1、1 第六章 失业保险 第一节 失业保险概述 一、失业保险定义及特点 1失业保险定义 失业保险是国家根据一定的法规，对暂时失去工作的劳动者提供基本生活保障的一种社会保险制度。劳动者达 到法定劳动年龄一般都要工作，在市场经济条件下，由于经济波动、行业竞争、产业转型、劳动者之间的就业竞争 等原因，对每个就业者来说失业风险是时刻存在的，一旦失业就会失去经济生活来源，后果严重，对雇主来说辞退 雇员也要承受经济上和心理上的压力，常常造成劳动关系紧张。这就需要由政府负责建立一种制度，要求雇主与雇 员居安思危，为防范可能的失业风险，在平时缴纳失业保险金，由政府负责建立和管理，一旦失业事件发生，失业 者就可以从
2、政府有关部门获得失业保险金，有基本生活保障，这种制度就是失业保险制度。 2失业保险特点 与其他险种相比，失业保险有如下特点： （1）失业保险的对象是失去工作机会而没有丧失劳动能力，失业保险兼有保护失业者劳动能力的责任。养老、 医疗、工伤和生育保险的对象都因为丧失劳动能力而失去工资收入，失业保险的对象是因为失去了工作机会而失去 工资收入，而不是因为失去劳动能力。因此，养老、医疗、工伤和生育保险的获得者与在职职工没有竞争关系，而 失业保险的获得者与在职职工之间依然有竞争关系。 （2）失业保险有支付期限。养老、医疗、工伤和生育等其他险种，只要受保原因没有消除（比如劳动能力没 有恢复） ，保险就会延续
3、。而对于失业保险来说，即使依旧失业，当初受保原因没有变化，只要支付期限已满，失 业保险就会停止支付。 （3）失业保险一般完全由政府承办。养老、医疗、工伤等险种除了政府负责以外，往往还有商业保险公司参 与，作为补充保险。 二、失业及失业率的概念 1失业的概念 失业是在法定劳动年龄之内，有劳动能力并愿意就业的劳动者却找不到工作的这么一种个人状态（或这么一种 社会现象） 。从这个定义来看，失业者要具备三个条件： 一是在法定劳动年龄之内，比如 1667 周岁（我国是 1660 周岁）被称为劳动年龄人口。二是有劳动能力， 能胜任某些工作。即便在法定年龄之内但没有劳动能力，如长期病人，也不能成为失业者。三
4、是愿意工作，比如， 正在积极寻找工作。如果不愿工作，自愿失业，那也不是失业者；如果另有角色，如学生、服役服刑人员，也不是 失业者。失业从个人角度来看是一种现实状态，从社会角度来看是一种社会现象。 2失业率概念 失业率一般用失业人数占经济活动人数（就业人数+失业人数）的百分比来表示，用公示表示为： 失业率=失业人数（就业人数+失业人数）X100% 三、失业的类型 失业分类与失业理论有关，不同的失业理论就有不同的失业分类，并有失业治理的不同政策建议。当前经济学 理论界比较有影响的失业理论有“马克思主义失业理论” 、 “新古典主义失业理论”和“凯恩斯主义失业理论” 。马 克思主义将失业划分为各种“相
5、对过剩人口” ，即流动的过剩人口、潜在的过剩人口和停滞的过剩人口。新古典主 2 义则把失业划分为摩擦性失业和结构性失业，利用摩擦性失业解释短期失业，利用结构性失业解释长期持久性失业。 同时，把失业者划分为自愿失业者和非自愿失业者。凯恩斯主义在自愿失业和非自愿失业方面同新古典主义是一致 的，但是更强调周期性失业。 1摩擦性失业 摩擦性失业是指由于市场关于劳动力供求信息不全或不及时，用人单位找不到本可能找到的人，劳动力找不到 本应该找到的用人单位所造成的失业。与其他失业种类相比，摩擦性失业在理论上不是因为劳动力过剩、工作岗位 稀缺造成的，在总量上劳动力供求是平衡的，人员素质与岗位要求也能匹配，只是
6、因为信息不灵，求人单位与求单 位的人擦肩而过。摩擦性失业的例子很多，如新生劳动力不知上哪里去找工作，工人转换工作时可能会暂时没有工 作等。治理摩擦性失业，可以从加强劳动力市场建设等方面人手，如增加职业介绍机构、劳动力市场供求信息联网 等。 2结构性失业 结构性失业是指由于产业结构、职业结构、生产方式和生产规模的急剧变动，原有劳动力结构不能或来不及进 行相应调整而产生的失业。这种失业的根源在于劳动力的供给结构不能适应劳动力需求结构的变动，所以称为结构 性失业。此时，劳动力的供求在总量上可能是平衡的，但人员素质与岗位要求已经不能匹配。这就会出现一方面有 人无工作，另一方面又有工作无人做的情况。例如
7、，中国最近几十年第三产业崛起，新兴高科技开发服务行业亟需 大量新型人才，第二产业或升级换代缩小规模，或地区转移，城市老职工大量下岗失业，提前退休，这就是结构性 失业的例子。调整教学课程和就业培训是治理结构性失业的有效办法。 3周期性失业 周期性失业是指市场经济国家由于经济的周期性危机而导致的失业。市场经济至今不能打破其危机萧条 复苏高涨危机的宿命，在经济高涨时就业率升高，但在爆发危机时，企业连锁反应，大量倒闭，导致短 时间内产生巨大失业人群。治理周期性失业通常依靠国家干预，应用宏观经济政策手段，通过刺激经济增长，达到 降低失业率的目的。 4季节性失业 季节性失业是指某些行业受气候条件、季节轮换
8、、社会风俗或购买习惯的影响较大，对劳动力的需求出现季节 性变化而导致的员工失业。比如，中国北方建筑业，一到冬季就要减员，交通客运一年一度的春节前后有大量客源， 水果采摘往往集中在秋季，一时急需大量劳力，用过以后又待来年等。随着科学技术进步，自然气候对劳动力供求 的影响会越来越小。 5技术性失业 技术性失业是指由于使用新机器、新设备和新材料，出现机器排挤工人，或由于采用新的管理方式，导致劳动 力过剩而失业。技术性失业和结构性失业有共同之处，持续性的技术进步就会导致产业结构和职业结构发生变化。 四、失业保险的意义 1失业保险保障失业者的基本生活，维护社会稳定 劳动者在失业时也是人生重大挫折，失业者
9、失去了赖以生存的工资收入，但失业保险金能保障失业者的基本生 活，使失业者免去了一落千丈的恐惧，同时也避免了一定的社会震荡。 2失业保险保护劳动者的劳动能力 失业津贴水平一般高于最低社会保障金，这种设计是为了让失业者在最低生活以外还可以有一定的经济能力寻 找合适的工作，不至于为了生存而匆忙转业，从事于自己的专项劳动能力不符的工作。 3 3失业保险制度造就了剩余劳动力的“水库” ，有利于劳动力重新配置 当经济不景气劳动力过剩时，将剩余劳动力引入劳动力水库，当经济复苏，劳动力水库再向市场供给劳动力。 各类用人单位也可以利用“劳动力水库”来调整自己的劳动力结构。这样失业保险就对劳动力市场产生了积极影响
10、。 当然， “劳动力水库”大小必须合适，也就是说失业率要“合理” 。 4失业保险有反经济景气消费的功能，一定程度上保持市场消费稳定 经济景气时，就业率高，上缴的失业保险费也多，这在一定程度上等于强制储蓄，抑止消费；但经济不景气时， 失业增多，但由于有失业金发放，消费水平不至于波动太大。 五、失业保险制度模式 1失业保险制度和失业救助制度 世界各国失业保险制度不尽相同，各有特色。总体上来看，各国失业保险制度可以分为三种类型：失业保险制 度、失业救助制度、失业保险制度与失业救助制度并存。 （1）失业保险制度。失业保险制度是大多数国家实行的制度模式。在这种模式下，个人一般需要缴费，一旦 失业发生，个
11、人即可以兑现失业保险。 （2）失业救助制度。失业救助制度是由政府或雇主为雇员承担失业风险的制度，个人无需缴费。一旦失业发 生，政府或雇主必须承担责任，根据各种规定，或者一次性支付失业保险金或解雇费，或根据失业者申请，经过家 计调查，对符合救助条件者给予失业救助。实行失业救助的国家和地区有澳大利亚、新西兰、中国香港等。 （3）失业保险制度与失业救助制度并存。失业保险制度与失业救助制度在一些国家并存，各司其职，互相补 充。这些国家包括：法国、德国、英国、荷兰、西班牙等。比如，在英国，失业救助用于那些虽然已经参加失业保 险但还不够参保时间的人，或者用于那些虽然参加失业保险但没有按时足额缴纳失业保险金
12、因此没有资格领取失业 金的人。失业救助的对象主要是长期失业者，这项制度在英国两次世界大战之间扮演过重要角色。 2强制性失业保险制度和非强制性失业保险制度 在实行失业保险制度的国家，根据其是否强制性要求雇员参加保险，可以将失业保险制度分为强制性失业保险 制度和非强制性失业保险制度。 （1）强制性失业保险制度。在这种失业保险制度下，凡在制度覆盖范围内的雇主、雇员都被强制性地规定参 加保险，其理由是互助共济。世界上第一个强制性失业保险制度是英国政府于 1911 年建立的，目前强制性失业保 险成为世界失业保险制度的主流，美国、加拿大、比利时、意大利、俄罗斯、韩国等都实行强制性失业保险制度。 （2）非强
13、制性失业保险制度。在这种失业保险制度下，雇员可以根据自己的情况权衡利弊，自由选择参加或 不参加失业保险。非强制性失业保险往往由政府支持的工会举办，这种模式主要出现在北欧，如丹麦、瑞典和芬兰 等。法国于 1905 年建立的世界上第一个失业保险制度就是非强制性失业保险制度。 第二节 失业保险制度结构和内容 失业保险制度有许多环节组成，环环相扣自成体系，以达到失业保险的目的。失业保险制度主要有以下内容： 一、覆盖范围 任何一项社会保险制度都有其覆盖范围，失业保险也是如此。失业保险组织者如政府或工会，首先要规定本保 险覆盖哪些人群，然后才能对这些人群进行保险管理，如收取保险费，然后对覆盖范围的人员承担
14、责任。失业保险 的覆盖范围有一个不断扩大到过程，最初是那些职业最不稳定的季节工、临时工，以后逐渐扩大到部分行业雇员， 再扩大到所有企业雇员，然后再扩大到教师和公务员等。每个国家失业保险的范围大同小异。 “小异”是常有的， 如对于毕业后找不到工作的大学毕业生，是否应该纳入失业保险的覆盖范围，各国失业保险的规定是不同的。1988 4 年国际劳工大会通过促进就业和失业保险公约要求有条件的国家应使参加失业保险的人数达到工资劳动者的 85%， 其他国家不低于 50%。 二、资金筹集 失业保险资金来源主要是政府、雇主和雇员。具体到一个国家，失业保险资金来源有所不同。有些国家（如德 国、英国、日本等） ，政
15、府、雇主和雇员三方共同负担；有些国家（如意大利）政府和雇主共同负担，个人不缴费； 有些国家（如法国）雇主和雇员共同缴费；有些国家（如澳大利亚、新西兰、匈牙利）政府单独负担，这主要是那 些实行失业救济模式的国家；还有雇主单独负担的，如印度尼西亚。失业保险费一般按缴费工资的一定比例缴纳， 如在中国雇主的缴费率是 2%，雇员缴费率是 1%。 三、资格条件 失业保险支付对象是“合格失业者” ，即领取失业津贴是需要满足一定条件的。各国失业津贴支付一般会要求 以下条件： （1）非自愿失业。如果自己不想工作自动离职，就不能领取失业津贴。 （2）非本人过错被解雇。解雇的发生完全是因为市场或企业的原因，如果因为
16、个人品行不端，或参与非法罢 工或反政府游行等被解雇，就不能领取失业津贴。 （3）参加了保险并满足最低缴费时限。没有参加保险或者参加了保险但还没有交够最低保费，也不能领取失 业津贴。 （4）及时去社会保障经办部门办理失业登记手续。有的国家要求失业者每隔一段时间要重新声明自己处于失 业状态。 （5）有劳动能力并在法定劳动年龄之内。如果没有劳动能力就不是失业保险所能关照的，应该由社会救助机 构进行救助。即使有劳动能力如果不到劳动年龄或过了退休年龄，也不能领取失业津贴。 （6）有就业愿望。就业愿望如何表现，一般认为如果能积极寻找工作，参加政府有关部门组织的职业培训， 接受劳动就业部门介绍的“合适工作”
17、 ，就表明有就业愿望。关于“合适工作” ，如果有以下情况之一，就不是“合 适工作”：距新工作单位太远；工作条件或工资报酬大不如失业前的工作；与失业者的能力专长不符；所介绍的工 作是劳资纠纷空缺出来的，接受这份工作会产生人际矛盾。究竟什么是“合适工作” ，失业者与劳动就业部门往往 会有分歧，这就需要有一个类似“陪审团”的独立机构来裁定。 （7）有过工作经历。这一条规定使得许多找不到工作的中学毕业生和大学毕业生不能成为“合格失业者” ，尽 管他们有劳动能力，在法定劳动年龄之内，有就业愿望。 （8）停止失业金支付的情况。失业期间有以下情况之一就会停止失业金支付：骗取保险、重新就业、参军入 伍、被判入
18、监、移居境外、办理退休。还有，当事人除家庭补助外得到了国家立法规定的别的收入补助，而且这种 补助数额超过了失业津贴的数额时。 四、等待期 失业保险等待期是指合格失业者失业登记后并不能马上获得失业津贴，而是需要等待 7-10 天才开始领取失业 津贴。实际上各国等待期长短不一：瑞士 2 天，英国 3 天，芬兰 5 天，澳大利亚 7 天，加拿大 14 天，加纳 30 天等， 等待期设置的理由是：等待期较短，一般不会影响失业者的基本生活；便于核实减少骗保可能；可以免去许多小额 支付，节省管理成本，因为有许多失业者可能不到三天又重新找到工作。当然，有许多国家的失业保险制度不设等 待期，如丹麦、德国、中国
19、等，失业时间及津贴从登记之日开始算起。 五、支付水平 衡量失业津贴（失业保险金）水平的指标是“失业保险工资替代率” ，即失业金相当于失业前本人工资的百分 此。从原则上说，失业保障金应该高于当地最低生活保障金，低于失业前本人工资。失业金高于当地最低生活水平 的理由是保护失业者的人力资本投资，使失业者除了生活以外还有资金承担寻找工作的成本，免于生活所迫接受不 5 合适的工作。失业金也不能太高，太高有可能使失业者落入“失业陷阱” ，即鼓励了失业者延长失业时问，鼓励在 业雇员失业，使他们不珍惜手中的饭碗，同时又导致失业保险征缴率提高。目前，世界上许多国家的失业保险给付 标准一般都在本人原工资收入的 4
20、0%-60%之间。国际劳工组织在 1988 年召开的第 75 届劳工大会发布报告，建议失 业金数额不低于失业者原工资的 50%。有的国家在支付失业津贴时还要考虑失业者家庭生活情况，如果有需要抚养 的未成年子女或要赡养的老人，失业津贴会酌情增加。 六、支付办法 失业保险的具体支付办法，各国差异很大。有的国家按照“本人失业前工资”的一定比例支付，有的按当地 “社会平均工资”的一定比例支付，有的按照当地“最低工资”的一定比例支付，有的按照“最低生话保障金”的 一定比例支付。有的国家为了突出平等，凡失业者不论其失业前工资水平高低，都支付同样的数额；有的国家为了 突出效率，鼓励员工及早参加失业保险，将失
21、业保险金的高低与缴费时间（或工龄）长短挂钩，缴费时间（或工龄） 越长，保障金占工资基数的比例就越高。 七、支付期限（给付期） 失业保险的支付是有期限的，如果无限期地支付下去，那就一定会打击失业者寻找工作的积极性，培养出许多 懒汉。因此失业制度设计都给支付加上期限。支付期短了也不行，一是有损于失业者的正当权益，二是时限太短失 业者没等找到合适工作保险就中断了，不利于保护劳动力资源。国际劳工组织 1934 年通过的失业补贴公约 （第 44 号）规定：支付期应为每年至少 156 个工作日，在任何情况下，也不能少于 78 个工作日。实际上，失业支付期 各国长短不一，有两个月的，也有两年的。 有的国家将
22、失业保险制度支付期限与个人缴费年限（或工龄）结合起来，缴费年限越长，失业后获得支付的期 限就越长；有的国家将支付期限与经济景气度结合起来，景气度高支付期限就短，景气度低支付期限就长。 第三节 失业预防与失业补救 最好的失业预防是不让失业发生，最好的失业补救是帮助失业者重新找到工作，通过失业预防和失业补救让失 业保险失去意义这当然是理想主义者的理想，因为失业是不可避免的，失业保险是必要的。但是，通过失业预 防和失业补救无疑能够在一定程度上缓解潜在失业者和失业者的紧张，并减轻失业保险的负担，政府、企业、个人 都应该做出努力，让失业能不发生就不发生，不幸发生了那就让失业者尽快重新就业或有其他补救措施
23、。失业预防、 失业保险和失业补救构成就业保障制度。 一、失业预防 失业预防的措施主要有两种： 1职业培训 职业培训能让员工不断更新知识，不断调整和增进他们适应社会、适应市场的素质，否则很容易跟不上市场的 发展变化，遭信任排挤从而被淘汰；企业如果不重视职业培训，企业也可能在与同行的竞争中处于劣势，缩小市场 份额，进而导致削减员工。 2企业解雇的约束 为了减少失业，政府通过界定劳动者的就业权，防治企业随意解雇工人，许多国家制定了相应的法律，如劳动 法，约束企业的解雇行为。例如，规定解雇必须有正当理由，必须事先通知政府有关部门、法院、工人代表或被解 雇者本人，必须征得政府有关部门或工人代表的同意，必
24、须支付一定数额的解雇费等。企业解雇约束分“单项解雇 约束”和“集体解雇约束” 。单项解雇即解雇个别员工，集体解雇即同时解雇多人。法规对集体解雇的约束高于单 项解雇的约束。除了有关劳动法规，劳资协议对雇主解雇也有约束。劳资协议是工会对雇主签订的，协议内容更加 6 具体，劳资协议对雇主解雇的约束至少达到劳动法的水平，但可以更加严格。2004 年，德国共有 6.1 万多个劳资协 议，其中，地区性行业协议 3.4 万个、企业单独劳资协议 2.74 万个、在全国具有普遍约束力的劳资协议 476 个。 3/4 的德国企业受劳资协议约束。劳资协议主要包括有效期较长、不经常改变的法律内容，如工作时间、解雇条件
25、、 休假权、调解事宜等。 二、失业补救 失业发生后，除了失业保险，各项失业补救措施也是帮助失业者的重要方面。在 1988 年国际劳工大会通过 促进就业和失业保护公约与建议书 ，可以被看作是失业保险和失业补救方面具有划时代意义的国际劳动立 法，因为帮助失业者的理念和原则发生了变化。以前的相关标准只强调为失业者提供生活保障，而新的标准则倡导 把失业保险措施同促进就业结合起来。各国失业补救的办法大概有以下几种：第一，鼓励失业者创办企业。第二， 组织失业者从事社区服务。第三，开辟家政服务就业领域。第四，鼓励失业者流动到劳动力短缺的地区。第五，采 用特种雇佣计划。第六，实施职业轮换制度。第七，建立和完善
26、就业信息网络。第八，做好转业培训。 第四节 中国失业保险制度 一、中国失业保险制度历史变迁 新中国成立 60 年来，我国失业保险的发展大体经过了两个大的阶段:传统就业政策的形成阶段（1949-1986 年） 和失业保险的建立与发展阶段（1986 年至今） 。 1传统就业政策的形成阶段（1949-1986 年） （1）新中国成立初期的失业救济制度。 新中国成立初期，我国不仅面临着繁重的国民经济恢复和发展问题，同时，城市面临着严重的失业问题。截至 1949 年 9 月底，城镇失业人员已达到 472.2 万人，失业率高达 23.6%为了治理当时的城市失业问题，党和政府采取 了一系列重要举措。1950
27、 年 6 月，经政务院批准，劳动部颁发了救济失业工人暂行办法 ，对失业救济的目的、 范围、标准和方法以及救济金的来源等都作了具体的规定，确定了新中国成立初期的失业救济制度。此后，各大城 市的劳动部门普遍建立了失业工人救济委员会和劳动介绍所。在解决失业的过程中，党和政府除了抓好必要的救济 外，还采取了以工代贩、生产自救、扩大生产、转岗培训、移民就业等措施增加就业，同时，对企业解雇行为进行 约束，直至 1953 年 8 月，第一次明确了对失业人员要实行介绍就业与自行就业相结合的方针。1954 年以后，失业 现象明显好转。1956 年 5 月，劳动部、内务部联合发出通知，原由劳动部门管理的失业工人、
28、失业知识分子救济工 作移交民政部门管理，失业救济基金停止征收，纳人社会救济，此后劳动部门主要负责失业人员的培训和就业等事 宜。至此，历时六年的失业救济制度画上了句号。 事实上，这一失业救济办法只是为了解决旧中国遗留下来的失业问题，不能被视为中国失业保险的先河。 （2）中国传统的就业政策 新中国成立后，为稳定当时的经济、政治形势，国家采取了“统包统分、安置就业”的政策，对遗留下来的公 职人员和没收的官僚资本企业的职工，除有重大历史问题的，全部包就业，对失业者采取积极的救济和安置措施。 1952 年 8 月，政务院发布了关于劳动就业问题的决定 ，对企业招工与辞退、解雇职工做了严格的规定，开 始实行
29、国家统一调配劳动力的制度。1953 年起，为适应大规模经济建设的需要，中央政府提出了有计划、有步骤地 实现全面就业的方针。1954 年，首先在建筑行业实行建筑工人的统一调配和管理。此后，这个制度逐渐扩大到其他 各个部门。1955 年 5 月，劳动部召开第二次全国劳动局长会议，提出劳动力调配实行“统一管理，分工负责”的原 则，开始建立了劳动力统一调配制度，各企业招工必须由劳动部门统一进行。与此同时，企事业单位中固定工数量 增多，政府又颁布了禁止辞退职工的规定，各单位用人便往往只能进不能出了。1957 年，由于上年新增职工大大超 过国家计划，国务院发出通知，规定使用临时工的指标也需经中央主管部门或
30、省、市和自治区政府批准。这样，用 人招工权被进一步集中到政府劳动部门。这一时期，政府负责安排的人员范围不断扩大，从大中专毕业生和部分复 员转业军人开始，逐渐发展到城镇中需要就业的全部人员，最终形成了以政府统包统分和固定工制度为主要特征的 7 就业政策。 “一五”期间，我国较好地解决了城镇新增劳动力和失业者的就业问题。但由于“大跃进”造成的严重失误， 使劳动就业形势骤然逆转。1961 年开始的 3 年经济调整时期，不得不精简职工 2000 多万人，其中大部分被动员回 乡从事农业生产。 经济建设收缩和企业精简职工，影响了工矿企业对劳动力的吸纳。到 1963 年年底，全国城镇尚有 200 万人未 能
31、安置，其中 85%以上为青壮年劳动力。面对此种情况，政府对城镇求职者在实施统包统分政策的同时，采取比较 灵活的安置办法。一方面，劳动部门通过组建手工业、商业和服务业等集体企业，增加就业岗位，继续执行统一配 置劳动力的方针;另一方面，有计划地动员部分城镇青年上山下乡，提倡从事家庭副业和自谋职业，对未升学的青 年进行文化补习或职业培训等，尽力减缓就业压力，从而使城镇闲散劳动人口和新增劳动力基本上得到了妥善安置。 文革的头三年，由于工矿企业停止招工，大中专院校停止招生，使 400 万初高中毕业生滞留在社会等待安排。 当时的政策是，大量动员城镇知识青年上山下乡。到 1979 年，由于调整了上山下乡政策
32、，城镇新增劳动力不再推 向农村，同时历年下乡的知识青年要返城，以及按政策留城而尚未就业者、自行回城者和其他待业者，等待政府安 置的劳动力多达 1500 万人。政府面临着新中国成立以来前所未有的就业严峻形势，继续推行统包统分的就业政策 困难重重，所以，这种就业制度的改革势在必行。 2失业保险的建立与发展阶段（1986 年至今） （1）失业保险的初步创立阶段（t986-1993 年） 20 世纪 80 年代中期起，中国进人全面改革阶段，建立现代企业制度是其中心环节，国有企业迫切需要改变固 定工制度。为此，国务院于 1986 年 7 月颁布国营企业实行劳动合同制暂行规定 、 国营企业招用工人暂行规定
33、 和国营企业辞退违纪职工暂行规定 ，同年 12 月 2 日通过了中华人民共和国企业破产法 ，由此初步确立了国 有企业的劳动合同制度、新的用工制度、辞退职工制度和破产制度，不仅使劳动者有了一定的流动性，国家也不再 实行无条件“包下来”的政策，一些长期效益不好的国有企业走向破产。于是，长期存在的隐性失业开始显性化， 失业保险制度也应运而生了。 1986 年 7 月，国务院颁布了国营企业职工待业保险暂行规定 （以下简称暂行规定 ） ，标志着中国开始建 立了失业保险制度，初步确立了中国失业保险制度的基本框架。尽管 1986 年的“待业保险”制度在暂行规定 中没有使用“失业”这一概念，在覆盖范围、缴费方
34、式等方面也很不完善，而且实质上更像一种失业救济制度。但 它毕竟在承认失业现象、保障失业工人权益方面迈出了非常关键的一步。 1992 年 7 月，国务院颁布全民所有制工业企业转换经营机制条例 ，加大了落实国有企业经营和用人自主权 的力度。10 月上旬，待业保险制度实施 6 年之际，劳动部向国务院报送了相关工作情况报告。截至 1991 年底，待 业保险覆盖人数为 7123 万人，几年来累计向 41.5 万待业职工发放了救济金和医疗费，帮助 28 万人重新就业，并 在治理整顿期间接济一批停工待工人员渡过了难关。同时，促使职工思想观念发生了变化，有了一定的风险意识。 但从整体上看，待业保险的实施范围过
35、窄且待业职工人数没有预计的多，制度的作用打了折扣。因此，这一时期的 失业保险更多的是一种制度象征意义而并未发挥应有的功能作用。 （2）失业保险的探索发展阶段（1993-1999 年） 1993 年 4 月国务院发布了国有企业职工待业保险规定 （以下简称规定 ） ，取代了 1986 年的暂行规定 。 规定的实施进一步扩大了保障的对象，同时对待业救济金的发放标准做了调整。到 1998 年底，全国参加失业 保险的人数达到了 7928 万人，全年有 158 万人享受失业保险待遇，另有 149 万企业内职工享受了一次性救济。 但在已明确建立市场经济体制的前提下，该规定仍然局限于国有企业并继续沿用待业保险
36、名称，从一个侧 面也反映了改革的不彻底。虽然规定在覆盖范围、保险水平、组织管理模式、资金筹集等几方面都作了调整， 但并没有对原先的暂行规定有大的突破和超越。 由于规定是从失业救济的角度来设计失业保险制度的，不要求个人缴费，而作为失业保险基金的主要来源， 企业缴纳的失业保险费总额最多也不得超过职工工资总额的 1%，因此，导致失业保险的保障功能十分脆弱。于是， 国家只能通过限制企业与职工解除劳动合同，失业保险机构只能通过严格失业保险的享受条件来控制领取失业保险 8 救济的人数，致使企业劳动用工制度改革无法很好到位。1997 年，深化劳动用工制度改革已成为国企改革的关键， 但作为配套措施的失业保险制
37、度又不够健全，所以，再就业工程便成为中国经济转轨时期一项过渡性的社会保障制 度。 1997 年 1 月，国务院召开全国国有企业职工再就业会议，朱镕基明确指出，要大力推行再就业工程，对国有企 业富余职工实行减员增效、下岗分流。1998 年 6 月，中共中央、国务院颁发了关于切实做好国有企业下岗职工基 本生活保障和再就业工作的通知 ，我国建立了下岗职工基本生活保障制度。到 1998 年年底，全国所有有下岗职工 的国有企业均建立了再就业服务中心，610 万下岗职工中的 604 万人进了中心。下岗职工基本生活保障制度是基于 下岗职工的群体性、失业保险制度的脆弱性、就业市场的非成熟性和国有企业职工心理承
38、受能力的局限性，而建立 起来的一种富有转型时期中国特色的保障机制。喀观地说，在社会保障体系不完善、市场机制不够健全的情况下， 国有企业下岗职工基本生活保障制度为保障下岗职工的基本生活，促进改革、发展与稳定发挥了重要作用。 （3）失业保险的改革阶段（1999-2005 年） 1999 年 1 月，国务院颁布了失业保险条例和社会保险费征缴暂行条例 ，把失业保险制度建设推进到一 个新的发展阶段。参加失业保险的人数大幅度增加，失业保险基金征缴规模扩大，越来越多的失业人员的基本生活 得到了基本保障。 1999 年 9 月，国务院发布城市居民最低生活保障条例 ，将城市居民最低生活保障制度纳人了法制化发展轨
39、 道。2000 年 5 月，国务院发出关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生 活保障工作的通知 ，既强调要确保国有企业下岗职工基本生活，大力促进下岗职工再就业，同时也指明要加快建 立市场导向的就业机制，实现国有企业下岗职工由再就业服务中心保障其基本生活向失业保险和市场就业转变。 2002 年 9 月，中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知再次要求，积极稳妥地做好下 岗职工出中心向失业保险并轨工作。到 2005 年年底，绝大多数地区基本实现了并轨的目标任务，全国先后有 2300 多万下岗职工顺利出中心，通过实现再就业、退休等多种渠道得到分流。
40、 （4）失业保险的发展完善阶段（2005 年至今） 2005 年，国务院下发关于进一步加强就业再就业工作的通知 ，制定了新一轮积极的就业政策，并要求:进一 步发挥失业保险制度促进再就业的功能。2006 年 1 月，劳动和社会保障部、财政部下发了关于适当扩大失业保险 基金支出范围试点有关问题的通知 ，明确了试点工作的有关问题。自 2006 年 1 月起，在北京、上海、江苏、浙江、 福建、山东、广东 7 个省市开展适当扩大失业保险基金支出范围试点;试点地区的失业保险基金可用于职业培训补 贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出;试点时间暂定为三年。随后各试点省市制 定了具体政
41、策和办法，试点三年来，取得了显著的成效，进一步发挥了失业保险制度促进再就业的功能。 2008 年 11 月，国务院常务会议决定:“扩大失业保险基金适用范围，帮扶困难企业稳定就业岗位。 ”12 月，中 央经济工作会议明确指出，完善失业保险制度，既要保障失业人员的基本生活，又要充分发挥失业保险基金预防失 业、促进就业的作用。为减轻企业负担，稳定就业局势，更好地为保增长、保民生、保稳定服务，12 月 20 日，人 力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局联合发出关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的 通知 。全国各地结合本地实际情况及时出台了贯彻落实文件和实施方案，人力资源和社会保障部门
42、也陆续接受困 难企业的申报，审批后快速下拨社会保险补贴、岗位补贴和其他补贴等资金，帮助困难企业稳定就业岗位。2009 年 4 月底，全国各省（区、市）和新疆生产建设兵团及各省所辖地市均已出台了贯彻实施文件，进一步细化了相关 政策，出台了困难企业申报认定办法和各项补贴支付办法，对困难企业认定条件、程序、审核机构、补贴标准、资 金拨付等都作了具体规定。 二、中国现行失业保险制度问题 1我国的失业保险制度的现状 （1）我国失业存在的特殊性。 由于我国长期产业政策的失误，导致第一、二、三产业分布格局不合理。劳动力大量分布在第一产业，资本却 主要集中在第二产业。而且，在传统的计划经济体制下，充分就业是社
43、会主义体制优越性的表现，国家强制安排就 业，实行“低工资、高就业”的就业政策。在这种政策的实施下，首先企业是无法选出有竞争能力的人才，其次是 9 劳动者也无法根据自己的能力自主择业，使劳动者丧失了就业的热情。同时，我国的隐性失业和隐性就业问题比较 严重。隐性失业人员主要有大量的农村剩余劳动力向城镇转移和国有企业存在的在职失业人员。长期以来，政府是 坚持富余人员企业自主消化。目前，面临的最难的就是国有企业存在的大量的富裕人员，使企业的负担太重，无法 自主消化，据估计，我国的隐性就业人员已达 1500 万以上，随着市场机制的变化，隐性失业人员逐渐明显化。而 与隐性失业相对的隐性就业在西方国家被称为
44、非公开就业。在我国，有的人在从事第一职业时，态度不认真，甚至 还有的人干脆以请病假、办病退为借口不上班，这样是一方面在享受着单位的福利，另一方面在大力发展第二职业。 于是，这些隐性就业人口存在着双重保障，而那些下岗工人却没有保障，造成本来就短缺的失业保险基金的负担更 重，造成了人力资源和失业保险基金的浪费。 （2）我国失业保险制度的现状。 经过二十余年的探索和变革，我国已经初步建立了具有失业预防、就业扶助和失业保险的多元化功能的失业保 障制度。我国现行的失业保险制度是 1999 年 1 月国务院颁布的 失业保险条例 ，按照失业保险条例 ，我国的 失业保险制度已经具有较全面的内容和完整的管理体系
45、。我国的失业保险工作已进入了一个新的发展时期，正朝着 “制度完善，资金雄厚，管理服务优良”的目标健康发展。基本内容如下： 其一，就覆盖范围来看。我国的失业保险实施范围包括所有的城镇企事业单位的职工。这里的城镇企业指国有 企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业。 其二，失业保险的资金来源。包括城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、政府提供的财政 补贴、失业保险金的利息、依法纳入失业保险基金的其他资金等。其中城镇企事业单位按照本单位工资总额的 2% 缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的 1%缴纳失业保险费。 其三，失业保险金的给付期。失业人员失业前所
46、在单位和本人按照规定累计缴费时间满 1 年不足 5 年的，领取 失业保险金的期限最长为 24 个月，最短为 12 个月；累计缴费时间慢 5 年不足 10 年的，领取失业保险金的期限 最长为 24 个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限合并计算，但最长不得超 过 24 个月。 其四，失业保险金的发放标准。按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治 区、直辖市人民政府规定。 其五，失业保险金的支付项目。包括失业保险金、领取失业保险期间的医疗补助金、丧葬补助金、失业保险期 间接受培训和职业介绍的补贴以及国务院规定或批准的与失业保险有关的其他费用
47、。 其六，失业保险的资格条件。一是按规定参加失业保险，所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年的。二 是非因本人的意愿中断就业而又愿意就业者。 2失业保险制度存在的主要问题 （1）失业保险的覆盖面低 失业保险条例第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保 险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。 ”从理论上讲，在市场经济中，劳动者 一旦非因本人意愿中断就业、失去工资收入，其生活将面临困难，再就业也需要相应的帮助，所以，这类劳动者失 业后应当得到经济补偿和再就业方面帮助，使其尽快度过难关。目前我国的失业保险仅覆盖城镇单位的正式职工，
48、 而非公有制经济、私营企业及其他类型企业的参保人员极少，大量农村剩余劳动力和城镇下岗职工没有纳入到失业 保险的范围中。根据中国统计年鉴提供的统计资料，2002 年参加失业保险的人数为 10182 万人，占城镇从业人数 的 41.1%，其中国有企业职工为 9259.2 万人，90%以上参加了失业保险。由此可见，参加失业保险的人中，国有 企业的人还是占了大多数。随着就业形式的多样化，非公有制企业已经成为我国解决就业的主要途径，但是没有享 受失业保险的人会越来越多。这样会限制非公有制企业的发展，不利于促进就业。 （2）失业保险体系结构单一。 在我国长期处于处于劳动力供大于求的背景下，随着经济结构的调
49、整，曾使大批职工失去工作岗位，下岗问题 是中国经济体制特别是企业改革过程中发生的一种特殊形式的失业。下岗职工基本生活保障是在社会保障体系不健 全、劳动力市场发育不充分的情况下采取的过渡性措施。到 2003 年底，随着“再就业服务中心”的退出，下岗失 10 业保障制度的使命也面临结束，国有企业下岗职工基本生活保障完全归入失业保险，就形成了失业保险独立支撑失 业保障体系的局面。当所有下岗职工纳入失业人员的范围，将使领取失业保险金的人数增加一倍左右，按现行的失 业保险法规筹集的资金根本无法应付需要。目前，受美国金融危机的影响，新一轮的失业者和下岗职工将使单一支 柱的失业保险面临巨大压力。如果不能扩大失业保险基金的筹资渠道、不能增加失业保险基金的征收比例，同时又 没有新的资金资助为失业保险体制分担，那么将加重失业保险的基金负担。这种单一的失业保险制度结构将很难支 撑。 （3）失业保险的立法层次低。 我国社会保障立法比较
