1、行业协会商会与行政机关脱钩总体方案 行业协会商会是我国经济建设和社会发展的重要力量。 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善， 行业协会商会发展迅速，在为政府提供咨询、服务企业发 展、优化资源配置、加强行业自律、创新社会治理、履行 社会责任等方面发挥了积极作用。目前，一些行业协会商 会还存在政会不分、管办一体、治理结构不健全、监督管 理不到位、创新发展不足、作用发挥不够等问题。按照 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 、 国 务院机构改革和职能转变方案有关精神和工作部署，为 加快转变政府职能，实现行业协会商会与行政机关脱钩， 促进行业协会商会规范发展，制定本方案。 一、总体
2、要求和基本原则 （一）总体要求 贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会 精神，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社 会组织体制，理清政府、市场、社会关系，积极稳妥推进 行业协会商会与行政机关脱钩，厘清行政机关与行业协会 商会的职能边界，加强综合监管和党建工作，促进行业协 会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、 行为自律的社会组织。创新行业协会商会管理体制和运行 机制，激发内在活力和发展动力，提升行业服务功能，充 分发挥行业协会商会在经济发展新常态中的独特优势和应 有作用。 （二）基本原则 坚持社会化、市场化改革方向。围绕使市场在资源配 置中起决定性作用和更好发挥政府
3、作用，改革传统的行政 化管理方式，按照去行政化的要求，切断行政机关和行业 协会商会之间的利益链条，建立新型管理体制和运行机制， 促进和引导行业协会商会自主运行、有序竞争、优化发展。 坚持法制化、非营利原则。加快行业协会商会法律制 度建设，明确脱钩后的法律地位，实现依法规范运行。建 立准入和退出机制，健全综合监管体系。各级政府要明确 权力边界，实现权力责任统一、服务监管并重。按照非营 利原则要求，规范行业协会商会服务行为，发挥对会员的 行为引导、规则约束和权益维护作用。 坚持服务发展、释放市场活力。提升行业协会商会专 业化水平和能力，推动服务重心从政府转向企业、行业、 市场。通过提供指导、咨询、
4、信息等服务，更好地为企业、 行业提供智力支撑，规范市场主体行为，引导企业健康有 序发展，促进产业提质增效升级。 坚持试点先行、分步稳妥推进。在中央和地方分别开 展试点，设置必要的过渡期，积极探索，总结经验，完善 措施，逐步推开。根据行业协会商会不同情况，因地因业 因会逐个缜密制定脱钩实施方案，具体安排、具体指导、 具体把握，确保脱钩工作平稳过渡、有序推进。 二、脱钩主体和范围 脱钩的主体是各级行政机关与其主办、主管、联系、 挂靠的行业协会商会。其他依照和参照公务员法管理的单 位与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会，参照本 方案执行。 同时具有以下特征的行业协会商会纳入脱钩范围：会 员主体为
5、从事相同性质经济活动的单位、同业人员，或同 地域的经济组织；名称以“行业协会” 、 “协会” 、 “商会” 、 “同业公会” 、 “联合会” 、 “促进会”等字样为后缀；在民 政部门登记为社会团体法人。 个别承担特殊职能的全国性行业协会商会，经中央办 公厅、国务院办公厅批准，另行制定改革办法。 三、脱钩任务和措施 （一）机构分离，规范综合监管关系 取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主 办、主管、联系和挂靠关系。行业协会商会依法直接登记 和独立运行。行政机关依据职能对行业协会商会提供服务 并依法监管。 依法保障行业协会商会独立平等法人地位。按照有利 于行业发展和自愿互惠原则，对行业协会
6、商会之间、行业 协会商会与其他社会组织之间的代管协管挂靠关系进行调 整，并纳入章程予以规范。鼓励行业协会商会优化整合， 提高服务效率和水平。 调整行业协会商会与其代管的事业单位的关系。行业 协会商会代管的事业单位，并入行业协会商会的，注销事 业单位法人资格，核销事业编制，并入人员按照行业协会 商会人员管理方式管理；不能并入行业协会商会的，应当 与行业协会商会脱钩，根据业务关联性，在精简的基础上 划转到相关行业管理部门管理，并纳入事业单位分类改革。 行政机关或事业单位与行业协会商会合署办公的，逐 步将机构、人员和资产分开，行政机关或事业单位不再承 担行业协会商会职能。 （二）职能分离，规范行政委
7、托和职责分工关系 厘清行政机关与行业协会商会的职能。剥离行业协会 商会现有的行政职能，法律法规另有规定的除外。业务主 管单位对剥离行业协会商会有关行政职能提出具体意见。 加快转移适合由行业协会商会承担的职能。行政机关 对适合由行业协会商会承担的职能，制定清单目录，按程 序移交行业协会商会承担，并制定监管措施、履行监管责 任。 （三）资产财务分离，规范财产关系 行业协会商会应执行民间非营利组织会计制度，单独 建账、独立核算。没有独立账号、与行政机关会计合账、 财务由行政机关代管或集中管理的行业协会商会，要设立 独立账号，单独核算，实行独立财务管理。 对原有财政预算支持的全国性行业协会商会，逐步通
8、 过政府购买服务等方式支持其发展。自 2018 年起，取消全 国性行业协会商会的财政直接拨款，在此之前，保留原有 财政拨款经费渠道不变。为鼓励全国性行业协会商会加快 与行政机关脱钩，过渡期内根据脱钩年份，财政直接拨款 额度逐年递减。地方性行业协会商会的财政拨款过渡期和 过渡办法，由各地自行确定，但过渡期不得超过 2017 年底。 用于安置历次政府机构改革分流人员的财政资金，仍按原 规定执行。 按照财政部门、机关事务主管部门统一部署和有关规 定，各业务主管单位对其主管的行业协会商会财务资产状 况进行全面摸底和清查登记，厘清财产归属。财政部门会 同机关事务主管部门按照所有权、使用权相分离的原则，
9、制定行业协会商会使用国有资产（包括无形资产）管理办 法，确保国有资产不流失，同时确保行业协会商会的正常 运行和发展。 行业协会商会占用的行政办公用房，超出规定面积标 准的部分限期清理腾退；符合规定面积标准的部分暂由行 业协会商会使用，2017 年底前按中共中央办公厅、国务 院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房 的通知及有关规定清理腾退，原则上应实现办公场所独 立。具体办法由机关事务主管部门会同有关部门制定。 （四）人员管理分离，规范用人关系 行业协会商会具有人事自主权，在人员管理上与原主 办、主管、联系和挂靠单位脱钩，依法依规建立规范用人 制度，逐步实行依章程自主选人用人。 行政
10、机关不得推荐、安排在职和退（离）休公务员到 行业协会商会任职兼职。现职和不担任现职但未办理退 （离）休手续的党政领导干部及在职工作人员，不得在行 业协会商会兼任职务。领导干部退（离）休后三年内一般 不得到行业协会商会兼职，个别确属工作特殊需要兼职的， 应当按照干部管理权限审批；退（离）休三年后到行业协 会商会兼职，须按干部管理权限审批或备案后方可兼职。 对已在行业协会商会中任职、兼职的公务员，按相关 规定进行一次性清理。任职的在职公务员，脱钩后自愿选 择去留：退出行业协会商会工作的，由所属行政机关妥善 安置；本人自愿继续留在行业协会商会工作的，退出公务 员管理，不再保留公务员身份。在行业协会商
11、会兼职的公 务员，要限期辞去兼任职务。 行业协会商会全面实行劳动合同制度，与工作人员签 订劳动合同，依法保障工作人员合法权益。工作人员的工 资，由行业协会商会按照国家有关法律、法规和政策确定。 行业协会商会及其工作人员按规定参加基本养老、基本医 疗等社会保险和缴存住房公积金。 行业协会商会与行政机关脱钩后，使用的事业编制相 应核销。现有事业人员按国家有关规定参加机关事业单位 养老保险。历次政府机构改革分流人员仍执行原定政策。 （五）党建、外事等事项分离，规范管理关系 行业协会商会的党建、外事、人力资源服务等事项与 原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩。全国性行业协会商 会与行政机关脱钩后的党建工作
12、，按照原业务主管单位党 的关系归口分别由中央直属机关工委、中央国家机关工委、 国务院国资委党委领导。地方行业协会商会与行政机关脱 钩后的党建工作，依托各地党委组织部门和民政部门建立 社会组织党建工作机构统一领导；已经建立非公有制企业 党建工作机构的，可依托组织部门将其与社会组织党建工 作机构整合为一个机构。行业协会商会脱钩后，外事工作 由住所地省（区、市）人民政府按中央有关外事管理规定 执行，不再经原主办、主管、联系和挂靠单位审批。行业 协会商会主管和主办的新闻出版单位的业务管理，按照文 化体制改革相关要求和新闻出版行政管理部门有关规定执 行。人力资源服务等事项由行业协会商会住所地有关部门 按
13、职能分工承担。 四、配套政策 （一）完善支持政策 制定有针对性的扶持引导政策，加强分类指导。完善 政府购买服务机制，支持行业协会商会转型发展。鼓励各 有关部门按照国务院办公厅关于政府向社会力量购买服 务的指导意见要求，向符合条件的行业协会商会和其他 社会力量购买服务，及时公布购买服务事项和相关信息， 加强绩效管理。 完善行业协会商会价格政策，落实有关税收政策。按 照行政事业性收费管理的有关规定，规范行业协会商会承 接政府委托的行政事业性收费事项。对符合条件的非营利 组织落实企业所得税优惠政策。 鼓励行业协会商会参与制定相关立法、政府规划、公 共政策、行业标准和行业数据统计等事务。有关部门要充
14、分发挥行业协会商会在行业指南制定、行业人才培养、共 性技术平台建设、第三方咨询评估等方面作用，完善对行 业协会商会服务创新能力建设的支持机制。 建立信息资源共享机制。全国性行业协会商会的有关 行业统计数据，按原规定报送国家统计局。行业协会商会 应按原渠道向行业管理部门报送相关行业数据和信息。有 关职能部门要建立行业公共信息交汇平台，整合全国性行 业协会商会的有关数据，为政府制定和实施相关政策提供 信息服务，为行业协会商会提供必要的行业信息和数据。 支持行业协会商会在进出口贸易和对外经济交流、企 业“走出去” 、应对贸易摩擦等事务中，发挥协调、指导、 咨询、服务作用。鼓励行业协会商会参与协助政府
15、部门多 双边经贸谈判工作，提供相关咨询和协调服务。鼓励行业 协会商会积极搭建促进对外贸易和投资等服务平台，帮助 企业开拓国际市场。 （二）完善综合监管体制 加强法律法规制度建设。加快推进行业协会商会立法 工作。行业协会商会脱钩后，按程序修改章程并报民政部 门备案。健全行业协会商会退出机制，在实施脱钩中对职 能不清、业务开展不正常、不适应经济社会发展的行业协 会商会依法予以注销。鼓励和促进行业协会商会间公平有 序竞争。 完善政府综合监管体系。制定行业协会商会综合监管 办法，健全监督管理机制。民政部门依照相关登记管理法 规，对行业协会商会加强登记审查、监督管理和执法检查， 强化对主要负责人任职条件
16、和任用程序的监督管理。财政 部门负责对政府购买行业协会商会服务的资金和行为进行 评估和监管，并会同机关事务主管部门对行业协会商会使 用的国有资产进行登记和监管。税务部门对行业协会商会 涉税行为进行稽查和监管。审计部门对行业协会商会依法 进行审计监督。价格部门对行业协会商会收费及价格行为 进行监管。行业协会商会组织论坛、评比、达标、表彰等 活动，要严格按相关规定执行，并接受监督。各行业管理 部门按职能对行业协会商会进行政策和业务指导，并履行 相关监管责任。其他职能部门和地方政府按职能分工对行 业协会商会进行监管。党的各级纪检机关加强监督执纪问 责。探索建立专业化、社会化的第三方监督机制。 完善信
17、用体系和信息公开制度。建立行业协会商会信 用承诺制度，完善行业协会商会的信用记录，建立综合信 用评级制度。对行业协会商会的信用情况开展社会评价， 评价结果向社会公布。建立健全行业协会商会信息公开和 年度报告制度，接受社会监督。 建立完善法人治理结构。行业协会商会要按照建立现 代社会组织要求，建立和完善产权清晰、权责明确、运转 协调、制衡有效的法人治理结构。健全行业协会商会章程 审核备案机制，完善以章程为核心的内部管理制度，健全 会员大会（会员代表大会） 、理事会（常务理事会）制度， 建立和健全监事会（监事）制度。落实民主选举、差额选 举和无记名投票制度。鼓励选举企业家担任行业协会商会 理事长，
18、探索实行理事长（会长）轮值制，推行秘书长聘 任制。实施法定代表人述职、主要负责人任职前公示和过 错责任追究制度。在重要的行业协会商会试行委派监事制 度，委派监事履行监督和指导职责，督促行业协会商会落 实宏观调控政策和行业政策。所派监事不在行业协会商会 兼职、取酬、享受福利。 五、组织实施 （一）建立工作机制 国家发展改革委、民政部会同中央组织部、中央编办、 中央直属机关工委、中央国家机关工委、外交部、工业和 信息化部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、审计 署、国务院国资委、国管局、全国工商联，成立行业协会 商会与行政机关脱钩联合工作组（以下简称联合工作组） ， 负责组织实施本方案，推进全国
19、性行业协会商会脱钩工作， 指导和督促各地开展脱钩工作。联合工作组由国务院领导 同志牵头，办公室设在国家发展改革委。各地建立相应领 导机制和工作组，制定本地区脱钩方案，负责推进本地区 脱钩工作。 （二）明确责任分工 各相关职能部门按照本方案和职能分工，落实相关政 策和措施。各级发展改革、民政部门负责统筹协调、督促 检查脱钩工作。审计部门负责对资产清查结果进行抽查监 督，审计脱钩过程中财政资金使用情况。各业务主管单位 负责逐个制定行业协会商会脱钩实施方案，落实各项工作， 并向社会公开。 本方案印发后一个月内，有关部门分别出台相关配套 文件：中央组织部会同中央直属机关工委、中央国家机关 工委、国务院
20、国资委党委制定关于全国性行业协会商会与 行政机关脱钩后党建工作管理体制调整的实施办法，明确 党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设的具体任务， 切实加强党对行业协会商会党建工作的领导；中央编办会 同国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源 社会保障部、商务部、国务院国资委等部门提出关于行业 协会商会与行政机关脱钩涉及事业单位机构编制调整的意 见；外交部提出相关外事管理工作政策措施；国家发展改 革委牵头制定行业公共信息平台建设方案；民政部牵头制 定全国性行业协会商会主要负责人任职管理办法；财政部 会同国管局、中直管理局等有关部门制定行业协会商会资 产清查和国有资产管理规定，财政部提出逐
21、步取消财政拨 款的具体操作办法，财政部会同国家发展改革委等部门提 出购买行业协会商会服务的具体措施；国管局、中直管理 局会同有关部门制定清理腾退全国性行业协会商会占用行 政办公用房的具体办法。 为适应行业协会商会脱钩后的新体制新要求，国家发 展改革委、民政部会同有关部门制定综合监管办法。 （三）稳妥开展试点 全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责， 2015 年下半年开始第一批试点，2016 年总结经验、扩大试 点，2017 年在更大范围试点，通过试点完善相应的体制机 制后全面推开。按照兼顾不同类型、行业和部门的原则， 第一批选择 100 个左右全国性行业协会商会开展脱钩试点。 各业务
22、主管单位于 2015 年 7 月底前将推荐试点名单报送民 政部，并逐个制定试点行业协会商会脱钩实施方案。方案 报经民政部核准、联合工作组批复后实施，其中须有关部 门批准的事项，按管理权限和职能分别报批。各试点单位 要在 2016 年 6 月底前完成第一批试点，由联合工作组对试 点成效进行评估并认真总结经验，完善配套政策。 地方行业协会商会脱钩试点工作由各省（区、市）工 作组负责。各省（区、市）同步开展本地区脱钩试点工作， 首先选择几个省一级协会开展试点，试点方案报经民政部 核准、联合工作组批复后实施。各地要在 2016 年底前完成 第一批试点和评估，并将评估结果报联合工作组。在认真 总结经验的
23、基础上，完善试点政策，逐步扩大试点范围， 稳妥审慎推开。 （四）精心组织实施 脱钩工作涉及面广、政策性强、社会关注度高，各地 区、各有关部门和行业协会商会要高度重视，严明纪律， 做好风险预案，确保如期完成脱钩任务。要严格按照本方 案要求推进脱钩工作，规范工作程序，建立考核机制，确 保工作有序开展。要加强舆论引导和政策解读，形成良好 舆论氛围。脱钩工作中遇有重要情况和问题，要及时向联 合工作组报告。 各地区、各部门要大力支持行业协会商会发展，优化 发展环境，改进工作方式，构建与行业协会商会新型合作 关系；建立和完善与行业协会商会协商机制，在研究重大 问题和制定相关法律法规、规划、政策时应主动听取相关 行业协会商会意见；加强对行业协会商会的指导和支持， 及时研究解决行业协会商会改革发展中的困难和问题。行 业协会商会要加快转型，努力适应新常态、新规则、新要 求，完善治理结构，规范自身行为，提升专业服务水平， 强化行业自律，引导企业规范经营，积极反映会员诉求， 维护会员合法权益，真正成为依法自治的现代社会组织。 自本方案印发之日起，新设立的行业协会商会，按本 方案要求执行。
