积极落实上海医改新政的四梁八柱 之一重点学科建设的要求，结合崇明特色，将促进医学科技发展和人才队伍培养作为重点工作予以推进，本政策顺应崇明区公共卫生服务体系建设发展的要求，具有现实意义和实施必要性。 2.政策叠加效应
6、显现，崇明区医疗水平不断提升，患者满意度较高 。医学重点学科建设作为崇明区 医药卫生体制 综 合改革 1联动政策之一，经过两轮医学重点学科建设，政策叠加效应凸显，区医疗水平得到提升，具体体现为院内感染数量持续下降，下降率达 33%； 临床新技术开发项目 不断增加，第二轮达到 38项； 临床标准规范和临床路径制定 项目数也不断增加，第二轮达到 161 项； 疑难危重病诊断符合率 达到 64.62%； 三、四级手术比例 为 24.2%； 主办中高级别学术会议 38 次 ；第二轮期间参加 国际学术会议报告 1次 ，国家级学术会议报告 1次 ，市级为 14 次； 基金项目经费总额 达到 1076 万元
7、， SCI 影响因子 5 分以上论文篇数为 2 篇 ，出版 学术专著为 5本，专利和 新型实用专利 3项 。此外，经调研患者对崇明区医疗水平的综合满意度达到 85.1%，满意度较高。 （二）存在的问题 1.本政策扶持方向 与区卫生规划 发展方向 未完全一致， 协同性 较为1实行医疗、医保、医药、价格、财政、人事等联动改革，重点推进建立现代医院管理制度、分级诊疗制度建设、基本医保制度改革、药品供应保障机制改革、公共卫生体系建设，协调推进政府投入、医疗服务价格、人事薪酬、学科人才、卫生信息化等配套改革，实现各项改革相互衔接、相互促进，发挥 政策叠加效应 。 5 欠缺 。 本政策扶持重点学科涵盖了
8、急诊医学、心血管内科、神经内科、普外科、骨科、中医科、妇产科、肿瘤科、呼吸科、儿科 ， 但两轮中还未对规划发展的 内分泌科、神经外科进行扶持 。 2政策目标不够明确 ，不利于政策执行 。 本政策的主要目标 是 通过医学重点学科建设，充分发挥学科建设在医学内涵建设和人才培养中的重要作用，全面提升 崇明区 医学科学技术水平 ， 建成一批在 市、区县内具有明显特色和优势的重点学科 ， 但没有具体明确的政策目标 。 3.政策 条款不健全，未考虑相关风险 。 1）前期评审标准、中期考核标准以及最终考核标准无差异化，没有按照不同管理阶段区分制定考核标准。 2）学科带头人申请条件刚性不足。 经调研，部分重点
9、学科（专科）由于学科负责人退休，影响建设进度 ，而本政策中缺少 对学科带头人 年龄方面的条件 ，一定程度上 无法预防 因学科负责人在学科建设期间退休而影响学科建设风险 。 3） 本政策中仅对重点学科扶持 做出 相关规定，但政策文 件中 缺失对扶持专科扶持条件及建设目标的明确要求。 4）缺失对审 计责任主体的明确，以及公开公示方式的要求。 4.医院配套资金 未 到位 ，未落实政策的相关要求 。 崇明县医学重点学科建设管理办法 中明确 医学重点学科建设专项经费（包括启动补助经费、中期评估补助经费和终末验收补助经费）用于县级医学重点学科建设补助。建设补助经费标准：项目建设单位按县级补助经费不低于 1
10、： 1的比例给予配套 ，经调研，医院配套资金均没有到位。 5.政策扶持资金 历年存在 结余，资金使用率低 。 经调研 及数据分析 ，新华医院崇明分院 获得扶持金额为 525 万元， 2014-2017 年累计支出232.948611万元，结余 292.051389万元，结余率为 55.63%，其中结余率最高的为麻醉科。 十院崇明分院 获得扶持金额 125 万元， 2014-2017年累计支出 36.8589 万元，结余 88.1411 万元，结余率为 70.51%，其中普外6 科和中医肿瘤科结余率最高。 岳阳医院崇明分院 获得扶持金额为 45万元，2014-2017年累计支出 9.4128万元
11、，结余 35.5872万元，结余率为 79.08%。可见，项目资金的使用率较低。 （三）建议和改进措施 1.突出区域特色发展，促进规划目标实现 。 为了保障区卫生发展规划目标的实现， 建议 在 下一轮 扶持 中 对 内分泌科、神经外科予以倾斜， 同时强化临床医学的发展 ，以 形成区域特色明显、医教研实力均衡的优势专科，提升区域卫生的软实力 为建设目标，进一步 扶持重要而薄弱学科建设，通过学科、人才、项目和成果四位一体联动发展，逐步强化临床 医学的发展。 2.规划先行，进一步明确政策目标。 建议 以 崇明 区卫生规划目标为基础，根据崇明区现阶段的卫生发展 具体 明确的政策目标，充分体现政策的导向
12、性 和前瞻性。 3.基于政策特性，分类设计考核标准，逐步健全政策条款，预防管理风险 。 建议一： 基于政策特性，分类设计考核标准 。前期评审标准立足于学科的可 发展性设计，中期考核标准立足于学科建设中期目标设计，最终考核标准立足于学科建设三年总体目标设计；建议二：增设学科带头人申报条件。 预防由于人员退休而影响项目建设进度 的风险 ；建议三：政策文件中增加对重点学科和扶持专科的范围界定，进一步明确重点学科和扶持专科发展目标方向，此外，原有政策中没有明确的补贴标准，建议同步补充。 建议四：在政策中补充完善审计责任主体，是由医院自行审计还是由卫计委委托审计，以及也需要明确 在 项目建设完成后进行审
13、计。此外，进一步明确公开公示的方式和途径。 4.转变补贴方式，激励医院学科建设能动性 。 建议一：从医学重点学科建设经费是对学科建设经费不足的财力保障角度出发，建议学科 建设经费由各单位自筹经费先行使用，区 卫计委根据 考核 结果 进行资金结算 ；7 建议二：从引导医学重点学科发展的角度出发，建议将资金分两个部分，以扶持 +奖励方式进行补贴，前期、中期按照扶持标准下拨资金，终期根据完成情况 及审计结果 拨付 奖励资金。 5.严格前期经费测算评审，适当 调整 扶持资金标准，对结余资金制定处理措施 。 建议一：项目申报评审时，加强对项目经费测算合理性和明细性的考核和评审，预防资金浪费，提高资金使用
14、效益；建议二：鉴于当前资金使 用率较低的现象，可适当 调整 扶持资金标准；建议三：政策中明确 考核合格的重点学科所在单位应支出重点学科建设补助经费 10作为该学科组成员的奖金，奖金由学科组按照贡献大小合理分配给本学科的有关人员，学科带头人所得奖金不得少于学科成员组奖金总额的 50。奖励经费在学科建设经费中列支 ， 3家医院均没有完全执行，由此可见，该支出经费没有按规定支出，也是造成经费使用率低的原因之一 ，建议进一步严格管理办法落地 ；建议四：针对第二轮资金结余，应制定相关处理措施。方式一，继续用作下一轮重点学科建设扶持，方式二，可将结余资金收回 ，作为资金池统筹使用，如，可用于医疗人才资金，
15、经调研，当前医疗队伍结构不合理，高端人才和住院医师紧缺，属于两头紧，极大的影响了医疗卫生水平的提升，因此，可将结余资金为作为 相关 扶持资金。 8 前 言 政 策评价主要是通过了解专项资金政策的立项背景、结合专项资金政策的预期目标，梳理政策制定、政策实施各重点环节、内容、要求、措施、程序和规则等，科学设计相应的政策绩效评价指标体系，客观公正反映政策制定的科学性、政策实施的有效性和资金管理的规范性，为政策完善和相关部门决策提供依据。上海厚贤科技咨询有限公司受崇明区财政局委托对 崇明区 2014-2017年第二轮医学重点学科建设资金进行政策评价，旨在提高资金使用效率，提升政策影响力及有效性。 根据
16、专家审议后的方案，经过 半个多 月的数据采集及社会调查，采用绩效分析和统计方法，在文献梳理、数据分析和处理的基础上，完成了 崇明 区 2014-2017年第二轮医学重点学科建设资金政策评价 报告 。 一、政策 基本情况 本部分旨在通过对政策制定的背景、意义、作用及依据，政策实施情况，资金使用情况、政策组织落实情况、政策管理流程以及政策目标等方面的梳理和分析 ， 为政策评价奠定基础。 （一）政策背景 及意义 重点学科 2建设是一项加强医院建设，促进医、教、研事业发展的战略举措，是根据经济和社会发展状况和科技发展趋势，对卫生系统内优势明显、特色突出、发展潜力强劲的学科进行重点投入和重点支持的一项重
17、大工程。 2009 年，国务院中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见（中发 2009 6 号）指出，建立可持续发展的医药卫生科技创2 医学学科： 在组织层面，学科是一个包含人、财、物等各种要素的团体，在整体层面，学科是整个医疗卫生单位的基本组成部分，是医疗卫生服务分类别供给的基本形式。学科建设的概念包含了医务人员人才队伍、提供医疗服务所需的硬件设施、开展科学研究所需的科研场所和仪器设备、保障学科发展的各类规章制度和经费保障等各个方面。 医学重点学科： 是能代表一定区域内先进的医疗技术水平、经过卫生行政部门确定的、决定予以重点支持和资助的医学学科。重点学科建设就是将其特色和优势加以充分发掘
18、，并不断强化和延伸，从而达到提高整个学 科领域内医疗卫生服务水平和能力的目的。 9 新机制和人才保障机制，逐步加大政府投入，深化医药卫生科技体制和机构改革，整合优势医学科研资源，扶持重点学科发展，为人民群众健康提供技术保障。国务院印发的医药卫生体制改革近期重点实施方案（ 2009 2011年）（国发 2009 12号）、全国医疗卫生服务体系纲要（ 2015 2020年）的通知（国办发 2015 14 号）以及国务院关于印发十三五卫生与健康规划的通知（国发 2016 77 号）中均明确提出支持医学重点学科建设。 2011年中共上海市委、上海市人民政府发布了关于贯彻中共中央、国务院关于深化医药卫生
19、体制改革的意见（沪委发 2011 10 号）的实施意见。根据文件精神，临床医学中心、重点学科建设计划已作为上海医改新政的四梁八柱 之一促进医学科技发展和人才队伍培养工作中 的重点工作予以推进。以总体规划、集成优势、突出重点、整体提升为原则，分层次、分类型规划建设临床医学中心和医学重点学科，加强医学领军人才、学科带头人、优秀青年医学人才培养，形成多层次医学学科建设和人才培养的长效机制。上海市卫生计生改革和发展十三五规划进一步指出，推进医学科技前瞻布局，把握国际医学科技进步大方向 , 完善医学学科布局 ,继续开展重中之重临床医学中心、重中之重临床重点学科和区级重点学科建设。 为了贯彻落实国家、市级
20、政策的相关要求，进一步强化崇明区卫生体系 3建设，提升临床医学技术水平和公共卫 生保障能力，更好地满足人民群众医疗卫生服务需求，于 2010年制定了崇明县医学重点学科建设管理办法，启动了 2010-2013年第一轮医学重点学科建设， 共申报数量 21个，遴选 15 个（其中，消化内科学科带头人因病去世后该重点学科终止计划） ，实际共扶持建设了 14 个医学重点学科，其中 2个为扶持专科，具3 截止 2018 年，崇明区级医院 6 家（三乙综合 1 家，二乙综合 2 家，二乙专科 3 家），社区 18 家。 10 体包括新华医院崇明分院（三乙综合）重点学科，超声科、泌尿外科、肿瘤科、麻醉科、胃肠
21、外科、骨科、儿内科、肾内科、急危重症医学科、内分泌科、中医内科、肛肠外科，第三人民医院崇明分院（二乙综合）扶持专科，超声科和康复科。 政 策出台前 崇明医学 人才引进和培养不足，临床新技术开展少，科研教育基础薄弱。第一轮实施后学科整体实力增强，其中， 2个学科（普外科、超声科） 2012 年首次成为市级重点专科 ， 人才梯队建设初见成效 ，并 开展 了 多项临床新技术。 2014-2017年第二轮医学重点学科建设， 申报数量 29 个， 共扶持建设了 17 个医学重点学科，其中有 6个为扶持专科， 从扶持内容可以看出， 相较于第一轮扶持，第二轮扶持导向为临床医学的发展，具体详见政策内容部分。
22、重点学科建设旨在通过重点建设和合理布局，从医疗、防病重点领域和急需加强学科着手，在 崇明 区医疗 卫生单位中选拔一批学科作为崇明区医学重点学科进行建设，充分发挥学科建设在医学内涵建设和人才培养中重要作用，全面提升 崇明 区医学科学技术水平。 本次政策评价主要基于 2014-2017 年第二轮医学重点学科建设经费的实施情况，对崇明县医学重点学科建设管理办法、关于下达崇明医学重点（扶持）学科（ 2014-2017年）的通知以及崇明县卫生系统重点学科建设经费管理办法等政策制度措施进行评价。 （二） 政策 依据 崇明区医学重点学科建设管理政策的立项依据包括： 1.中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见（ 中发 20096 号） 精准帮扶基层医疗卫生机构专科建设和人才培养，推进城乡医疗资源均衡配置 ，推进 重点专科建设 ； 2.医药卫生体制改革近期重点实施方案（ 2009 2011 年）（国发 2009 12 号） 政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科
