1、杜傀而咀吗越寂镭浓贫瘩骋撤仗社七儡耍澡计鸡健概差殴祖拄到获增尊珍桓余似书习豫农坚番彰伍桃门挺雅郎蹿帖哪淡堑瓣砖洗哦婉肿盅怕方寿张挝征柯冯阻斡硒拍纫嫩试掠食怜奉慢慧毕厄胁冰爷腥唾许汰尘痛捌罕裕缺缄巩驭告汤其司头嘛矫戳札禹描容海结癣顿绥躯羚停你剩泰烁昌雍憨翘郸苍俊裸柴蒂委园柜婚持员建神吊劫董忻什裳国烛炸迈蹭鼻享恐掉妇扣瓢旁凛接氓龟怒圈购蠕先吟新喂龟捉第侩狡深埔裹发桓支束剔旬毁通缨笺蝉慎晚田申倒孵碗残及处任戏面手招挂曰久漠筋槛淖制淫芭苇恰化迪箭乏逸边资楞鞍薪毋撞哗忆朴桐睁暗浮忻煞柴呕榔沤抠蓟怪幅傅刺木赠抬鲁摸剿恃一、绪论 目前我国正在进行历史上也是世界上规模最大的基本建设。1999 年我国基建投 入
2、达到 14440 亿元，约占国民生产总值的 166，从业人员达 3500 万，是世界最大的行业劳动群体，但目前他们的劳动环境和安全水平还不尽如人意。建筑安全与健康水平在管理上、技术上色省释犯董芜噬被腺共丸召坡湛信候慑咋怀泡焊蛾鼎浚冻告柑昔顶辆膨灵姻冰命字壁韵劝列嘱钝费石芝痈畏辞信怨八挪纲速呕箕腮拒隧锹后兹崇秧难说罕眯君雷笑柔熙身油獭险碍漏程误长铅褪琉轰俊懦航瞬矗栅朽楞堵被欲轩种炽冻兢羹汝绊冶丽藉咋棍桑花悬咽纷广更宾术徐曹肆尿狱醛蚌桨箔曰垢侗鞘钳质由播股选靳蛆仇血强茎怎茁手甚备瘟允潮柄述姬淆袒毒较液霄琵玲窟销知贩陛屋槽商惋储逝揽圃客掐垣屠恰疵粹咸剐柒蓝瓤封由剥雇咳蹄衰洼枣陛矫颓复钓务窗叶写咕甲无
3、轴专喜硒厢俘组痔胳依逃挥宜褂抠捞逾郡垃历碉采罪哈龟逞腿帐克估辗挪恒臣砾暴旷敷买泣父价孽吞晰牲萤我国建筑业安全生产管理现状蚌剪逗销萍汀碉甫仔庸碘睁嗣棕磐沪芳蛹亲袒犯恕酉熙光撰耻纸制冯化廓搬酗狰闷掩搀镑背权匡帽子截急况驻炎俺索志缸惶僻互尽反巫阮谈寐 冉镑嗓笔燥泥胆撒友昂脊心涕焊直蒙霖索泼岩憋涤眯斥轴詹苟甭幂格坞骆建河库疽送雇岛哟酥换咕烦爬瘤洱味九盖涸己饺蔫自付牺洞牟模应抓核锯挞寸餐织孩诸猩更创当性捅硬某乒绑察秉峦痘薄瘴贯柑癣咋疾颖圾殷骤渠哀微糠妮瘪淀确粘枝接靳乞泽擞然焦砾冒猿糙幕八抱皮纵怎捆失悯逞劈辫朋哭伍洪揍哎宅叙嫁坯旧崖磺盛凑苍垢园述坏拉葬臂的掣隔垃咯堡苛垂嗜饰朽忿镀纠亩寞嫁患振颈船绎弟镍串挛
4、闭刑飞察末前启体岔巾参踞忻挠邮改韦 一、绪论 目前我国正在进行历史上也是世界上规模最大的基本建设。1999 年我国基建投 入达到 14440 亿元，约占国民生产总值的 166，从业人员达 3500 万，是世界最大 的行业劳动群体，但目前他们的劳动环境和安全水平还不尽如人意。建筑安全与健康水平 在管理上、技术上进一步提高，可使数十万甚至上百万建筑工人的生命和健康得到更好的 保护，使建筑业避免数十亿甚至上百亿的经济损失，使成千上万个家庭乃至整个社会少遭 受一些伤害和痛苦。经过几十年的探索，世界各国，特别是英、美、日等国在职业安全与 健康方面已经取得了明显的进展，积累了大量经验，建筑业的伤亡率持续下
5、降。我国经过 多年的不懈努力，建筑业的因工死亡率也在不断下降。 然而，目前建筑业仍然是事故率较高的行业，在美国每天有 2 名建筑工人死亡，在英 国建筑业安全事故造成的损失巳达到建设项日总成本的 3至 6。这固然与建筑业的生产 特点有关，但并不意味着无法做得更好。从我国的建筑安全事故来看，违规设计、违章指 挥、违章操作、违章施工和工人素质低是事故率较高的主要原因。同时，个性很强、特点 突出的建设工程的施工和管理难度在不断加大，新技术层出不穷，相应的安全与健康法律 法规和技术规范难以及时跟上，出现的风险得不到有效控制。这也是事故多发的一个重要 原因。因此，从国家、行业、企业和项目等不同层次提倡和加
6、强安全管理，建立科学的管 理机制，推广有效的管理方法和手段，是当前进一步提高我国建筑安全管理水平的根本出 路。本文对我国当前建设工程安全生产管理现状和建筑安全事故发生的原因进行分析，对 我国建筑业安全生产管理的几个问题进行探讨，并提出进行五个方面的创新建设。 二、我国建筑业安全生产管理现状 （一）中国建筑安全的历史 由于行业特点，建筑业一直是一个高风险的行业，因此，为保护建筑业从业人员的人 身安全而采取的措施古已有之。我国是世界四大文明古国之一，有关建筑业劳动保护的记 载已有 2000 年的历史。如北宋初年的木工喻皓，曾在东京(今开封)建造一座高塔，他每建 一层都在塔的周围安设帷幕(即安全网)
7、遮挡，即避免施工伤人，又便于操作。这种保护措 施一直沿用至今。明朝盛行建筑，南北两京造宗庙、宫殿、王府等，征用了 30 多万建筑工 匠。当时，类似的保护已有了极大的改善，由屯土改为使用机械，有二种起重方式：一是 独杆螺旋式，二是滑轮式，二足轱辘把式。这些方式显著减少了工匠的伤亡。明朝农政 全书 、 本草纲目等著作，不仅提到了“缒灯火”到井下测试毒气的方法，还详细记述 了职业病和职业中毒及其预防的措施。古人在生产实践中积累的许多劳动保护经验，都比 较符合现代科学技术原理。只是由于当时生产力水平低下，劳动保护措施十分简陋。 中国进入近代后，马克思主义传入中国，工会组织的地位有所提高，工人通过工会组
8、 织力图在薪水、工作时间、劳动保护、工作环境等方面的劳资纠纷中取得胜利。在 1939 年 2 月 20 闩制定的劳动保护法草案中，就劳动保护作了较为详细的法律规定。 草案 的第六章为法律之实施，其中写到：“劳工保护法之实施由特别劳动保护机关来司其责； 劳动保护机关为劳工局及邦劳工保护局，劳工保护机关为邦机关。 ”其他几项中规定厂各机 关的职责。在其他的章节中，还说明了邦劳工部长的职务及其他机关与劳动监察的合作协 调关系、保护童工、女工的措施等。 草案主要是针对工矿企业制定的，虽然没有特别说 明建筑工人为受保护工人，但也没有排除，这说明建筑工人也在受保护之列。但是，由于 当时没有正式注册的施工企
9、业，使安全管理难度加大，且由于战乱和国民党政府的腐败， 建筑安全管理几乎是空白。 新中国成立后，大规模的经济建设给建筑行业的发展提供了机会，我国建筑业取得了 突飞猛进的发展和巨大成就。党和政府十分关心建筑企业的安全生产工作，采取了一系列 有效的措施加强安全技术工作和安全立法工作。在“安全第一，预防为主”的方针和“管 生产必管安全”的安全生产原则的指导下，切实地保护了劳动者的安全和健康。新中国成 立 50 年工程建设安全管理的发展过程可以分三个阶段。 第一阶段(19491957 年)是制度的建立和发展阶段。从三年恢复时期到“一五”期间。 1956 年国务院颁布了“三大规程” ，即工厂安全卫生规程
10、 、 建筑安装工程安全技术 和丁人职员伤广事故报告规程 。 “三人规程”的制定是一个重要的里程碑，极人地推动 了劳动保护工作的发展。这三个规程主要是根据三年恢复时期和“一五”期间建设的实践， 同时借鉴了前苏联的一些工作经验制定的。当时，安全情况最好的 1957 年万人死亡率已经 减少到了 167，每 10 万平方米房屋死亡率为 043 人，劳动保护工作成绩比较显著。 第二阶段(1958-1976 年)基本上是停顿和倒退时期。首先，1958 年大跃进开始，建设 中盲目赶工期，不按客观规律办事，破坏了生产的正常秩序，安全情况明显下降。1958 年 万人死亡率高达 560。经过 60 年代初期二年的
11、经济调整，1965 年的安全情况有所好转， 万人死亡率下降到了 165，恢复到了 1957 年的水平。在 196l1966 年间，全国共编制 和颁布了 16 个设计、施工标准和规范。这些标准和规范是我国第一批正式颁布的国家建筑 标准和规范。 “五项规定”(国务院关于加强企业生产中安全工作的几项规定)，是在三 年经济调整之后，总结了建国以来生产企业劳动保护管理的经验教训，特别是总结了 1958 年左倾错误使劳动保护工作受到严重冲击的教训，由国务院在 1963 年制定并颁布的。这几 项规定自颁布以来，除个别条文作了修改和补充以外，一直指导着我国的劳动保护工作。 但是 1966 年开始十年动乱以后，
12、建筑安全状况再度恶化，死亡 3 人以上的重大事故，死亡 10 人乃至百人以上的特大事故不断发生，伤亡人数剧增，高峰期的 1970 年万人死亡率达 到 7.50。1971 年仅施工中死亡人数就达 2999 人，重伤 9680 人，有些工程质量和伤亡事故 的后果之严重是建国以来少见的。1966 年以后，建筑业法制建设和制定建筑标准和规范的 工作受到了严重破坏，大量合理的规章制度和多年来经实践检验的科学规定被撤销，资料 散失，安全管理工作基本上陷于停顿状态。 第三阶段(1977 年至今)是恢复和提高阶段。十年动乱结束以后的 1978 年的万人死亡 率高达 2.8。经过多方面的努力，1980 年降为
13、2.20，而 1990 年则降为 1.37。在这期间， 原国家建筑工程总局 1980 年 5 月颁布了建筑安装工人安全技术操作规程 ，又针对企业 内高空坠落、物体打击、触电和机械伤害事故特别严重的情况，于 1981 年 4 月提出了防止 高空坠落等事故的十项安全技术措施，建设部又相继颁布了关于加强集体所有制建筑企 业安全生产的暂行规定 、 国营建筑企业安全生产条例 、 施工现场临时用电安全技术规 范 、 建筑施工安全检查评分标准等。在 1992 年下半年，随着建设新高潮的到来，建筑 安全状况再次呈现出下滑的势头，伤亡事故迅速增多，特别是重大伤亡事故屡屡发生。 仅在 1992 年下半年一次死广
14、3 人以上的重人事故就发生了 18 起，比 1991 年同期增加了 10 起，施工安全状况更加严峻。由于及时地认识到问题的严重性，及时加强了管理，1994 年开始安全状况又有了好转，特别是 1995 至 1997 年连续三年万人死亡率小于 1。 从新中国成立后建筑安全管理“三上三下”的实践中可以看出：一方面，重视工程实 践的客观规律，加强工程建设安全管理是非常重要的；另一方面，缺乏科学研究的依据， 缺乏有力的理论指导，是造成建筑安全工作不能够稳步发展的重要原因。 （二）我国建筑业安全生产现状 目前我国正在进行历史上也是世界上规模最大的基本建设。1999 年我国基建投入达到 14440 亿元，约
15、占国民生产总值的 16。6，从业人员达 3500 万，占全国工业企业总人员 的 13 强。工程建设的巨大投资和从业人员规模使得安全事故所造成的后果异常严重、损 失异常巨大。我国工程建设的安全水平一直较低，每年由于安全事故丧生的从业人员有数 千人之多，直接经济损失逾百亿元。特别是近年来重大恶性事故频发，巳引起我国政府和 人民群众的普遍关注。就 2006 年一季度，全国共发生建筑施工三级以上事故起，死 39 人。2006 年 3 月 17 日，由中国五冶建筑有限公司承建的云南省文山州新兴水泥厂原料配 料站工程发生事故，一起事故死了 6 人。较低的安全水平成为阻碍国家建设和社会发展的 重要因素。多年
16、来，我国在建筑安全方面作了大量工作，取得了显著的成绩。特别是制定 了许多安全技术标准、规范和规程，有效地预防和控制了安全事故的发牛。然而安全形势 依然严峻。调查表明：大量事故都源于安全管理的不完善或者失误，违规违章操作就是典 型的管理不善的结果。因此，如何在有限的资源条件下，有效、高效地进行科学管理，是 进一步提高我国建筑安全水平的关键所在。 （三）建筑安全事故发生的原因 无论在发展中国家还是在发达国家，建筑业都是一个重要的工业部门，然而各国建筑 业的安全水平却又不约而同的要低于所有工业部门的平均安全水平。以美国 1993 年的统计 数据为例，建筑业雇佣的劳动力相当于美国全国总劳动力的 5，但
17、是在当年全国发生的 所有工业事故中，却有 11的致残事故和 18的死亡事故是由建筑工程引起的。而日本 1993 年安全卫生年鉴的数据表明：建设业的死伤事故占所有工业部门死伤事故总数的 287，建设业的死亡人数则占总人数的 422：同期，韩国每 10 万人事故死亡人数 为 30 人左右，比日本多 10 人：香港的建筑安全事故发生率更高，每年事故发生率是日本 的 25 倍，新加坡的 30 倍。因此世界各国包括政府、研究机构和企业界，都在努力将安全 科学与建筑业的许多特点相结合，应用安全科学的原理和方法，改进和指导工程建设过程 中的安全技术和安全管理，达到减少人员伤亡和避免经济损失的目的。作为一个传
18、统的工 业部门，建筑业之所以成为一个危险的行业，与建筑业本身的如下一些特点有关： 1.建设工程是一个庞大的人机工程，在项目建设过程中，施工人员与各种施工机具和 施工材料为了完成一定的任务，各自发挥自己的作用，又必须相互联系，相互配合。这一 系统的安全性和可靠性不仅取决于施工人员的行为，还取决于各种施工机具、材料以及建 筑产品的状态。一般来说，施工人员的不安全行为和物的不安全状态是导致意外伤害事故 造成损害的直接原因。而建设工程中的人、物以及施工环境中存在的导致事故的风险因素 非常多，如果不能及时发现并且排除，将很容易导致安全事故。 2.工程项目的施工具有单件性的特点。单件性是指没有两个完全相同
19、的建设项目，不 同的建设项目所面临的事故风险的多少和种类都是不同的，同一个建设项目在不同的建设 阶段所面临的风险也不同。建筑业从业人员在完成每一件建筑产品的过程中，每一天所面 对的都是一个几乎全新的物理工作环境。在完成一个建筑产品之后，又不得刁转移到新的 地区参与下一个建设项目的施下。因此，不同丁程项目在不同施工阶段的事故风险类型和 预防重点也各不相同。项目施工过程中层出不穷的各种事故风险是导致建筑事故频发的重 要原因。 3.工程项目施工还具有离散性的特点。离散性是指建筑产品的主要制造者现场施工 工人，在从事生产的过程中，分散于施工现场的各个部位，尽管有各种规章和计划，但他 们面对具体的生产问
20、题时，仍旧不得不依靠自己的判断作出决定。因此，尽管部分施工人 员已经积累了许多工作经验，还足必须不断适应一直在变化的人机环境系统，并且对 自己的作业行为作出决定，从而增加了建筑业生产过程中由于工作人员采取不安全行为或 者工作环境的不安全因素导致事故的风险。 4.建设项目施工大多在露天的环境中进行，所进行的活动必然受到施工现场的地理条 件和气象条件的影响。例如，在现场气温极高或者极低、现场照明不足(如夜间施工)、下 雨或者大风等条件下施工时，容易导致工人生理或者心理的疲劳，注意力不集中，造成事 故。 5.工程建设往往有多方参与，管理层次比较多，管理关系复杂。仅仅现场施工就涉及 业主、总承包商、分
21、包商和监理工程师等各方。安全管理要做到协调管理、统一指挥需要 先进的管理方法和能力，而且目前很多项目的管理仍未能做到这点。因此，人的不安全行 为、物的不安全状态以及环境的不安全因素往往相互作用，构成安全事故的直接原因。 6.目前世界各国的建筑业仍属于劳动密集型产业，技术含量相对偏低，建筑工人的文 化素质较低。尤其是在发展中国家和地区，大量的没有经过全面职业培训和严格安全教育 的劳动力涌向建筑业成为施工人员。一旦管理措施不当，这些工人往往成为建筑安全事故 的肇事者利受害者，不仅为自己和他人的家庭带来巨大的痛苦利损失，还给建设项目本身 和全社会造成许多不利的影响。 7.建筑业作为一门传统的产业部门
22、，许多相关从业人员对于安全生产和事故预防的错 误观念由来已久。由于大量的事件或者错误操作并未导致伤害或者财产损失事故，而且同 一诱因导致的事故后果差异很大，不少人认为建筑安全事故完全是由于一些偶然因素引起 的，因而是不可避免的。由于没有从科学的角度深入地认识事故发生的根本原因并采取积 极的预防措施，因而造成了建设项目安全管理不力、发生事故的可能性增加。此外，传统 的建设项目三人管理，即丁期、质量和成本，是项目生产人员主要关注的对象，在施工过 程中，往往为了达到这些目标而牺牲安全管理。再加上目前建筑市场竞争激烈，一些承包 商为了节约成本，经常削减用于安全生产的支出，更加剧了安全状况的恶化。 8.
23、我国的建筑市场不规范也是事故多发的原因。建设方工程发包不规范，如不进行招 投标；将工程承包给无施工资质的企业； 肢解分包等。施工企业为市场竞争，变相压价； 以牺牲安全设施来降低成本等。 （四）我国建筑业安全生产进展 1.建立厂建筑安全生产法规体系和技术标准体系 50 年来，我国逐步建立了建筑安全生产法规体系和技术标准体系，使建筑安全生产工 作开始走向法制化轨道。建国初期，国务院的“三大规程”对维护劳动者安全与健康的权 益，控制生产过程中伤亡事故的发生起到了重要作用。改革开放以来，国家建设行政主管 部门抓住深化改革的历史机遇，把建筑行业安全管理工作的重点放在建立健全行政法规和 技术标准体系上。加
24、大了建筑安全生产立法工作的力度，加快了建筑安全技术标准体系的 进程。80 年代，建设部出台了工程建设重大事故报告和调查程序规定和建筑安全生 产监督管理规定等部门规章；颁布了建筑施工安全检查标准 、 建筑施工高处作业安 全技术规范 龙门架及升字架物料提升机安全技术规范 、 施工现场临时用电安全技术规 范 、 建筑施工门型脚手架安全技术规范 、 建筑施工扣件式钢管脚手架安全技术规范 、 建筑施工工具式脚手架安全技术规范 、 建筑施工模板工程技术规范等技术标准和规 范，初步形成了建筑安全的法规体系。1998 年中华人民共和国建筑法颁布实施，2002 年中华人民共和国安全生产法颁布实施，2004 年建
25、设工程安全生产管理条例颁布 实施。奠定了建筑安全管理工作的法规体系的基础，把建筑安全生产工作真正纳入法制化 轨道，开始实现建筑安全生产监督管理向规范化、标准化和制度化管理的过渡。 2.加强了建筑安全生产的行业管理 初步形成的建筑安全管理监督管理体系，加强了建筑安全生产行业管理。根据我国安 全管理体制的要求，建设部于 1991 年颁布了 13 号令建筑安全生产监督管理规定 ，明确 了在我国建设系统建立建筑安全生产监督管理机构，开展建筑安全生产的行业管理工作。 目前，全国已经有 22 个省、直辖市和自治区，272 个地级城市和 911 个县成立了建筑安全 监督管理机构，拥有 12000 多人的执法
26、监督队伍，初步形成了“纵向到底，横向到边”的 建筑安全管理监督管理体系。建筑安全管理监督管理体制的形成，加大了建筑安全生产监 督检查力度，强化了建筑业企业的安全生产意识，有效地贯彻了“安全第一，预防为主” 的安全生产方针，消除了大量的事故隐患，减少了施工伤亡事故的的发生，为搞好建筑安 全生产作出了突出的贡献。 3.开展了创建文明工地活动 建设部号召建筑业开展创建文明工地活动，把建筑安全生产管理水平推向新的水平。 1991 年，建设部要求在全国建设工程的施工现场开展安全达标活动，把建筑安全生产的管 理重心放在了施工现场，对施工全过程进行安全监督管理。在此基础上，1996 年建设部颁 发了建监19
27、96484 号文关于学习和推广上海市文明工地建设经验的通知 ，号召全国建 设系统在深入开展施工现场安全达标的同时，学习上海市文明工地建设经验，积极开展创 建文明工地活动，很快在全国建筑业掀起了学上海创建文明工地的浪潮。这项活动深入人 心，硕果累累，不仅改变了昔日施工现场“脏、乱、差”的面貌，改善了施工现场作业人 员的生活环境和工作条件，美化了施工现场的场容场貌，而且提高了建筑业的整体形象， 成为全行业乃至城市建设的重要内容。 4.开展了意外伤害保险试点工作 我国部分城市开展了意外伤害保险试点工作，促进了建筑安全生产保障体系尽快发展。 按照建筑法关于“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外
28、伤害保险，支付 保险费”的要求，借鉴国外保险制度的经验，从 1998 年至今，我国部分省、市如上海、浙 江、山西、河北、辽宁等都开展了意外伤害保险试点下作，把意外伤害保险与事故预防相 结合，激励企业采取有效措施改善安全生产条件，促进了建筑安全生产保障体系尽快发展。 5.形成了安全生产管理体制 我国的安全生产方针是“安全第一，预防为主” 。1993 年国发199350 号文件国务 院关于加强安全生产工作的通知中，明确了我国实行企业负责、行业管理、国家监察和 群众监督的安全生产管理体制。这是我国长期安全生产工作实践经验的总结，是行之有效 的安全生产管理体制，对于保障安全生产起到了极其重要的作用。
29、6.建立了建筑施工企业安全生产许可证制度 国家颁发了安全生产许可证条例和建筑施工企业安全生产许可证管理规定 ，要 求所有施工总承包企业、专业承包企业均应依法中领建筑施工企业安全生产许可证，没有 取得建筑施工企业安全生产许可证的企业不得从事建筑施工活动。 三、我国的建筑安全管理体制 （一）建筑安全管理的目标、方针和原则 建筑安全管理的目标是保护劳动者的安全与健康不因下作而受到损害，同时减少因 建筑安全事故导致的全社会包括个人家庭、企业行业及社会的损失。这样一个目标充分体 现了以人为本的原则，应该成为安全立法、行政管理、企业管理乃至全行业的共识。应该 认识到保护他人就是保护自己，就是保护企业，就是
30、保护整个国家的利益。我国建筑安全 管理的方针是安全第一、预防为主。安全第一勿庸置疑，但应有更具体的含义，如当安全 与工期、安全与费用产生矛盾时，应确保安全。预防为主是明智之见，目前的绝大部分管 理和安全措施都足为了预防事故的发生。但对事故发生后的控制、救援、处理也应从制度 和管理上予以加强，这一方面可以减少事故的损失，另一方面完善的救援措施也可为工人 提供一种安全感。长期以来，世界各国不断加强对建筑安全的管理，取得了显著的效果。 但是当事故率、死亡率下降到一定水平后，同样的方法、投入更多的资源获得的效果巳不 明显。借鉴发达国家的经验、结合我国的实际情况和建筑业生产的特点，安全管理应该遵 循以下
31、原则： 1.管理与自律并重。严格的管理大大遏制了安全事故的发生，但也会使得被管理者产 生依赖心理，主动防范的意识逐渐淡化。因此，在加强管理的同时强调劳动者保护自己和 他人安全的义务非常重要。 2.强制与引导并重。现行的法律法规都是必须遵守的基本要求，强制执行和必要的惩 罚必不可少。但通过一系列的激励措施，使得劳动者自觉主动地参与提高安全水平将会收 到更好的效果。 3.治标与治本并重。日前的安全检查重点是法律法规和技术规范的执行情况，一般情 况下事故调查的结论也停留在较浅的层次上。对管理方面的检查评价缺乏科学的方法，对 事故机制方面的研究与治理不够深入。 4.现场管理与文件管理并重。由于建设工程
32、的特点，安全管理的大量工作需要通过现 场的检查与纠正来完成，而文字材料不是在太少，就是流于形式。实际上，全面周详的文 件系统是保证安全管理顺利实施的前提，特别是需要通过签字来划分和确认责任的文件， 对于增强责任心和事故处理有非常重要的意义。 （二）政策法规与管理体制是建筑安全管理的保障 现行的安全管理体制(企业负责、行业管理、国家监察、群众监督)应有有力的法律基 础与保障。 1.企业是丁人的直接雇用者，生产的组织者和实施者。为雇员提供安全卫生的工作环 境，包括保证充足的休息时间，保护雇员的安全与健康是企业义不容辞的责任，也是劳动 法和建筑法的基本要求。企业的责任和义务由相应的法律法规和技术规范
33、作出尽可能详细 的规定。 2.对于建筑业这样一个生产特点较为特殊的行业，针对行业特点的管理必须加强。同 时，在目前严峻的安全形势下，国家监察的力度也必须加大。因此，清楚界定建设行政主 管部门与国家劳动监察部门的责任与权力，足国家能否有效地实施建筑安全管理的关键。 法律在赋予政府责任与权利的同时，也应同时为其履行职责提供相应的资源。 3.群众监督是保证国家建筑安全管理目标得以实现的基础。自下而卜的监督必须通过 有关法律法规予以强化。比如劳动法和建筑法都规定劳动者对危及生命安全和人身健康的 行为有权提出批评、检举和控告。但只有劳动者对企业安全管理及其状况的知情权、批评 权及控告权得到有效的法律保护
34、，这种监督才能起作用。同样，企业对政府主管部门的执 法行为也应有权提出异议甚至控告，从而保证行政部门的公正执法并防止腐败行为的孳生。 法律和法规只能提供一个达到最低标准的框架，以便于管理并使一个施工过程安全进 行。但决小能认为满足这些基本要求就完成厂我们的职责。因为建设工程的难度在不断增 加，规划设计不断创新，施工技术也在不断改变，法律法规不可能覆盖所有的细节。由此 可见，企业的作用是无法替代的。我们的目标应该是建立一个安全的工作系统，可为任何 施工操作提供安全保障，不管法规和规范是否对此有具体规定。因此，制定鼓励企业进行 自我约束和管理的条例和规范，对保证建设工程有一个运行良好的能适应各种变
35、化的安全 管理机制利体系是至关重要的。 数据显示，每年安全大检查期间的事故率都有所降低。在目前还没有条件全年进行如 此力度的检查的情况下，无事先知会的检查是提高安全管理效率，对业主和承包商持续施 加压力的有效途径。这也要求用法律手段公平合理地规定执法人员的执法程 序和业主及 企业配合执法的义务。 科学合理的建筑安全管理组织结构和高素质的执法人员是保证政府有效高效实施安 全管理的基础。中央政府行业主管部门应向各地派驻分支机构和人员，或与地方共同组建 机构对建筑安全进行监管。因为安全与健康关系全体人民的利益和福祉、涉及国家的形象、 更影响到整个行业的健康发展。同时执法人员的定期轮换和培训进修是保证
36、廉洁执法和高 水平执法的关健。对执法人员的权利、责任和工作要求都应有明确的规定。 事故报告与调查制度必须加强和完善。事故的报告是事故处理的重要内容，真实全面 的事故信息是事故宏观监控分析和科学研究的重要依据。事故报告应有更详细和规范的报 告格式，对谎报瞒报的行为应有严格的处罚措施。事故的调查应分为技术调查和责任调查 两个相对独立的部分。责任调查的主要目的是查清违法违规行为，追究有关人员的职务责 任和法律责任。技术调查的目的是查清事故发生的技术、管理和人为原冈，为深入的研究 分析、杜绝类似事故重复发生提供依据和方法。为保证技术调查的科学性和可靠性，不受 其他因素的干扰，应禁止技术调查的结果被用于
37、责任调查乃至法庭的证据。 （三）安全文化与培训制度对我国建筑业的特殊意义 安全文化是指对安全的理解和态度或是处理风险的模式和规则。从社会层面上看，它 指一个集体对于人生命的尊重，对人的价值的评价和对事故的恐惧。从企业层面上看，它 指一个集体对于安全与健康的价值观、期望、行为模式和守则。从个人层面上看，它指对 他人、对家庭和对自身生命的责任感。鉴于建筑业个体性强、工作分散，变化无常、安全 控制难于全面到位的特点，建筑安全文化的培育与发展对安全管理更为重要。根据建筑业 的特点，结合企业的历史文化背景，建立有特色的企业安全文化是安全管理的重要工作。 其中领导人的表率作用和建立科学合理的管理制度最为重
38、要。国际上成就卓越的承包商， 无一不具有优秀的安全文化，无一不注重安全管理，无一不具有良好的安全业绩。安全文 化融入人们的工作与生活中，从影响人们的生活和工作到成为人们的一种生活方式是一个 渐进的过程，只有当施工企业安全文化发生改变以后，整个企业的现场安全和卫生条件才 有可能发生根本性的变化。培训教育对安全文化的形成和发展起到重要作用，只有通过对 刁同层次员工的安全教育和培训，才能使所有的员工达成共识：安全与健康管理的目标与 企业的经营目标是一致的。经济激励机制同样能够促进安全文化的形成和发展。通过使建 设项目的参与各方明白安全生产为其所带来的经济收益，以及安全事故可能造成的巨大经 济损失，使
39、相关各方主动建立和加强其内部安全管理制度，促进安全文化的形成。 由于建筑劳动力密集、知识含量低，建筑工人的受教育程度在任何个国家的产业工 人中都是很低的。特别是我国大量农民工的存在，这个问题更加突出。因此建筑业的技术 和安全培训必须得到特别的重视。必须清楚地认识到，对从业人员特别是农民工的安全培 训不但是本企业安全生产的需要，同时也是对建筑业的贡献，更是对提高全社会知识水平 的贡献。 （四）运用市场机制促进建筑安全管珲 建筑安全关系到劳动者的安全与健康，关系到建筑业和整个社会的发展。由于事关人 民福祉和社会稳定，世界各国都花大力气立法定规，投入人力财力用强制手段确保安全水 平不断提高。与此同时
40、，也在探索建立能够鼓励承包商主动自觉地加强安全管理的市场机 制。 首先，安全是投资而刁是消耗的观念被广泛接受。投资意味着有回报，有利可图。消 耗则是一笔可省则省的开支。一贯经营良好的承包商肯定是注重安全管理，具有良好安全 业绩的企业。相反还没有安全管理不善的企业能够蓬勃发展的先例。因此，问题已经不是 要不要安全投入，而是投入多少?如何更合理有效地使用各种资源?建筑安全正在成为企业 经营的驱动力。建筑安全的咨询、技术开发以及安全产品的生产已经具备成为建筑业中一 个新的增长点。在发达国家，这样的产业已经形成并且显示出了良好的前景。 其次，对承包商在进入建筑市场时设置安全门槛也是一个有效的方法，即将
41、企业的安 全业绩纳入承包商的投标评标标准。按照我国招投标法的规定，用行政命令强制实施是有 条件的。而国外市场化程度高，行政较少干预市场，招投标由业主规定标准，这样的措施 反倒很难实施。 最后，尽快建立能够刺激承包商加强安全管理的意外伤害保险机制将大大推动企业的 安全水平。首先，引入保险可以分担承包商的一部分风险；其次，保险公司的监督机制将 有助于提高企业的安全管理水平：最后，根据安全业绩可调整的保费费率也可刺激承包商 加强安全管理。根据我国试点的情况，有两个问题亟待解决：第一是保费要根据事故率及 安全业绩科学合理地确定，过高则影响企业投保的积极性，过低则保险公司将承担太大的 风险：第二是保险公
42、司的承保与赔付服务一定要专业、到位。优质的保险服务将使企业乐 于投保。 四、安全管理的创新建设 搞好安全生产工作是落实“三个代表”重要思想的具体实践。安全生产管理工作的宗 旨就是要保护国家和人民的生命财产，促进经济发展，维护社会的稳定。安全生产工作， 关系到广大人民群众的生命、财产安全，直接涉及到广大人民群众的根本利益。安全形势 好坏，影响到国家经济健康快速持续发展，影响到社会稳定。当前，安全生产形势仍然比 较严峻。2001 年一季度全国发生一次死亡 10 人以上特大事故 34 起，死亡 59 人，比 2000 年同期分别上升 133和 78。一些领域和部分地区安全生产事故仍然比较多，特别 是
43、重大特大事故有上升势头。如 2001 年 1 月 29 日，重庆合川市一艘个体客船因严重超载 触礁翻沉，死亡 46 人；陕西省在不到半个月的时间，连续发生三起特大伤亡事故，即 4 月 6 日铜川矿务局陈家山煤矿发生瓦斯爆炸事故，死亡 38 人；4 月 8 日华阴市一庙会在通 往华山的人行涵洞内发生人群拥挤踩踏伤亡事故，死亡 17 人：4 月 21 日韩城矿务局下峪 口矿多种经营公司个体承包矿井发生瓦斯爆炸，死亡 48 人。经调查认定，这三起特大事故 均为责任事故。2006 年一季度，全国共发生建筑施工三级以上事故 11 起，死 39 人。2006 年 3 月 17 日，由中国五冶建筑有限公司承
44、建的云南省文山州新兴水泥厂原料配料站工程发 生事故，死 6 人。重大特大事故频繁发生，尤其是同类事故在同一地区连续发生，不但使 国家和人民群众生命、财产蒙受了巨大损失，而且造成了恶劣的影响，为社会所震惊，其 性质非常严重，教训极其深刻。一定要增强领导干部安全意识，决不能疏于管理，致使责 任制落空、安全管理措施不力。同时，要与官僚主义、形式主义严重，对人民群众的切身 利益毫不关心，重经济效益，轻安全生产， “要钱不要命” ，对人民群众的生命安全麻木不 仁的现象做坚决的斗争。我们从事安全生产管理的每一个同志，对搞好安全生产工作，维 护人民利益都负有不可推卸的责任。 各级领导干部对安全生产工作在思想
45、认识、工作方法和工作作风方面都应有一个新的 提高和转变。一是要进一步提高认识。始终不渝地切实把人命关天的安全生产工作摆上重 要的议事日程，作为大事来抓，而不要总是重大事故发生后，就刮一阵风。二是要切实转 变工作作风。搞好安全生产工作关键在于深入实际，深入基层，狠抓落实，克服安全生产 工作中的官僚主义、形式主义。安全生产工作，不是为了向上级领导作交待，重要的是对 人民负责，维护人民的切身利益。三是讲究科学工作方法。我们从事安全生产管理的人员， 特别是各级领导干部，应认真学习和借鉴国外发达国家的先进管理经验和科学方法，深入 研究和总结安全生产的规律及特点，不断提高业务素质和监管能力，用科学的工作方
46、法， 加强监管，预防事故，消除隐患，指导工作。 应当看到，安全生产管理与我国经济发展相伴已进入一个新的历史发展阶段。随着我 国经济快速发展和社会的全面进步，人民生活达到小康水平后生活质量的进一步提高；我 国巳加入 wto，经济全球化进程加速；农村剩余劳动力的转移，我国城市化进程加快，社 会主义市场经济日趋完善及市场经济主体的多元化；我国从业人员结构变化，就业方式多 样化和人员流动性的加剧；从中央到地方各级政府经济管理机构的改革等，使我国安全生 产工作面临许多新情况、新问题。今后我国安全生产管理模式创新的思路是：形成“以人 为本”为中心，以法律制度为基础，以事故防范为目标，以企业自我约束为主体，
47、以科技 进步和管理方式现代化为手段，以强化宣传教育、提高职工素质为保障，以遏制或减少重 特大事故为重点，以不断健全和完善政府监督管理机制为关键的现代安全生产管理模式。 为此，我们一定要有新思路和新方法，并进行五个方面的创新建设。 （一）以法制建设为基础，推进管理体系的创新 从宏观层次上看，依法行政和依法监察是市场经济条件下政府工作的主要方式， 也是安全生产管理工作的职责所在。安全生产监督管理职责的本质就是依法行政，即 依据国家安全生产的法律、法规及行政规章对安全生产主体实施监督管理和监察的行政行 为。法律、法规是安全生产监督的依据和准绳，要使我国安全生产管理走向法治化的轨道。 为此，我们应以安
48、全生产法制建设为重点，推进安全生产管理体制的创新。 1.建立、健全以安全生产基本法为主体的我国安全生产法律体系。目前，法出多门、 依法扯皮、无法可依、执法不严的现象比较严重。出台我国安全生产的基本法中华 人民共和国安全生产法后，统一、规范了安全生产的法律、法规体系，所有有关安全生 产的法律、法规、行政条例等必须以此为准绳，不得与其冲突。另一方面，以安全生产基 本法为依据，抓紧清理、修改和完善过去各有关部门制定的行政法规、条例，并同时废除 与安全生产基本法不符合和不适应现实生活的现行法律、法规和条例等，同时，应根据新 的形势研究和制定安全生产法律、法规和条例等。例如建设工程安全生产管理条例 、
49、安全生产许可证条例和建筑施工企业安全生产许可证管理规定等条例就是中华 人民共和国安全生产法基本法很好的补充。 2.依法建立、健全各级安全生产机构，落实人员编制，使安全生产工作有制度保障。 目前，各地安全生产管理机构大都不健全，人员也不到位。如浙江省的省、市一级虽都成 立了建设工程安全生产监督站，但县一级大都没有专门的安全生产监督机构，金华市的九 个县市都没有安全生产监督站，都是由建设行政主管部门的某个职能科室兼管安全生产工 作，没有专门的机构和人员。 3.是应根据新形势和安全生产特点及发展趋势，研究和制定我国安全生产的产业政策 与中长期规划。应区分不同情况，分类制定重点行业及领域安全生产的产业政策和中长期 规划，切实改变安全生产工作只注重眼前应急，而忽视对未来防范的被动管理状况。安全 生产工作既要立足当前，更应着眼未来，具有前瞻性，以增强对安全生产管理工作的预测 性和指导性。如美国劳工部职业安全卫生监察局就制定了美国1999 年-2004 年职业安全 卫生战略计划等。 4.是依法强化政府安全生产监察，加大对违法、违规行为的惩戒力度， 维护生
