1、贵州广播电视大学 毕业论文 题目：论依法行政 姓 名 教 育 层 次 开放本科 学 号 分 校 专 业 法 学 教 学 点 直属班 指 导 教 师 日 期 年 月 日 学员 姓名 性 别 年 龄 工作单 位 论 文 题 目 论依法行政 论 文 内 容 提 要 行政权作为一种国家权力，与立法、司法权相对应，是指由国家 宪法和法律赋予行政主体实施国家行政职能的权力。行政权的来源为 公民权利， 归属为人民的主权。国家通过法律把行政权授予行政机关 或其他组织（以下通称行政主体）行使。不难看出，行政主体所拥有的 这种行政权是一种有限的使用权，也是一种必须受到制约的权力，这 就要求国家行政机关树立“政府职
2、责本位” ，依法行政，由传统行政的 “治民”转而“ 治官” 、“ 治权” ，使行政 执法行 为合法、合理、有效，以最 大限度地提高行政效率，加快构建社会主义和谐社会的进程。 关键词 行政；行政 权；行政执法；依法行政。 目 录 一、 依法行政的涵义 行政行为就是行政主体行使行政权力的行为，一般分为：行政 检查行为、行政许可行为、行政奖励行为、行政处罚行为、行政强 制执行行为、行政征收行为、行政合同行为。其中既有抽象行政行 为，也有具体行政行为。 （本文以下所论仅指具体行政行为） 依法行政就是各行政主体要严格依据法律法规的规定行使行政 权力管理国家事务。 二、为什么要依法行政 （一）依法行政是行
3、政权实质和渊源的内在要求。 1.行政权力本质上属于人民的权力。 “中华人民共和国的一切权 力属于人民” ， “人民是一切权力的惟一源泉和原始权威” 。 1行 政权是人民权力的集中和统一，它不可能由公民个人行使，只能由 国家通过法律授权给行政主体行使。可见，行政主体的这种行政权 只是一种有限的使用权，其行使必然要受到制约，受到监督。这种 制约与监督就是为了确保行政主体能够严格依法行政。 2.行使国家行政权力的最终目的在于保障和实现公民权利和人 民利益。这就要求既要坚持人民主权原则，又要法治原则及权力制 衡原则。行政实践中，行政主体由于有国家强制力作保障，总是处 于强势，而作为行政行为相对人的公民
4、个人或组织，相对弱势，如 果不严格依法行政，处于强势地位的行政主体就很难保障行政行为 相对人的权益。 （二）依法行政是构建和谐社会的要求 和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定 有序，人身自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会，既要靠 不断提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，更要讲物质利益 原则，要调节社会分配。为此，要始终坚持以人为本，正确处理依 法治国和以德治国的关系，始终把法治放在首位。 （三）依法行政是全面落实科学发展观的要求 依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，发展社会主义民 主，必须使民主制度化，法律化，要从制度上、法律上保证人民当 家作主。任何组织和个人
5、不允许有超赿宪法和法律的特权。要树立 依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导的社会主义 法治理念。 （四）依法行政是中国共产党党章对广大党员的基本要求 中国共产党章程明确规定：“党的领导主要是政治、思想和组 织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持 科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。 ”2可见， 中国共产党作为执政党，明确地对广大党员提出了依法行政的要求。 三、怎样才能依法行政 （一）确保行政主体合法 行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权， 并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机关 是最主要的行政主体，此外依照法定
6、授权而获得行政权的组织，也 可以成为行政主体。 1.行政机关的合法资格条件 （1）法定的设立依据。我国宪法、国务院组织法、地方各级人民政 府组织法规定了国务院和地方各级人民政府及其职能部门的设立权 限、程序和方式，任何行政机关都必须依法设立，否则不仅不能取 得行政执法主体资格，而且还是违法行为。 （2）由有权的机关批准。行政机关的设立不仅要有法定依据，而且 要经过一定程序由有权机关批准。 （3）依法拥有法定职责权限。拥有行政职责权限是行政机关管理公 共事务的基本前提，行政主体的职权主要由宪法和组织法规定，再 由法律法规具体化。 （4）有法定机构和人员编制。行政机关必须有相应机构和人员组成， 这
7、是行政活动得以进行的基本要求。 （5）有独立的预算及经费。行政预算及经费是行政机关行政职权、 承担责任的物质基础和保障。 （6）有必要的办公地点和条件。 （7）经政府公告成立。 2.法律法规授权组织的合法资格条件。 （1）有法律法规的明确授权。这是授权主体取得行政执法主体资格 的前提条件。 （2）应当授予具备一定条件的组织。一般认为，被授权的组织应当 具备下列条件：依法成立的有一定编制和人员的组织；有办公场所 有条件；有一定的财产和经费；具有管理公共事务的职能；具有熟 悉相关法律法规和业务的工作人员；具有相应的检查、鉴定等技术 条件。 （3）授权组织必须在法定的权限范围内行使职权。授权组织的行
8、政 职权来源于法律法规的直接授予，因此，其权限范围、条件、事项、 时限等，都必须依据授权法的规定，不得超越。否则，其行为无效。 （二）行为权限合法。 行为权限合法就是要求各行政主体在各自的管辖范围内行使职 权。管辖是指不同各类和级别的国家机关在执行法律和受理案件方 面的权限分工及范围。我国家管辖权划分为三种：职能管辖、级别 管辖和地域管辖。只有对同时符合这三种管辖范围的事务实施的行 政行为，才是有效的。 1.在职能管辖权范围内执法。 现代社会，各种管理事务日益繁多，国家行政执法的范围越来 越广泛，因此，任何一个国家的各级政府，总是设有若干行政机关 分管不同领域的事务，正常情况下，每一个政府部门
9、都有大体上明 确的职责范围。若超出本部门职责范围执法，其行为无效。 试看以下案例。 1985 年 5 月 21 日，某市公安局刑警队侦察员在侦查该市某镇 村民杨某家被盗现金 677 元案中，现场调查发现，犯罪嫌疑人曾乘 失主同社村民伍某的摩托车，遂对其进行盘问。经盘问认为其符合 中华人民共和国人民警察法第 9 条的规定，将伍某带至刑警队 办公室继续盘问。并以伍某所驾驶的嘉陵 125 型摩托车“无证照， 无发动机号和钢架号”为由将车扣押，出具了暂扣物品凭证 。5 月 22 日上午 8 时，因无继续盘问必要，经批准将伍某释放。 1998 年 6 月 18 日，伍某以某市公安局非法限制人身自由，非
10、法扣押财物为由向某市人民法院提起行政诉讼，并附带提出行政赔 偿，要求某市公安局赔偿因限制人身自由的损失费，赔偿限制人身 自由期间受伤造成的医药费、交通费、误工损失费 5537 元，赔偿精 神损失费 1 万元并返还扣押的摩托车。 法院认为：（1）某市公安局对原告的限制人身自由的措施系刑 事司法行为，非行政行为，被告某市公安局的主张应予以采纳； （2）根据公安部交通管理处罚程序补充规定对无号牌机动车的 管理应由公安交通管理机关进行，而被告以原告摩托车“无证照、 无发动机号和钢架号”为由予以暂扣的行为应属行政管理行为，且 超越职权，因此原告的诉讼理由正当，被告提出的该暂扣行为系刑 事侦查行为的意见，
11、因与本案事实和法律规定不符，不予采纳。根 据中华人民共和国行政诉讼法的规定；裁定驳回伍某对某市公 安局限制人身自由的起诉，判决撤销某市公安局 1998 年 5 月 21 日 作出的暂扣伍某摩托车的具体行政行为。 本案中，公安机关在履行刑事侦查职务中，对伍某适用留置盘 问的限制人身自由措施，符合人民警察法第 9 条规定，且符合 法定程序，系刑事司法行为，也符合公安机关的刑事司法职责。但 中华人民共和国道路准能管理条例 ，公安部颁布的交通管理处 罚程序规定 、 交通管理处罚程序补充规定明确规定对无号牌的 机动车辆管理系行政管理行为，且其管理机关是交通行政管理部门， 因此，本案中公安机关暂扣伍某车辆
12、的行为因为超越职权执法而被 依法撤销。 2.在地域管辖权范围内执法。 除中央政府及其所属部门在全国范围内行使管辖权而不受地域 限制外，所有地方政府及其职能部门都只能管辖本辖区内的事务。 对于一级或一个具体的政府来说，它管辖的空间范围就是它行政执 法的范围。如果一级政府或其职能部门超出其管辖的空间范围执法， 除指定管辖或进行刑事司法行动外，其行为无效。比如：甲县的计 生行政机关到乙县进行计划生育行政执法，就违反了地域管辖权的 规定，其行为无效。 （当然，如果涉及到流动人口计划生育案件那又 另当别论） 3.在级别管辖权范围内执法。 任何国家的行政事务，都不可能是由中央政府一管底的，而是 要根据地域
13、大小和历史沿革都因素划分成若干行政区划，并设立相 应等级的国家机关，包括各级行政管理机关，我国行政区划从中央 到最基层的乡镇，共有五级。不同级别的行政机关，其管辖的范围 和职权的大小是很不相同的，而同一级别，同一职能的行政机关， 其管辖的内容和权限则大致相同。各行政层级的管辖权限与其行政 等级地位和辖区范围通常是一致的。以重庆市的工商行政管理机关 为例，丰都县的工商行政管理机关和武隆县的工商行政管理机关的 管辖内容、权限大体一致。但丰都、武隆两县的工商行政管理机关 属县级机关，只能履行县级工商行政管理机关的职能，不能履行重 庆市工商行政管理机关的职能。 在执法实务中，由于在上级和下级之间存在着
14、领导与被领导的 关系，如遇管辖争执，一般是下级服务上级。所以很少出现超出级 别管辖权执法的现象。 （三）行为内容合法。 1.符合法律原则。 立法的目的在于有法可依，因此，执法也必须严格按照法律的 规定进行，近现代民主政治条件下，行政执法最主要的原则是合法 性和合理性。 （1）合法性原则：要求行政机关在执法时既要遵循宪法、基本法律、 法律，同时又要遵守行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例 及行政规章。特定条件下没有法律法规或规章时，还有遵循法律的 基本精神。 （2）合理性原则：既要求行政执法活动的内容要客观、公正、适度， 符合人类的理性要求。 试看下例。 1993 年 10 月上旬一天晚上，
15、白某到其女张某家中，经张介绍 认识了妇女任某（因卖淫曾被劳教） 、王某（均系张某的业务员） ， 晚饭后，张某、王某外出，白某与任某互相交谈，言谈中，白告知 其夫妻关系不好，要任做情妇，双方即发生了性行为，事后，任向 白某要钱烫发，白给了任 10 元钱。同年 11 月，白又与王某在张某 家发生两次性行为。王之父得知其女怀孕后，向白索要青春费，白 给付了 2000 元人民币给王某的父亲。县公安局认定白某与卖淫妇女 任某、王某先后发生性行为，已构成卖淫嫖娼，根据治安处罚条 例第 30 条的规定，对白某作出拘留 10 日，罚款 3500 元的处罚决 定。白某不服，申请市公安局复议，复议后维持原决定。白
16、某即提 起行政诉讼。 法院审理认为：白某与王某发生性行为后，事前事后均未支付 给王某本人钱或物，王某也未有要钱的故意，故不构成卖淫嫖娼。 至于王之父向白索要青春费 2000 元人名币系王之父所为，不能认定 是王某卖淫所得，县公安局认定王某与白的行为系卖淫嫖娼，事实 不清，不能成立。白某与卖淫女任某发生性行为后，任即要钱烫发， 白给任某 10 元人民币，白某的行为构成嫖娼，应依据治安管理处 罚条例有关嫖娼规定进行处罚，但过罚应相当。 法院最终作出如下判决：撤销县公安局1993第 00530 号对白 某的治安处罚决定，判决县公安局对白某嫖宿任某案件重新作出具 体行政行为。 上例中，某县公安局认定白
17、某与王某的行为属于卖淫嫖娼行为， 于法无据，违反了合法性原则；又因白某与王某的行为不属于卖淫 嫖娼行为，因此原先适用于白某与王某、任某两人嫖宿的处罚决定 如果继续适用，虽然过罚不相当，违反合理性原则，故法院判决县 公安局重新作出具体行政行为。 2.具有事实依据。 具有事实依据要求行政机关必须针对行政行为相对人实际发生 的行为进行行政执法行为。比如甲扬言要杀害乙，但并没有实施这 一行为，公安机关就不能因为甲有杀害乙的言论而对甲实行拘留。 3.意思表示真实、完整和确定。 意思表示真实要求行政机关是在正常状况下开展行政执法，如 果执法人员受到暴力威胁，或者因行政行为相对人故意隐瞒真实情 况，其行政行
18、为无效。此外，行政行为还必须完整和确定，比如下 一份处罚决定书，要明确告知当事人缴款金额、缴纳时限，不以含 混不清。否则，执法行为将无法继续进行。 （四）程序和形式合法。 程序是指人们遵循法定的时限和时序并按照法定的方式和关系 进行法律行为。为了确保程序和形式合法，必须做到以下几点。 1.行政主体执法必须遵守法律法规规定的步骤、顺序、时限、方式 和形式。 任何具体的行政行为，法律都规定了相应的步骤和顺序，先做 什么，后做什么，前一行为和后一行为之间应间隔多少时间等等。 此外，还就各项程序的形式和方式作出了具体要求。行政实务中程 序违法主要有以下几种。 （1） 省略步骤。比如不亮证执法、不依法告
19、知（听证告知和救济渠 道告知） 、不送达处罚决定书等。 （2）不遵守时限要求 比如重庆市人口计生委规定，征收社会抚养费决定书下达前 3 日，必须告知当事人，如果在下达征收社会抚养费决定书之前 2 天 才告知当事人，其决定书无效。 （3）不采用法定形式。比如行政处罚决定书一般要求采用直接 送达或留置送达，如果执法主体采取转告方式送达，其行为无效。 试看下例： 某县卫生局认定：张某未取得医疗机构职业许可证就擅自 从事诊疗活动，严重违反了国务院医疗机构管理条例第 24 条的 规定。根据上述条例第 44 条规定作出处罚，责令立即停止诊疗活动， 罚款 1500 元。当事人张某不服，即提起行政复议。 上级
20、卫生行政部门复议查明：张某所在的卫生院 1996 年开始实 行承包制，1997 年后实际已由集体承包变成个人承包。1998 年县卫 生局要求取消个人承包方式。1998 年 12 月 11 日，卫生局在一次检 查中发现张某开处方，而且私自购药供自己诊疗中使用。严重违反 了医疗机构管理条例 ，就开了行政处罚决定书，并特别告知在十 五日之内到卫生局交款。但张某主动提出立即交款。后经执法人员 集体商议，认为以后执行确有一定困难，就同意了当场收缴。 处理情况 本案的申请人确有违法行为，某县卫生局作出的处罚决定适用 法律正确，处罚也适度，但其行下执法行为存在以下问题：违反法 定程序。 行政处罚法第 48
21、条规定：在边远、水土、交通不便地 区，当事人缴款确有困难，经当事人提出后可以当场收缴。张某所 在地并非边远、水上、交通不便地区，即使当事人提出，也不应当 场收缴。因此，根据行政复议条例第 42 条第 4 款的规定，作出 以下决定：撤销某县卫生局的行政处罚决定，责令某县卫生局重新 作出具体行政行为。 通过上例可以看出，即使在行政执法时主体合法，适用法律正 确，处罚也适度，但如果程序上违法，其行政行为也是无效的。 2.任何人不得成为审理自己案件的法官，严格执行回避制度。 所谓回避制度，是指国家为了保证公职人员依法执行公务，保 证公正廉洁，防止其利用职权为自己或亲属谋取私利，而对其任职 和执行公务予
22、以一定限制的制度。我国许多省市都建立和实行了干 部回避制度。它包括：一是任职回避，对在要害部门工作的领导干 部，规定其配偶、子女及亲戚不得与之在同单位或直接有上下级关 系的单位工作：二是公务回避，规定党政机关领导不得参与有关本 人重大利害关系的事项，不得参与亲近人员重大利害关系问题的决 定；三是地区回避，规定一些重要岗位的职务，不得由本地籍干部 担任，或不得连任，许多掌管人财物的行业系统还实行了换岗制度， 以免形成复杂的人际关系，影响职务活动的公正性。 3.行政主体在作出对当事人不利的决定前，应提前告知当事人并给 予陈述辩论的机会，并依法举行听证。 听证程序是指行政机关在作出行政处罚决定之前听
23、取当事人陈 述和申辩，由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反 驳，从而查明案件事实的过程。听证是一项安排或处置须经相关者 对其必要性、合理性和合法性进行质证才能设定和实施的制度。我 国行政处罚法规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者 执照、较大数额罚款等行政处罚时，当事人有要求举行听证的权利。 比如，重庆市计生委就规定，对个人征收社会抚养费金额在 5 万元 以上的，应当告知当事人有举行听证会的权利。 4.行政决定作出之后，依法给予当事人寻求行政的或司法的救济机 会。某项行政决定经送达并经过法定期限后，即产生法律效力，但 由于行政种种原因，不是所有的行政行为都是正确的或适当的，
24、为 了避免不合法或不适当的行政执法行为给相对人造成损失，必须采 取一定的救济措施，现行的救济渠道有两种，一是申请行政复议， 二是提起行政诉讼。但这种救济措施都有一定的时效性，必须及时 告知当事人，否则，当事人就会因时效问题推动救济机会。 四、行政执法行为的效力。 行政行为执法的效力，是指行政执法的后果及所产生的法律效 力。 （一）合法行政行为的效力 已经生效而且合法的行政行为有效；其效力表现为先定力、确 定力、拘束力和执行力。 1.公定力：具体行政行为一经作出，假定该行为合法；具体行政行 为不因复议或诉讼而停止执行 2.具体行政行为生效的效力： （1）确定力：具体行政行为一旦作出，不得随意更改
25、：已确定的行 政决定，公民无权自行变更；已确定的行政执法行为，非经法定程 序行政机关不得随意改变。 （2）拘束力：具体行政行为生效后，必须按照已经确定的内容实施 行为相对人必须遵守和实际履行行政行为规定的义务。 （3）执行力：国家强制当事人实施具体行政行为所要求的义务 （二）违法行政行为的效力 虽然生效但违法的行政行为，根据违法的严重程度，分为无效 的和可撤销的两大类。 1.明显和严重违法的是无效行政行为，它不存在公定力问题，自始 无效。构成行政行为无效的条件如下： （1）构成犯罪的违法行为； （2）明显缺乏法律依据的； （3）明显缺乏事实根据的，或者要求从事客观上不可能实施的行为 2.普通违
26、法的是当事人可以请求撤销的，或者行政机关承认可以予 以撤回的行政行为。这类行政行为存在公定力问题，一般自被撤销 或撤回之时起无效。其构成条件如下。 （1）行政行为违法；（2）行政行为明显不当。 （三）行政行为效力的终止。 行政行为效力终止包括下列情形：具体行政行为为其设定专属 权益或者义务的自然人死亡，自然人放弃具体行政行为赋予的权益， 具体行政行为为其设定专属义务的法人或者其他组织的不复存在； 具体行政行为规定的法律义务已经履行完毕或者有关客观事实已经 消失；新的立法规定取消已经实施的行政许可项目和其他行政管制 项目，具体行政行为予以废止。 参考文献： 1张西平.行政执法教程. M. 重庆市人民政府法制办公室,2003.10.1 2崔卓兰.行政处罚法学. M.北京大学出版社,2006.9.6 3常玉兰.公民法律知识读本M.群众出版社,2006.9. 4席小平.人口和计划生育宣传教育. M.中国人口出版社,2005.3. 5边极.理论热点面对面. M.学习出版社.2006.7 6应松年.当代中国行政法. M.中国方正出版社,2004.10. 7林鸿潮.中国行政法学. M.北京人民法院出版社,2006.08. 1张西平.行政执法教程. M. 重庆市人民政府法制办公室,2003.10.1 2马慧.十七大党章修正案. M.党建读物出版社,2007.10
