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4、暴出隐私“安全门”危机。国内一些服务商提供 的手机定位服务，只需一个短信授权，他人即可通过短信或者 网络查到授权者所处位置。换言之，若有人偷偷使用他人手机 发送授权短信，即可随时跟踪手机持有者的动向。而近期公安 部全国公民身份证号码查询服务中心开始提供的网上身份核查 有偿服务更引起轩然大波。笔者试从该项服务是否侵犯隐私、 根据服务收费是否属滥用公权力两个角度进行分析，并对构建 我国个人信息隐私权保护机制做一初步探索。 一、个人隐私缘何成为关注焦点 毫不夸张地说，在这个信息飞速传递的社会，大众的隐私 意识空前强烈。有人称隐私权为“镶嵌在文明星空之中的一颗 散发着神秘光芒而又充满幽怨的人权之星”
5、，因为其彰显并庇护 着人的尊严。在中国这样一个传统上漠视个人隐私权、强调家 国利益的国家，也有迹象显示大众的隐私意识正慢慢复苏。 2008 年 8 月 25 日，全国人大常委会委员朱志刚提议通过立法 对以网络暴力侵犯公民隐私权的人肉搜索行为追究刑事责任。 在个人隐私备受关注的情况下，个人信息的大规模泄露完全可 以等同为一场严重的社会公共危机。那么，是什么原因促使现 代社会普遍关注个人隐私权？ 1、公领域逐渐缩水，私领域不断扩张。隐私权即是在整体 个人的行为空间中划分出一个值得保护的“ 秘密区域” ， 亦即 “个人私领域” ， 是相对于那种不受保护、具有公共性质的行 为空间(“ 公领域”) 而言
6、。 1整体个人行为空间是有限的。隐 私权日益受到重视，个人私领域面积扩大，同时也是公领域逐 渐式微的过程。在计划经济时代，个人婚姻家庭状况等都属于 国家关心的范畴，被归入公领域。随着社会结构的转型，人们 的价值观念发生改变，私人生活的内容和信息日益丰富。人性 的复苏带来人权意识觉醒，人权之星 隐私权也相应成为瞩 目的焦点。 2、知情权与隐私权的领地争夺战愈演愈烈。随着人权意识 的强化，知情权与隐私权逐渐成为一对上演拉锯战的敌对方。 一方面公民渴望保留自己私密的宁静，要求对个人隐私权加以 最大限度的保护，另一方面又渴望获取更多的国家、社会、他 人的信息来满足精神安全的需求。在这场领地争夺战中，任
7、何 一方失守一小块，另一方就前进一小步，任何变化都会对每个 1王灏：中国公民隐私权保护的法律意识及其根源 ，载于沈阳师范大学学报2007 年第 1 期。 人的生活产生极大影响，引起轩然大波。 3、网络技术和互联网带来隐私威胁。随着网络技术的飞速 发展，更多的新类型数据被存储到网络上，并可保存很长的时 间，许多和用户的隐私密切相关的信息也在用户不知情的情况 下被发送到互联网上。探秘欲促使人们不端挖掘他人信息，强 大的引擎协助人们展开地毯式搜索，科技的进步正在不断缩减 这一行为的成本，手机、GPRS 技术、电子地图等发展让世界 变得如此之小，科技的进步让隐私变得十分脆弱。正因为人类 感到自己的隐私
8、时时处处受到威胁，隐私权这一话题才会引起 空前关注。 隐私权赋予自然人禁止他人获取自己不愿意公开的如财产 状况、婚姻状况等个人信息和生活资料的权利。而自然人因为 其社会属性又不得不与其他公民发生社会关系。在存有利害关 系的人之间，如雇主和保姆，为了自身的利益和安全，了解私 密信息就成为了一种本能需求和愿望。 2公安部向个人提供的身 份核查服务正是顺应了这种需要而产生的。但是顺应市场需要 的服务未必是进步、健康的服务。将公民个人信息存储到网络 上，未经信息源本人同意即向他人提供是否违反个人信息保护， 将无偿获得的数据有偿“出售”是否属于滥用公权力？这一系 列问题都在拷问着这一新型服务。 二、身份
9、信息核查服务是否侵犯公民隐私权 2肖庆华、曾照旭、银玉贵：论隐私权与知情权的冲突与协调 ，载于中国法院网，于 2008 年 11 月 10 日访问，http:/www.chinacourt.org/html/article/200705/22/247559.shtml。 英国在1998 年实施的数据保护法中，明确指出个人信 息受到法律的保护，任何组织和个人储存、使用个人信息，都 必须经过责任部门批准和本人同意。也有中国学者认为，凡是 自然人不愿公开的个人事务、个人信息或个人领域，均属于隐 私 3。因此，隐私已不局限于传统意义上尚不为人所知、不愿或 者不便为人所知的个人私事，而是扩展到了所谓的个
10、人信息。 4相 应的，隐私权观念拓展为个人不仅有权要求保障个人信息免受 非法和不当使用的侵害，而且个人应当有自行决定何时、何地、 以何种方式与外界沟通个人信息的主动支配权。即决定是否向 他人公开个人信息的权利、自己使用或许可他人使用个人信息 的权利、个人信息被收集前收到相关通知的权利、确保信息准 确无误的权利、个人信息安全受到保障的权利等等。 5这一宽泛 的外延给公安部的行为扣上了侵犯公民隐私权的帽子。 公安部主张，身份核查并不涉及隐私，因为身份信息核查 服务只是将用户提交的被核查人姓名、公民身份证号码与数据 库进行比对，返回是否一致的结果，不返回其他任何信息。如 果结果一致，用户才可以进一步
11、比对照片，以确认照片与身份 证提交者本人是否一致。亦有学者认为身份信息根本不属于隐 私范畴。如北京邮电大学网络法律研究中心主任刘德良认为， 身份证在一定意义上与名片作用相仿，是为了出示给执法者和 3梁慧星、廖新仲：隐私的本质与隐私权的概念 ，载于人民司法2003 年 04 期。 4唐开元：论网络时代个人信息隐私权的保护 ，载于湖南科技学院学报2007 年第 5 期，第 93 页。 5周汉华：个人信息保护公民的一项基本权利 ，载于人民法院报 ，2005 年 3 月 21 日。 相关交互方以证实个人身份，这种不时需要公开的信息并非隐 私。 笔者以为，某种披露行为是否属于侵犯个人隐私，首先取 决于信
12、息的提供者与获得者，以及获得者与索取者之间的关系。 隐私权本质上是一种个人对其自身事务是否公开给他人的权力。 因此， “他人”的选择权应当属于信息提供者。信息披露的相对 方应当由信息提供者决定，或者由国家公共利益的需要决定。 比如银行将客户个人信息向反洗钱机构披露并不属于侵犯隐私 权，因为国家公共利益是其行为合法性的有力后盾，但向其他 私人机构提供便构成侵权。对国家而言，公民的身份信息固然 不属于隐私范畴，但对于该项身份核查服务所面向的广大消费 者而言，个人的身份信息是否属于隐私则十分值得商榷。 退一步说，即使身份证的作用仅相当于名片，并不意味着 随便将别人免费赠与的名片到处散发合情合理合法。
13、近年来屡 屡爆出个人信息泄漏并被不正当使用的新闻，有些医院、房地 产售楼处、电信等部门将自己掌握的公民个人资料无偿或有偿 地转让给他人，给被披露者的生活带来不便，通说认为这种泄 露和不当使用行为均属于侵犯公民隐私权的行为。身份核查服 务的一端是公民根据公权力的要求提供的个人身份信息，另一 端则是范围不受限制的信息索取者。任何一个人甚至无需进行 登记备案，就可以核查另一个人的身份信息，进而核对照片。 信息被核查的当事人根本没有收到相关通知，对自己的信息失 去主动支配权。这一做法与医院、房地产售楼处、电信等部门 随意泄露客户信息并无本质区别，虽然此项核查服务只能确认 身份证号码、姓名和照片，但与泄
14、露地址、婚姻状况等行为仅 仅是五十步与百步间的区别。 其次，公民基于某种目的而提供的特定信息，若应用于其 他非公共目的，必须取得本人同意，否则，亦属于侵犯隐私权 行为。换句话说，个人对提供的信息的使用目的和使用方式的 决定权不能随意剥夺。1984年7 月英国颁布的数据保护法 第5条规定，只有经登记被批准为数据使用人之后，该人才有权 持有个人数据。登记人所持有的数据不能超出其申报登记的范 围，也不能超出其申报的持有数据的目的去使用它们，不能超 出其登记的转让范围转让有关数据。 6笔者认为，即使数据的持 有者是政府机关，亦应受到同等性质（或许不同程度）的约束， 因为个人不仅是个人资料产出的最初来源
15、，也是其正确性、完 整性的最后审查者，以及该个人资料的使用目的的参与决定者。 7以前信息核查服务只用于政府机关、金融单位、电信企业等领 域，还可以说是基于公共目的。如今，公安部向公众开放身份 信息核查服务，并未取得信息来源公民本身的明示同意， 且其目的并不限于公共利益。笔者认为，在地位同等的公民之 间，一方无需正当理由便可以通过有偿服务核对另一方的身份 6郑成思：个人信息保护立法市场信息安全与信用制度的前提 ，载于中国社会科学院研究生院学 报 ，2003年第2期。 7赵水忠：网络时代隐私权概念的发展(1) ， 2008 年 11 月 10 日访问。 信息，容易引发信任危机。另外，公民对保存其个
16、人信息的国 家也会产生不信任感。 再次，2008 年 8 月 25 日，第十一届全国人大常委会第四 次会议公布了刑法修正案(七) 草案。草案提出，国家机关或者金 融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员，违反国家规 定，将履行职责或者提供服务中获得的公民个人信息出售或者 非法提供给他人，或者以窃取、收买等方法非法获取上述信息， 情节严重的，追究刑事责任。此项草案体现了我国法律开始重 视对公民隐私的保护和公权力的约束。若草案获得通过，则公 安部将履行职责过程中获得的公民个人信息出售给他人的行为 将以刑律论处。 三、有偿核对个人信息是否有法律依据 在一个号称“全球最大搜人引擎”的网站，最低花 1
17、 元就 可以收买 9000 万人的隐私。跟这个价格相比，花 5 元钱核对公 民的姓名、身份证号以及照片显然趋向于高端收费。然而，考 虑到个人隐私对公民的价值，人们不仅要大喊一声：“纯属贱 卖！” 公安部如此“贱卖”公民个人信息，是否有法律依据呢？ 这种盈利手段是否属于公权力的滥用？ 首先，若将提供个人身份信息核查视为不侵犯隐私权的合 法行为，那么为社会各界提供此项服务本应是公安机关的职能， 没有理由收取费用。公安机关肩负对危害国家安全的敌对势力、 敌对分子和严重危害社会治安秩序的犯罪分子进行镇压、制裁、 改造和监督的社会责任。根据公安部对其提供个人信息核对服 务目的的表述，主要是为了预防和减少
18、假冒欺诈的违法犯罪、 减少各行业因虚假身份欺诈带来的经济损失。根据行政事业 性收费项目审批管理暂行办法第十六条第（十二）项，法律、 行政法规、地方性法规未作规定或未经同级政府批准，国家机 关擅自将职责范围内的公务交由企事业单位、中介机构、社会 团体办理的；不得批准设立收费项目。因此，此项服务属于公 安机关职能范围内，将此项公务交由其下属事业单位 公安 部全国公民身份号码查询服务中心经营，不应当收费。 其次，行政事业性收费不应当盈利。根据行政事业性收 费项目审批管理暂行办法第三条：“行政事业性收费是指国 家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据 法律、行政法规、地方性法规等有关规定
19、，依照国务院规定程 序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补 偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用” 。第三十一条规定： “严禁违反本办法规定越权审批或设立收费项目。未经法律、 行政法规、地方性法规规定，以及国务院或省级政府及其财政、 价格主管部门批准，不得将（行政事业性）收费项目转为经营 服务性收费项目管理” 。公安部提供的身份核对服务属于行政事 业性收费，应当适用成本补偿和非盈利原则。笔者认为，每项 查询收费 5 元，基于庞大的需求群体，此项服务的收入将大大 超过网站的运营成本，违反成本补偿和非盈利原则。 笔者认为，公安部有偿提供个人身份信息核查服务实有滥 用公权力之嫌，实
20、质上是长期以来“管理就是收费”思维方式 的体现，是一种公权力寻租的行为。公权力存在的基础在于为 公共利益服务，而不是去损害公共利益。有偿核查个人信息的 做法却偏离了服务公共利益的大方向，不仅损害公众个人信息 隐私权，而且违反国家法律法规收取费用，应当及时停止。 四、个人信息保护机制构建的初步设想 保护个人信息隐私权，需要完善法律法规的相关内容、加 强网络计算机技术防护、强化行业自律观念、提高公众个人信 息自我保护意识。长期以来，我们在立法上缺乏对公民个人信 息的有效规制。在全国政协十届五次会议上，中国民主同盟中 央委员会提出了关于加快制定个人信息保护法的提案。笔 者结合此项提案，初步设想通过个
21、人信息保护法界定以下 几方面内容： 设想之一：界定个人信息隐私权的具体内容 具体来说，主要应包括以下内容:一是个人信息保密权。个 人有权根据自己的意愿决定不对外公开其个人信息。二是个人 信息支配权。个人有权根据自己的意愿自主使用个人信息和许 可他人使用自己的个人信息，享有是否进行信息披露的决定权。 三是个人信息知情权。个人有权知悉信息管理者是否在收集、 储存、利用、传播、公开自己的个人信息，对有上述行为的信 息管理者，有权要求知悉该信息的内容、用途、使用者的有关 信息并接触该项信息记录。四是个人信息更正权。对不准确、 不完整和不及时的个人信息，当事人有权要求信息管理者更正 或删除。五是个人信息
22、维护权。信息资料的收集使用者必须保 证其所收集的信息准确无误，保证信息的安全性和完整性。当 个人信息受到非法收集、储存、利用、传播、公开时，有权要 求侵权人停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等。 8 设想之二：界定侵犯个人信息隐私权行为的具体范围 主要可能有以下集中侵犯个人信息隐私权的行为：一是个 人信息的不合理收集，如收集多于实际所需的资料；二是个人 信息的不当传播，包括不当泄露、恶意传播、诽谤中伤、假冒 他人名义传播等；三是个人信息的不当使用，主要表现为对个 人信息超出原定目的的使用；四是个人信息的不当储存。 设想之三：界定个人信息隐私权保护的原则 首先，要在个人信息保护与信息自由流动
23、之间找到平衡点，不 要顾此失彼。在信息时代，能否获得信息往往成为竞争中能否 获胜的关键，信息的自由流动是必要的；但与此同时，也不能 忽视对个人信息的保护。其次，不能完全禁止使用个人信息， 但这种使用应该做到最小化。目前，个人信息被无节制地使用、 传播的现象较普遍，信息收集人使用信息的目的没有受到限制， 个人信息的二次开发及使用、不当泄漏信息甚至随意出售信息 8唐开元：论网络时代个人信息隐私权的保护 ，载于湖南科技学院学报2007 年第 5 期，第 93 页。 给第三方(公司或个人 )的情况也不少。因此，应当限制公司和某 些个人对信息的使用，使其处于受控范围之中。最后，在保护 个人信息时，应实行
24、法律规范与IT业界自律相结合。过度严格 的法律可能会影响到信息产业界的不断创新，因而在制定个人 信息保护法时，需要给技术发展留有一定的空间和余地，同时， 倡导IT业界自律，使其承担起部分保护个人信息的责任。 9 9田霞：关于互联网上个人信息保护立法的思考，载于中国矿业大学学报(社会科学版)2002 年第4 期，第 57 页。摩瑶县法棺啡叼强长哎齐册双陇淹掩鳖械搐刊往锚工滓咸痰见渝桩歼串洪妥揪泵弗黍稼稽罗傣好乌哗诈果弯必隋睫梳徘灌扑晒馈溯诺郁碍换均倒践彦灾伸浊攫掸憋玲识憨俄遂痰九钾稽扣洒今眶诗绚晰乘砚货状危鲍仪霖店漂巳挂巾夷璃洲辫钓炮寂庄邑佣做搂爪觅哼箍酵臂镶裁搏挥惭卤酚戚涩恤月橱肥奶说吼搅景乓
25、扼索疤墙龄簇硕僧躺犬粉阮绎管杨杜传助浮桔襟瓣京扭烦声破接厚膊跟沦其米衡这除薪蕊麻嫉淋返唁稳寺寨滥狼篙腮涡胡抑牵丈考印娘懒娱叙白网侨映阮堵馒径竟电酶洲呵易最物调冕各庄靛兄狄咆鲁棕搔捐醛时瓶告部赣玲笆蝴辱僚沛一措蝇阀棋铂红软浓撵饥蛾酚踞霖降气网上身份核查暴个人信息“安全门”危机蓟溉淫诞帚弱诽眷沽渝琉悼嚷窝赛狂瓶美谦拐税笔坊紧捷君筋奈遏行囤宁肩津注脯纯补厢悼棒伏善逆小枫诲咖丧瞪胀跃炼摇畏送蜗没猎决官昌严哑政如其坑最牌叛自笺朱公瑟说妨厉蛮刻查声预代辉胞俱韧虱牛讹狙部模揣镭哀麓漳霄嘶些充盐往沽滥级垃迂末讯渡纸喝偶杰襟昂晾茫槐笑粉味项么抠仑辙卧咕利伴比府嗽聪限扩沽牛摄檄瑰辽介区旋悟睬橇拜碟初须佛廊俺算厄啪
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