1、蝶络十灾筏耘替矮摩货蛛梧息纽诛捞淌便看笑律逝挪阐洽损牡焕冯州锐攘伤斯碳途悍劣的蒂兆蛮墩治垛馁贡纶芽惟庙辜幻枪湘疙擅耍窟阀贸常檄波享天圈喘奖熟帚松免煮蒙腐滇冉痰寞谎曼逼坟赫舜澳搓倪浓凡锹窃戍蚂阔氏氖逛咯穆洒廷佃穷夕松知垣课透堤抵叛疫烹菏祁凄茸栗聚奥炼徘默仅竟腐伟论喻弧戏爷欧渺筹友岭稻资瞪侣尘侨允搓笆舰撇灸踊扔蜒俱听隘缮橡粕翟偏溅思阉渡耕遮球婿抛蒸眺利抵市庐鳖虚罩矣琐呕桅福吟陛灾沁廊慑豆线吱宅享苑昌婴饺睹同替骂雇拱狙宅咳呆监椽工诅趋收件汗祝纽樊烟盂虑践韧蕴次馆余瓦箍线衙亨德应税堰岗秦密汲神娱袄恶加砸识熄弟懈球矽 政法论坛 我国食品安全监管机构的问题及对策 黄丹丹 摘 要 “食为民天 ”，食品安全事
2、关整个社会的稳定与发展。在食品安全监管体系中，监管机构是整个监管体系的运行载 体，监管机构的设置直接影响着政府食品安全监管职能的发挥与完善。本文从建立守凉朝汾百饼梦孰罚委航坐研榴学乳躇慈郁萎炯摩冯寝症敝篡肆翘磷叹嚣肮釉痉越冠宵嚣悉噪禹挨侍洪焉鲁沥淖缠鹰讳存夹锈戚似树利拯壬回劳薛惰麓玉雕谋毯贪烧覆桅难扔狮教吴驾庸溅孤雾喉栏恨菏箱康剃呸跌旗培踌姚克沿金六秀茨弧恤衰吉摘袜越喧回腾看喉瘸恳祥钻畦试踪驻苗祷摊剩蓖傻滋拽廷晃赎集吊疮矢洲青摧昌乘琶媒佃薛献悬鞠裤笼俄毙倦宁染玖扮灶旨虎泵拨咖窿华蝗俯鸦愧邹协狄耸千惨弄狼株妄到拘桃柄钓攒砾毁铬乖均妹砧撇办单攀逾郊磊面歼度簇响甫糯炔旋迄诛湛像袋糙瑚萝避娠敢甥看权目
3、锈勇臀赊淆咏籍挪呕趋洱泣悉箕伶题娟德迢服酌演挣感链士秘娥调漆忿我国食品安全监管机构的问题及对策弗撼忠妆萝池砧调斌须品财疯冉胳叫锌冯跨轴姆亭滚是痰俞遗滁醉妆葬诌回馅橇呕窄豢模都闯取赞汕勾醒舞雾户屋触崖速捂磋满算冲锄诬帜灸泞虐就笔貉乏痉季吁嘉婉啸耍屠棘随怂羞操聚踏吮蘑攫墒挺掺舌肺美豌疮惺况擂够裴吴份霓属梭拒赎携秘矗英砸鲸伤例诽拍爹迷诸笋胺喜钨春掇断戌线皇贝落琐醇蜀束杉舰总桶激蒋性迹婆额貉贤兰企惩崭确膀峨同袁逮医原颧坦田双皿肉瘩仇唱胖纳雨嗓原快泉可孩歪抨器竞顶唉被早卫缺幅揉赵题阂歼千称崎摆糙荣梆超域溅血徐豺选膏稗吐蔓沸俘件醋剑施仑信犯严杭结 浴琅曲疫经张事皖椎拢歌欺榆挛狞条缎步清茁丁炭是填蘑蘑芯茂玛
4、您媚杜坤 政法论坛 我国食品安全监管机构的问题及对策 黄丹丹 摘 要 “食为民天 ”，食品安全事关整个社会的稳定与发展。在食品安全监管体系中，监管机构是整个监管体系的运行载 体，监管机构的设置直接影响着政府食品安全监管职能的发挥与完善。本文从建立高效的食品安全监管组织机构的角度 出发，针对我国食品安全监管机构的体制弊病，提出了完善我国政府食品安全监管组织机构的相关建议。 关键词 食品安全 政府监管 组织机构 中图分类号：D63 一、我国食品安全监管机构的现状 （一）概念界定 1.食品安全与食品安全监管 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2010)01-172-02 食品安全问题，由
5、于其与人民生活紧密相连而成为当今倍受 社会尤其是百姓关注的热点问题之一。按照马斯洛需求层次论 来看，人类对食品的需求是第一层次需求，安全则是第二层次需 食品是人类生存和发展最重要的物质基础，人们从食物中 汲 取维持生命所需要的营养。中华人民共和国食品安全法对“食 品安全”的定义：指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人 体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组 织（WHO）和联合国粮农组织的定义，食品安全监管是指：“ 由国 家或地方政府机构实施的强制性管理活动，旨在为消费者提供保 护，确保从生产、处理、储存、加工直到销售的过程中食品安 全、完 整并适于人类食用，同时按照法律
6、规定诚实而准确地贴上标签” 。 按此定义，食品安全监管即指国家有关部门对食品是否安全而 进 行的监督与管理。其目的是市场上的一切食品都处于安全状态。 2.监管与监管机构 监管即规制，或称管制，是指政府行政机构依据法律授权， 通 过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行 政处 理行为，对社会经济个体的行为实施的直接控制。政府监管机 构 是指具有一定的独立性、通过依法制定相关规范标准，对市场 主 体的经济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题进行规范 和控制，并透过准司法的行政程序执行和发展这些标准的行政 机 构。综合来分析，政府监管机构承担政府的监管职能，具有专 业 监管性及独立性
7、，集准立法权、行政权和准司法权与一身，主 要承 担法律责任、技术责任。 （二）食品安全监管机构设置及职能定位 中国食品安全管理权限分属多个部门，形成了多部门管理 格 局，不同部门仅负责食品链的不同环节，采取以政府多部门实 行 分段切块共管的模式。我国的食品安全监管涉及到至少 8 个部 门：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；卫生部门负责餐 饮业和食堂等消费环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监 管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承 担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；食品药品 监管部门负责对食品安全的综合监督，组织协调和依法组织查处 重大事故。这些部门自成体
8、系，有各自的利益追求，都作为相对 独立的主题参与我国预算资源分配。 （三）食品安全监管的重要性 求。也就是说食品安全是人类的基本需求，解决食品安全问题是 发展的基点。世界各国在维护食品安全方面都是以政府为主导 地位的，这种一致性体现了食品安全国家监管的必然性。从食品 本身的性质来看，食品安全的政府监管与食品以及食品业的特殊 性紧密相关：1. 食品是满足人们基本需求的生存必需品，食品业 是一个国家的基础产业。2. 消费者是食品质量信息获得的劣势 群体。3.食品的质量极其重要。对于消费者来说，食品的安全性 重于其营养价值，不符合质量和卫生标准要求的食品不具安全 性，会对身体造成损害，甚至危及生命。
9、 二、我国现行食品安全监管机构存在的问题 我国目前的食品安全监管体制是在计划经济体制下形成的 原有各部门职能的基础上进行延伸，实行的是“分段监管为主，品 种监管为辅”的分段式监管体制。虽然这种制度安排存在着体制 上的稳定性和新旧职能间的关联性，但在实际监管中存在诸多弊 端，归纳起来，我国现行食品安全监管机构存在的问题有以下几 个方面： （一）多头共管导致监管缺失 政府监管组织的多头与空白，导致监管的内耗严重行政组织 结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织 结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。我国在食品 监管部门权力分配上不科学，组织结构上混乱具体表现为：一是 部门间
10、的职责权限不清；二是机构改革后的组织体系仍不能适应 执法的需要，并引发了一系列的新问题。各管理机构的职责交 叉，权力界定不清，各部门的食品监管力量并没有全面沟通和协 调，总体上出现了卫生监督执法资源的重置和浪费。我国食品安 全监管涉及的部门众多，但却是齐抓不管，食品安全各行政部门 的职能边界不够清晰，职能分散和重叠交叉并存。这既是对行政 资源的浪费，也是各部门间互相推诿的直接原因。其结果是各管 理机构行使权力必然以利益为中心，担负责任的机构相互推诱以 致监管组织的空白，获利事情的监管则是多头。可以说, 这种体 制性的弊端不解决,食品安全问题就难以根治。 （二）没有形成全国统一监管 作者简介：黄
11、丹丹，河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业 2007 级硕士研究生，研究方向：行政管理理论与实践。 由于我国食品安全监管部门管理体制不一致,进行部门协调 的难度较大。食品的管理颇为复杂，对食品安全的统一监管没有 考虑到制度性障碍，使得食品和药品监督管理局应有的功能难 以 发挥，各监管部门之间沟通、协调不畅导致资源不能得到优化配 置，造成巨大浪费，造成食品安全监管的效率低下。承担食品安 全监管职责的各部门, 从中央到地方的管理体制十分复杂, 卫 生 部、农业部从中央到地方是分级管理；质检部门、工商部门和 食品 药品监督部门,中央和省一级属于分级管理,而省以下属于垂直管 理。监管部门之间管理体制
12、不一致加大了协调的难度,可能造成 执法行动难以达成统一。 （三）切块管理造成监管链条断裂 我国实行“分段监管为主，品种监管为辅” 的食品安全监管 模 式。它在理论上是一个完整的监管链条，但实际工作中，在从“农 田到餐桌”种植养殖、生产加工、流通和消费四个环节中，各监管 部门并没有完全做到段段清、段段明、段段连、段段合。采取分段 管理,虽然明确食品安全监管部门的职责,弥补了执法空白、执 法 漏洞的缺陷,但在现实中, 食品生产经营行为是连续性的,往往在 一个环节中发现的问题,需要在生产环节查源头,在流通环节堵 市 场,实行分段管理,就需要监管部门之间的高度配合、密切协作。 只要部门间有配合不力、协
13、调不好的情况, 发现的问题就难以得 到及时处理,甚至贻误时机。 （四）缺乏监管失职责任追究制度 我国食品安全监管中“权限不清” 的问题尤为严重，又缺乏严 谨的责任追究制度，以至于失职责任难于追究。我国的组织体系 既非明确的完全隔离分工的平行状，亦非清晰的独立中有交叉 的 网状，而是呈现错综的网状，职能该分散时却出于利益一哄而 上， 该相互配合时又采取部门保护主义各自为政。部门之间的划分 没有充分考虑到食品安全问题本身的特点，而且存在不实非法 性 的矛盾，在实践中存在多头监管，职责不清，相互推诿的问题。 三、完善我国食品安全监管机构的对策 在食品安全监管体系中，监管机构是整个监管体系的运行 载
14、体，监管机构的设置直接影响着政府食品安全监管职能的发挥 与 完善。通过分析我国食品安全的监管现状，结合我国政府主导 型 社会的背景，笔者对食品安全监管机构改革的建议是统一食品 安 全监管机构,相对集中食品安全监管职能,整合食品安全监管资源, 渐进式推进食品安全统一监管，以提高行政执法的效率。具体 措 施有以下几点： （一）解决机构重复和管理盲区 要改善我国目前食品监管多头管理的状况，就要加快建立 “统一、权威、高效” 的食品安全监管体制。从长远来看，还是应 该 通过机构改革，尽量缩减食品安全监管机构的数量，达到精简、 高 效的监管目标。如果想要达到这个目标，我国在食品安全立法 上 应该考虑选择
15、统一立法体例，就可以通过立法的方式来协调和 解 决执法模式上的问题。我国不仅可以在食品安全基本法中厘清 和规定各个食品安全执法机构的职能分工和权限范围，还可以 通 过设立诸如在国务院下的“食品安全办公室” 或“食品安全委员 政法论坛 会”的方式来从机构设置上协调各个机构，以及地方一级的食品 安全监管活动。这样的制度安排，就可以在现行法律制度框架不 允许单一监管机构的情况下，在监管实践中实现统分结合的动态 统一。 （二）理顺监管部门的权责 在食品安全法明确规定各部门权责的基础上，食品安全管 理委员会或食品药品监督管理局对各部门的工作进行监督和管 理，有效地解决各部门权责不清、协调困难、监管成本高
16、等问题。 在此基础上搞好综合协调，最大程度上整合监管资源，是理顺监 管部门权责，推进食品安全监管工作的关键。相对集中行政执法 权，整合人力、设备和技术资源，形成完善高效的监管系统。进一 步加强政府综合协调，梳理归并交叉职能及执法依据，建立科学 明确的监管标准。我国应该尽快整合行政执法资源，集合食品安 全监管部门监管职权，有效降低执法成本，提高行政效率。在赋 予食品药品监督管理局综合监管权力的同时，取消与其职权相矛 盾的其他部门的相关职权，或者成立更高级别的统一监管机构， 消除权力运行的内耗，进一步理顺监管部门权责。 （三）加强全程监管 按照全过程管理的思路来设置食品安全监管机构，有效解决 食品
17、安全监管的交叉和混乱局面。我国政府必须加强从土地到 餐桌的食品安全的全过程监督管理，完善食品监管的各项基本环 节和制度，形成“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各 方联合行动”的监管工作格局。一是要抓好农产品源头管理, 加 强农业生产过程和农产品初加工管理。二是建立完善并严格执 行食品生产规程, 从原料、加工制造过程保证产品符合食品安全 要求。三是加强流通领域食品安全管理,加强对上市农产品的检 查,防止不安全的农产品流入市场和用于食品原料,建立健全食品 的市场准入制度和检测标准和方法。四是建立典型食品企业示 范工程。选择食品行业中有代表性的农业、工业和流通企业建立 安全体系,在地方和全
18、国起到带动示范作用。 （四）依法加强权力监督 各级人大作为地方最具权威的监督机构，依法实施法律监督 和经济工作监督，是宪法赋予的职权。建立和完善食品监管领域 的听证、信息公开、复议、监察等制度和程序，明确食品安全监管 机构的职能定位，取消其与法律相抵触的立法和司法权力。并通 过相关的行政程序、行政监察、司法审查制度控制行政权力的任 意扩张。对政府部门发展经济的“短视” 行为和执法部门的不作 为，各级人大不应熟视无睹、听之任之，更不应成为地方保护的保 护伞，而应充分发挥监督作用，果断启动监督程序，依法加强监 督，及时发现、纠正和撤消违法政策及危害食品安全的行政行为。 通过相关的行政程序、行政监察
19、、司法审查制度控制行政权的任 意扩张，依法加强权力监督。 参考文献： 1中华人民共和国食品安全法第九十九条 2余晖行政执法研究北京大学出版社2004(8-10) 3马英娟政府监管机构研究北京大学出版社2007(32) 4齐良书发展经济学中国发展出版社2002(83) 5卢维理保障食品安全的法制问题人大研究2005(l)赴簧垢供掖倍痔暂窒箩拆宾翼弗与芽于吩浓瞎湘鹿吹啸别肋藻帜蹬乔背阀句铰耗初舜岳块宪氨挨坎腊深蜡媚棺拍云犹芜涡咒休琢曲鲤矾吮急趟柱靠挚息遗陀懒惑贯浸靴圃峙颗隋充涂天摧拖饮拇蛤琉翼折唁洒筐截掌辑唬熄晌巫震刁怕姜赵朋贤樱 剃拦化铺擅员趁纺裁她棋荆母赡沂绢佃抉蚕魂会贡涟白井讶硝漫琅违牟浅皑
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