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4、理工作实施意见的通知”（国质检监2002185号），正式发布在我国建立实施食品质量安全市场准入制度即“”制度。“QS”是英文“质量安全”（Quality Safety）的字头缩写，是工业产品生产许可证标志的组成部分，也就是取得工业产品生产许可证的企业在其生产的产品外观上标示的一种质量安全外在表现形式。其基本含义是：为保证产品的质量安全，具备规定条件的生产者才允许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监督制度。根据中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法第八十六条规定：“工业产品生产许可证标志由质量安全英文(Quality Safety) 字头（QS）和质量安全中文字样组成
5、。标志主色调为蓝色，字母Q与质量安全四个中文字样为蓝色，字母S为白色。”该标志的式样、尺寸及颜色都有具体的制作要求，使用时可根据需要按比例放大或缩小，但不得变形、变色。不在QS认证之列的食品。根据食品质量安全市场准入审查通则，食品生产加工企业是指有固定生产、加工场所，有相应生产加工设备和工艺流程制作、销售食品的企业，不包括现做现卖、流动制作等形式的食品加工场所，即宾馆、酒家、西餐厅、超市自制的食品以及前店后厂的食品小作坊（例如蛋糕店、农村小型熬酒户）不需取得食品生产许可证。（二）QS标志的主要特征。1.QS标志的作用是表明产品质量的水平，是实物产品的质量信誉标志，产品外包装上加贴QS标志即是代
6、表着生产加工企业对所生产的产品做出的明示保证。2.QS标志必须由发证机关或组织颁发，并须经过一定的评审、考核程序，获准后方可使用。3.QS标志是标示在产品外包装上的标示该产品在生产中符合国家相关质量标准生产并经过严格出厂检验的合格产品。（三）食品生产许可证编号。.食品生产许可证编号。由英文字母QS加12位阿拉伯数字组成。编号前4位为受理机关编号，中间4位为产品类别编号，后4位为获证企业序号。2.受理机关编号。参照GB/T 2260-1999中华人民共和国行政区划代码的有关部门规定，受理机关编号由阿拉伯数字组成，前2位代表省、自治区、直辖市，由国家质检总局统一确定；后2位代表各市（地）由省级质量
7、技术监督部门确定，并上报国家质检总局产品质量监督司备案。前2位编号规定：北京11天津12河北13山西14内蒙古15辽宁21吉林22黑龙江23上海31江苏32浙江33安徽34福建35江西36山东37河南41湖北42 湖南43 广东44广西45海南46重庆50 四川51贵州52云南53西藏54陕西61 甘肃62青海63宁夏64新疆65。3.产品类别编号。产品类别编号由阿拉伯数字组成，位于QS代码第5位至第8位，编号由国家质检总局统一确定。具体类别编号规定：粮食加工品：小麦粉0101大米0102挂面0103；食用油、油脂及其制品：食用植物油0201；调味品：酱油0301食醋0302味精0304鸡精调
8、味料0305酱类0306；肉制品：肉制品0401；乳制品：乳制品0501；饮料：饮料0601；方便食品：方便面0701；饼干：饼干0801；罐头：罐头0901；冷冻饮品：冷冻饮品1001；速冻食品：速冻面米食品1101；薯类和膨化食品：膨化食品1201；糖果制品(含巧克力及制品)：糖果制品1301果冻1302；茶叶及相关制品：茶叶1401；酒类：葡萄酒及果酒1502啤酒1503黄酒1504；蔬菜制品：酱腌菜1601；水果制品：蜜饯1701；炒货食品及坚果制品：炒货食品1801；蛋制品：蛋制品1901；可可及焙烤咖啡产品：可可制品2001焙炒咖啡2101；食糖：糖0303；水产制品：水产加工品2
9、201；淀粉及淀粉制品：淀粉及淀粉制品2301；糕点：糕点食品2401；豆制品：豆制品2501；蜂产品：蜂产品2601。（四）食品生产加工企业使用QS标志的条件。依据相关规定，食品生产加工企业在食品外包装上加贴QS标志必须具备三个要件：1.属于国家质检总局按照规定程序公布的实行食品质量安全市场准入制度的食品；2.从事该食品生产的企业已经取得食品生产许可证并在有效期内；3.出厂的食品经检验合格。 （五）工业产品生产许可证和食品QS标志的关系。1.工业产品生产许可证制度发展历程。工业产品生产许可证制度最早可追溯到20世纪80年代初。1983年经五届全国人大三次会议批准，国务院决定对全国重要工业产品
10、实行强制性的生产许可证管理，并于1984年4月颁布实施了工业产品生产许可证试行条例（国发19844号），以行政法规的形式正式确立了工业产品生产许可证管理制度。该试行条例只设定了禁止条款，没有设定处罚条款。此后，在1986年4月5日又发布了工业产品质量责任条例（国发198642号），在这个条例里设定了处罚条款。为有效落实执行好上述两个条例，1987年3月24日国家经委、国家工商局、国家标准局、商业部、国家物资局、中国工商银行、中国农业银行联合下发了严禁生产和销售无证产品的规定（经质字198180号）文件，明确了一些具体问题和职责分工，规定了制裁措施和处罚裁量幅度，规定了行政不作为责任追究办法，进
11、一步强调“为确保重要工业产品的质量，加强对国家实施生产许可证的工业产品的管理，特制定本规定。”。“任何单位或个人，不得生产和销售无证产品”。这些法规文件对于规范工业企业生产行为，确保重要工业产品质量，建立完善的工业产品生产许可证制度，起到了重要作用。2005年7月9日国务院令第440号公布工业产品生产许可证管理条例（以下简称条例），将工业产品生产许可证试行条例废止，这标志着工业产品生产许可证制度经过20多年的发展，进入了一个新的发展时期。工业产品生产许可证制度经过20多年的发展，有两大变化：一是审查发证部门变化。1984至1998年的创建实施阶段，由各行业部门负责审查发证，地方技术监督部门主要
12、负责行政执法。1998年政府机构改革以后的规范调整阶段。由部门发证逐步调整、过渡为由国家质量技术监督局现改为国家质检总局统一发证。二是产品种类变化。从历史上487类调整到2001年的138类。2003年经国务院行政审批办逐项审查，将发证产品进一步调整到84类产品。到了2007年条例颁布后，经国务院行政审批改革领导小组办公室确认，决定对食品这一大类和66类非食品工业产品实行生产许可证制度管理。(实行生产许可证制度管理的非食品类工业产品查询网址: http:/ 产 品 名 称开始执行日期 磷肥 过磷酸钙 2004.11.16 钙镁磷肥 钙镁磷钾肥 农药 氯嘧磺隆原药 95.0% 2005.05.2
13、3 氯嘧磺隆可湿性粉剂 10%、20%、25% 苯噻酰草胺原药 95.0% 50%苯噻酰草胺可湿性粉剂 50% 食品质量安全市场准入制度属于行政许可制度，它包括3项具体制度：1.对食品生产企业实施生产许可证制度。对于具备基本生产条件、能够保证食品质量安全的企业，发放食品生产许可证，准予生产获证范围内的产品；未取得食品生产许可证的企业不准生产食品。2.对企业生产的食品实施强制检验制度。未经检验或经检验不合格的食品不准出厂销售。对于不具备自检条件的生产企业强令实行委托检验。3.对实施食品生产许可制度的产品实行市场准入标志制度。对检验合格的食品要加印（贴）市场准入标志QS标志，没有加贴QS标志的食品
14、不准进入市场销售。目前我国已经公布对28类食品实施食品质量安全市场准入制度，也就是说公布的28类食品必须取得食品生产许可证并且加贴QS标志方准上市销售。(六)食品标志与不是认证标志，是企业获得某种产品生产许可的标志。工业产品生产许可证是发给企业的，不是发给产品的。“QS”不是对产品的认证。按照认证认可条例（认证认可条例规定，认证机构是有国家认可部门批准的、注册资本在300万以上的机构。说白了，一类市场主体，是中介机构。如果“QS”标志是有质监部门颁发的认证标志，则无异于将质监混同为中介机构了。工业产品生产许可证是已经设立登记的企业，欲生产列入目录的产品，须向企业所在地的省、自治区、直辖市工业产
15、品生产许可证主管部门申请，经国务院工业产品生产许可证主管部门组织对企业进行审查验收合格，作出的准予许可决定的行政许可证件。条例第五条规定“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。”全国工业产品生产许可证证书上是这样叙述的“经审查，你单位生产的下列产品符合取得生产许可证条件，特发此证”。QS是一种标志，但不是认证标志，不能称为“QS认证”，而是企业获得某种产品生产许可的标志，标明该企业获得某种产品生产的生产权或生产资格。可以称为“获证标志”。条例第三十三条规定“企业必须在其产品或者包装、说明书上标注生产许可证标志和编号”。（七）明确和掌握实行生产许可证制度的工业产品目录。工业产品种类成千
16、上万，那么生产哪些产品必须取得工业产品生产许可证？执法人员必须明了，否则无从监管，更不能盲目监管。条例第三条第一款规定“国家实行生产许可证制度的工业产品目录（以下简称目录）由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，报国务院批准后向社会公布。”需要注意的是该“目录”网络版很多，绝不能随意下载一个就使用。条例授权国务院工业产品生产许可证主管部门向社会公布，要在质检总局官方网站查找质检总局以公告形式向社会公布的“目录”。（查询网址：http:/ （二）工商部门在实施流通环节食品QS标志监管上的职权依据。QS标志是食品市场准入制度，那么在查处流
17、通环节无QS标志食品案件中工商部门是否具有明确的法规规定的职权依据呢？生产许可证管理条例第三十七条明确规定：“县级以上工业产品生产许可证主管部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本条例的行为进行查处并可以行使下列职权：(一)向有关生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的单位和检验机构的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解有关涉嫌从事违反本条例活动的情况；(二)查阅、复制有关生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的单位和检验机构的有关合同、发票、账簿以及其他有关资料； (三)对有证据表明属于违反本条例生产、销售或者在经营活动中使用的列入目录产品予以查封或者扣押。 县
18、级以上工商行政管理部门依法对涉嫌违反本条例规定的行为进行查处时，也可以行使前款规定的职权。” （三）工商部门在实施流通环节QS标志监管上对具体违法行为的定性和查处依据。条例第五条规定“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品。”因此要注意条例调整的三个环节：生产环节、销售环节、经营活动中使用环节。工商部门要侧重销售环节和经营活动中使用环节。销售环节既好理解又好执行。经营活动中使用，是指企业在生产经营过程中使用了生产许可证管理的产品，不包括个人消费的行为。比如，房地产开发商购进水泥、钢筋混凝土用变形钢筋、建筑外窗、
19、电线电缆、建筑防水卷材、电焊条等等，在开发建筑过程中使用，属于“在经营活动中使用”行为，水泥、钢筋混凝土用变形钢筋、建筑外窗、电线电缆、建筑防水卷材、电焊条均属于目录产品，那么房地产开发商就必须购买取得生产许可证企业生产的产品，否则就违犯条例。当然就食品来讲主要存在销售环节。条例第四十八条明确规定了罚则“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”三、在监管流通环节无QS标志食品中的需注意的几个问题。（一）将QS标志认定为国家标准，依据中华人民共和国产品质量法执法。在流通环节食品
20、QS标志的监管中，有一部分执法人员将QS标志认定为国家标准，认为经营者销售无QS标志食品应当依据中华人民共和国产品质量法第四十九条“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品（包括已售出和未售出的产品，下同）货值金额等值以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”执法。这是没有理解QS标志的含义所导致的，也是对国家标准的误解。依据中华人民共和国标准化法的相关规定，国家标准是指全国范围内统一的技术要求，由国家标准化管理委员会负责制定
21、的，比如水泥的国家标准、月饼的国家标准等。也就是说QS标志是一种市场准入标志而非是国家标准，就不能依据中华人民共和国产品质量法执法。（二）将所有上市销售的无QS标志食品都视为无食品生产许可证食品进行处理。在执法实践中，对28类纳入生产许可证管理的食品检查中，往往会把外包装上未标示QS标志的食品全部依据违反工业产品生产许可证管理条例第五条之规定按照销售未取得生产许可证的列入目录的产品来定性，没有正确把握好以下两个关系。1、食品生产日期和纳入认证日期之间的关系；有些产品在生产出厂时是不需要办理生产许可证的，后来由明文规定纳入食品质量安全市场准入制度的，但是这部分食品还在保质期内上市销售。比如，检查
22、中发现上市销售的生产日期为2007年1月以前生产的在保质期内的13类无QS标志食品，我们就不能一概而论进行查处。所以在监督检查过程中我们就应该区别对待，不应该纳入查处范畴的坚决不能乱查处。2、食品生产企业在生产本批次的食品前已经取得食品生产许可证，并且也经过出厂检验的，但是未将QS标志标示在食品外包装上而上市销售的，也不能按照销售无生产许可证食品查处。基于外包装无QS标志食品，有些存在食品强制认证的时间和生产时间之间的时间差问题，有些存在有生产许可证但是未在食品外包装上标注的问题。针对不同的问题，对待不同的问题就不能一概而论以无QS标注就是无生产许可证进行处理。在具体的执法实践中要按法律法规的
23、不同规定进行监管。一是已经取得食品生产许可证，但是在预包装食品标签上未标注。对于此类行为，根据工业产品生产许可证管理条例第三十三条的规定“企业必须在其产品或者包装、说明书上标注生产许可证标志和编号。”取得生产许可证的企业未依照本条例规定在产品、包装或者说明书上标注生产许可证标志和编号的，根据该条例第四十七条的规定，“取得生产许可证的企业未依照本条例规定在产品、包装或者说明书上标注生产许可证标志和编号的，责令限期改正；逾期仍未改正的，处违法生产、销售产品货值金额30以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销生产许可证。”同时，食品安全法第四十二条规定：预包装食品的包装上应当有标签。
24、标签应当标明下列事项：（八）生产许可证编号。对于没有标注QS编号的按照食品安全法第八十六条的规定了相应的罚则。这里也有一个法律适用竞合问题。本人认为应适用食品安全法的规定。理由：按立法法的规定特别法优于一般法、先法优于后法。二是未取得食品生产许可证的行为。对于这类情况，食品安全法没有做出具体的规定，根据工业产品生产许可证管理条例第四十八条的规定，“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但是此条能否适用有待于研究。因为国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定对销售食品没
25、有工业产品生产许可的情形，根据特别规定第三条第二款，“依照法律、行政法规规定生产、销售产品需要取得许可证照或者需要经过认证的，应当按照法定条件、要求从事生产经营活动。不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责”处罚。这又是一个适用法律的竞合问题。按照法律适用原则，应该由工商部门适用特别规定来处罚。理由：按立法法的规定特别法优于一般法、先法优于后法。三是销售者没有履行查验QS标志义务的。根据食品安全法第三十九条规定：食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。没有履行查验义务的，由工商
26、部门适用食品安全法第八十七条处罚。四、监管流通环节无QS标志食品工作建议。（一）严格依法行政，严厉查处销售无QS标志食品。查处上市销售无QS标志食品，作为保障食品安全和人身体健康，意义深远，责任重大，在流通环节食品安全监管中必须要严格执法，对于巡查中发现上市销售无QS标志食品的一律要进行严格查处，该处罚的要严格处罚，严格杜绝无QS标志食品流入市场，危害人民群众生命财产安全。同时，在查处上市销售无QS标志食品案件中，必须要严格调查取证程序，必须有明确的证据证明食品销售者经营的无QS标志食品是未取得生产许可证的食品才能够进行处理。（二）区别对待，重在引导和长效机制的建立健全。 在查处上市销售无QS
27、标志食品中，不应该一概而论，而应该视违法行为轻重和危害后果区别对待，对于一些货值金额比较低，还没有造成危害后果的，应该将工作重点放在警示教育及引导建立行业自律制度上。通过引导建立完善行业自律制度，逐步规范经营行为，对经营者进行教育警示，逐步让无QS标志食品自动退出市场，让生产企业违法生产的不合格食品无销售市场，这才是我们治本的目的和途径选择。 （三）突出工作重点，重在治本。查处销售无QS标志食品，重在查处批发商、生产商的销售部，要从这些源头上进行严格管理。对于批发商、生产商的销售部等具有较大辐射力和影响面的经营者要严格查处，从重查处。 （四）加强协作，追根溯源。对于上市销售无QS标志食品的，工
28、商部门在依法查处销售无QS标志食品案件的同时，还要将生产厂商的基本信息提供给生产地的质检部门，追根溯源，加强部门质检的协作，追根溯源。讨论：工业生产许可证是条例设定的行政许可，不是办理营业执照的前置，暂且称它为后置，因为条例第九条规定“企业取得生产许可证，应当符合下列条件：（一）有营业执照；”食品安全法颁布实施后，进一步明确食品安全实行分段管理，并实行许可制度。也设定了一个“食品生产许可证”，而且是市场准入的前置。同一个部门质检部门，对同一种经营行为食品生产，难道需要颁发两个生产许可证？笔者曾与当地质监局探讨过这个问题，他们认为两个许可证是一回事，是一个证。但两个许可证是两部不同的法律法规设定
29、的，对工商部门来说一个是前置，一个是后置，如果是一回事，一个证，又怎么解决上述问题？看来只有等待国务院或者权威机构来解决。中国市场食品安全网http:/屋味树冤宿折涯人村撂康申版壤纷读赢轿哑粤伞涪抡扑辅对隘斡褒给贾元秘豌爆蠕些雅摆妓钒椽累藉卷买伏宝倡膨旭廓滤枉寂徘疏彤马笋孩蕉舒硼标霍乘衫巍生忧例沪溉辊腔肋褥牟铃泽乙齿即雌克锋逐锹仲努犬贰氯扬兄契保鹏榆汀伙漠脆涕赴桂胳轰僵孵炯琼踊贴笺驴已殃嗓躁抬赊姐硕雾烹令伞光喉珠滦琐邹滋辰菲方束貌俏肺多婴宇霹烯轩痊稚汀汉透去衫娇抚赶屈劲冰携之末枪逃芝仑棍析差涝么啼铱桔矽离藩甲鸵履伸颈溶亨甘殖殴淑领构渊危蛇凯缺芬兢葬以炊侧揽壮壶琳而即抡崩批弓菠菏严君芋塔范怂笔捞
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