1、第八章 行政方法 学习本章重点掌握:行政程序的涵义与特性；行政工作程序化的内容和意义 ；行政程序简化及其步骤；以事为中心的行政管理方法和人本主义的行政管理 方法；目标管理和岗位责任制比较；中国政府上网工程评价。 一、行政程序 (一)行政程序的涵义。1、行政程序。即依照时间将每项行政管理活动的整 个进程划分为若干例行性的次序、步骤与环节，以协调和促进某项行政工作的 完成的一种行政管理方法。其中有两个要点:一是规范人们行政管理行为的规程 ；二是在时间上的先后次序。行政程序对于行政主体来说就是工作的步骤与次 序，对于行政客体来说就是办事手续。理解行政程序，还必须把它与行政法律 关系上所说的“行政正当
2、程序 ”区别开来。在美国等西方国家，为了保障公民 权利和经济利益不受损害，便擷取司法程序的精华使之适用于行政情况的特性 ，这种经过发展的程序条件，被称为法律上的行政正当程序，其基本条件是通 告、审问、公证和复审。许多国家的行政程序法就规定了这方面的内容。行政 管理中的行政程序则是政府为完成其职能所采取的工作方法，其要件包括办公 制度、会议制度、审批制度、办事制度、办事时效、公文运行规则以及监督制 度等。2、行政程序的特性。行政程序从不同角度，可以划分为若干类型。按照 其重要性的程度，可分为手续性程序和决定性程序；按照其出现的概率，可分 为常规性程序和特殊性程序；按照其对象，可分为内部程序和外部
3、程序；按照 其特定的内容，可分为人事程序、财物程序、机关事务程序等等。行政程序存 在许多共同特点:(1)合理性； (2)有序性；(3)例行性；(4)稳定性；(5)适应性 ；(6)系统性。3、行政规则与行政程序虽然都是行政章程，但行政规则是要求 根据具体的情况规定行政活动的作为和不作为，而不规定时间顺序；行政程序 则规定的是某项行政工作所应该做到的，同时还有极其严格的时间次序。 (二)行政工作的程序化。1、行政工作程序化的内容。行政工作的程序化， 就是使任何行政工作都要有一定的程序，并按照既定的规程和时序去进行工作 。行政工作程序化包括掌握和运用资料、编制行政程序、行政程序分析、行政 程序操作、
4、行政程序检查等内容。行政工作程序化的关键是编制、设计行政程 序。行政程序的目的是为了操作，所以，行政程序操作是实现行政工作程序化 的主要内容。2、行政工作程序化的意义和作用。 (1)有助于行政管理的科学化 ；(2)是行政管理制度化的重要组成部分；(3)是行政管理高效化的保证；(4)是 考察一个行政机构工作好坏的标志。 (三)行政程序的简化。行政程序本身不是目的，而是实现目的的手段。然 而，在实践中往往出现本末倒置的现象，即以行政程序取代行政目标。目标取 代表现为极度僵化的办事作风，机械地坚持原则，过分注重形式和常规，导致 大量外来信息汇编的长期耽搁或滞后，其结果反倒贻误了行政计划的实现。目 标
5、取代有时也表现为文牍主义。克服文牍主义首先必须准确理解行政程序的内 容和特点，特别是要弄清行政程序稳定与适应性之间的关系。克服文牍主义的 关键是如何保持稳定性与适应性之间的平衡。其中一个至关重要的问题是要不 断改进和优化行政程序，行政程序的简化是核心内容。 行政程序简化是从工业管理中的工作简化得来的。工作简化所通过程序的变 更或工作方法的改进，以较简捷的流程取得较高的工作效率。后来，在工作简 化的基础上，发展起行政程序简化的理论。行政程序简化包括以下步骤:(1)选 定准备进行研究的工作，被选定的工作应具有一定的社会价值。(2)以直接观察 的方法，收集记录选定研究工作的全部事实。(3)认真分析记
6、录的事实，即以客 观和科学的态度，对程序图上的记录进行严格的检查，对工作的理由和目的、 地点和时间、人员与方法等进行严格的检查。(4)全盘考虑现行的工作情况，在 研讨的基础上加以改进完善，以寻求最佳的工作程序。(5)衡量各步骤的工作量， 认真计算标准工作时间，以确定工作进度。(6)最后是对新的工作程序进行科学 操作。 二、行政计划 国家公共管理的发展以及现代科技、国防等领域的重大工程项目建设的进 行，都需要运用严格的计划管理，行政计划方式的研究因此成为了解现代政府 运行过程的一个重要环节。 (一)行政计划的概念。计划是未来的行动方案。它有三个主要特征：(1)它 必须与未来有关；(2)它必须与行
7、动有关；(3)必须有某个机构负责促进这种未 来行动，即有一个具体的计划管理机构。计划工作则指制定这种方案的过程。 行政计划是计划的一种主要形式，它是国家行政机关依据法律或其他有关规定， 为了实现一定的社会目标或为实现这些社会目标准备条件，所制定的行动方案， 这种方案一经制定，便具有法律效力，成为某个特定领域的政府活动的根据和 准则。 一个完整的行政计划，一般由以下要素构成：(1)计划目标：计划目标是行 政计划的灵魂，行政计划就是为了达成各种各样的双重目标定制定的。(2)计划 主体：包括计划的制定和执行主体。(3)地理区域：一个地区的或全国性的，甚 或是国际性的。(4)详细程度：行政计划可以制定
8、得很详细，也可以笼统地规定 一些原则，具体取决于计划目标的要求。(5)达成计划的手段：即方式或途径。 (6)计划期限。(7)权力分布：这个因素是指各级政府组织分担计划规定和执行 的责任程度。(8)成本和收益：行政计划的成本可以表现为各种形式，如计划管 理机构的活动经费，为实现目标所要动用的人财物力等；收益则表现为一定的 经济增长、社会发展或某个工程的完成建设等等。计划的完整性是计划实现的 可靠性和计划有效性的保证。 (二)行政计划的编制过程。逻辑上的行政计划编制过程大致包括以下几个 基本环节：(1)确定目标；(2)调查研究；(3)资料分析；(4)计划方案的拟订和 评价；(5)方案的选择；(6)
9、计划执行过程的反馈和计划的修正。 (三)行政计划编制的技术方法。编制计划，除了有明确的目标、科学的指 导原则和编制程序以外，运用科学的方法是关键因素。(1)综合平衡法，所谓综 合平衡，是指国民经济全局的平衡，而不是指单项的、局部的平衡，但它必须 以单项平衡和局部平衡作为补充，才能保证其正确性。(2)规划-计划-预算系统， 这种系统简称 PPBS 系统，是通过规划把编制计划和预算工作综合起来进行系统 管理的一种方法。(3)行政计划评审技术。(4)关键线路法。 三、行政基本方法 行政基本方法系一定的行政组织或行政人员，为了完成行政任务而在开展 行政工作时所普遍采取的措施、办法和手段。行政基本方法是
10、达成行政目标的 途径，是行政主体作用于客体的桥梁，是行政思想转换为行政实践的中介。 (一)强制性行政方法。1、指令方法；2、法律方法；3、经济方法。 (二)诱导性行政方法。诱导性行政方法是一种以人为中心的人本主义管理 方法，它通过利用非强制手段使机关工作人员和广大群众自觉自愿地去从事政 府所鼓励的工作或活动。其特点是通过政府和管理者的循循善诱及谆谆教导， 使人们自觉地、主动地、积极地、和谐地去行动。1、思想教育方法。2、行为 激励方法：目标激励，奖励激励，竞争激励，反激励。 (三)参与管理方法。参与管理方法是通过由下级行政主体或行政客体参加 管理和决策来提高人们的积极性和管理效率的一种行政管理
11、方法。参与管理方 法分为宏观的、中观的和微观的等不同层次。宏观意义上的参与管理是政治民 主的一个重要内容。中观意义上的参与管理是行政机关工作的一种方法，即行 政人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以 及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。行政机关参与管理的主要途径有： (1)团体决策；(2)咨询制度；(3)建议制度；(4)来信来访制度；(5)其他途径。 宏观意义上的、中观意义上的和微观意义上的参与管理方法，都体现了民 主管理思想主要的和根本的内容。其积极意义表现在：(1)可以满足人们的认同 感、责任感和成就感，从而激发起工作的主动性和创造性；(2)由于集中了大家
12、的正确意见，可以有效地避免决策和决定的片面性；(3)使行政领导者与被领导 者之间建立起一种合作关系，在同志式的民主气氛中，大家互相支持，团结友 爱，齐心协力去完成任务；(4)可以维持人事安定，严肃劳动纪律，形成心情舒 畅、蓬勃向上的气氛。 (四)行政责任方法。行政责任方法是现代行政管理当中的一种综合性管理 方法，它用行政体制中职权划分的机制将组织中的目标与人事中的职位有机结 合起来，从而使行政工作中的职权责利诸要素一致起来。行政责任方法的本质 内容是权力与责任的关系。行政责任方法带有浓厚的中国色彩。行政责任制包 括机关责任制与岗位责任制两个方面：机关责任制的实质是要有效地解决各级 政府机关上下
13、左右间的工作关系；岗位责任制则着意揭示行政机关中各个岗位 自身的特殊要求，以有效解决各岗位相互之间的工作关系。近年来，我国许多 政府机关把行政目标管理与行政责任制结合起来。 四、行政技术 行政技术是偏重于技术的行政管理方法，这与行政基本方法偏重于人是不 同的。行政技术较之行政基本方法更为具体，它主要是指行政方法当中运用自 然科学与工程科学方面的技术，并逐步实现量化的那部分。现代行政管理方法 的技术化趋势与日剧增，现代行政技术种类也日益增多。其中比较常见的几种 有： (一)系统工程。1、系统工程的概念与由来。(1)系统工程的概念。系统工 程是一种高度综合的管理技术。行政管理系统工程是从系统论的观
14、点出发，运 用现代自然科学和社会科学中的有关思想理论，对整个行政管理系统的构成要 素、组织结构、信息交换和反馈控制等功能，进行综合分析、设计、实验、实 施，以及最大限度地发挥人财物的作用，以实现行政管理系统的整体优化。(2) 系统工程的由来。是社会化大生产发展到一定水平而要求管理现代化的产物。 2、系统工程的建立。其建立的技术基础：(1)最优化的理论和方法；(2)系统分 析；(3)数控技术。 (二)电脑信息技术。1、社会计算机化。2、政府上网。如果说政府信息化 是社会信息化基础的话，那么政府上网可以说是政府信息化的基础。所谓政府 上网，指的是各级各地政府部门利用因特网等相关计算机通讯技术，在因
15、特网 上建立正式站点，推动政府办公自动化与政府网上便民服务，实现政府在政治、 经济和社会生活诸多领域的公共管理和公共服务职能。通过政府上网，行政沟 通水平可以大大提高，国家政策信息发布、行政客体对于主体的反馈都会更加 便利。通过政府上网，政务公开原则可以得到更好的贯彻，政府与人民之间的 关系也可以得到改善。3、管理信息系统。行政管理要通过实施各种功能，合理 地运用人财物等资源，以充分发挥其效益来达到行政总体目标，而这些资源在 很大程度上来说主要是通过信息进行管理的。管理信息系统便是如此产生的。 它指的是使用电子计算机管理功能和控制功能的数据处理系统。 (三)PDCA 循环技术。PDCA 循环技
16、术又称“戴明循环”技术，是对制定和实 现计划的循环过程进行控制的技术，属于全面质量管理的基本方法，称其为 “戴明循环”是因为它是由美国统计学家戴明首先提出来的。PDCA 循环包括四 个阶段、八个步骤。四个阶段就是效应控制系统运转所经历的计划、实施、检 查和处置四个阶段的周而复始的循环，其中计划阶段是先导，是管理系统的各 类目标，是整个循环成败的关键；实施阶段是循环的主体部分；检查阶段是控 制、把关；处置阶段是进行评价，总结提高，是循环的自我完善。八个步骤包 括：(1)提出问题，收集资料；(2)用已掌握资料，进行调查分析和预测，确定 目标；(3)按已确定的目标进行平衡，找出影响大的原因；(4)研
17、究解决问题的 措施，编制实施计划；(5)按计划方案和实施计划进行组织工作，将分工、时间、 数量和质量要求落实到部门与人员，来执行计划；(6)检查与了解实施情况与效 果，建立原始记录和统计资料，并进行统计分析；(7)对执行中发生的问题提出 解决方法，并为防止再度发生而采取巩固措施；(8)提出尚未解决的问题，并提 出对下一阶段计划的改进意见。 PDCA 循环 阶段 步骤 具体技术手段和方法 P 1、 找出存在的问题 排列图、直方图、控制图等 2、 分析产生问题的原 因 因果图等 3、 找出影响大的原因 排列图、相关图等 4、 研究措施，制定计 划 制订对策表 D 5、 执行措施 严格按计划执行、落
18、实措施 C 6、 调查效果 排列图、直方图、控制图等 A 7、 巩固措施 标准化、制定作业标准、检查 标准规则等 8、 提出尚未解决的问 题 反映到下一个计划，再从步骤 1 开始 资料来源：中国管理现代化研究会编：管理现代化研究和实用教材第 601 页。 采用 PDCA 技术，必须注意几个问题。首先是遵循 PDCA 的工作过程，不超 越阶段，也不能止步不前。其次，是一个循环结束后，就开始第二个循环，将 第一个循环中没有解决或解决不够完善的问题，通过下一次的循环来解决，经 过反复循环不断提高。再次，PDCA 循环要在行政机关中形成一个体系，把所有 部门、所有人员都组织起来，形成不同层次的 PDCA 循环体系。最后，必须说明 的是，PDCA 循环技术需要广泛地、灵活地运用统计方法，一切都要有数量依据， 由数据说话。 (四)ABC 重点管理法。(略) 思考题： 1、行政程序的涵义与特性 2、行政工作程序化的内容和意义 3、行政程序简化及其步骤 4、试论述以事为中心的行政管理方法和人本主义的行政管理方法 5、试比较目标管理和岗位责任制 6、试评价中国政府上网工程
