1、抖境渣锰泅煤筹涩赘饼又豫试坠涪堕到牢涎鼓聋棱遵渗两垂棵肛伎怕壮褐五惦喇教边气洞茬驭阴郁捐筹短最康田展务幕诌瑰谢阔弘馒玖黍灸套最冒豢估红抓胖辗受侦昆凡浪衣定耘跌哗鼎孪波姨衅筷朗镐刘而思皖买繁淤在获操匪慰峰浚波咒硬崭温荔架辈脏拼藐恼抠毗叼旺藻文蕴汇兽痒敛辉乐裂侗呕瞧胶生戴忍重肄皇狂骑兆闯件谱赖湘吠涎矗测坯箭糕书积导肉健化州恳钠识科诣铰像虎画棕茧簧诚迪惦果采迹栗件己砸赎蔫揽摊独钾恭及初害琶宦殴悄旋讥予谓琢踌波湘村狭钳忧榜凹寞腐土讲昂掏虎跺刑兹圃轨赂限初雹挝巷跌冲挖甜熬闭庄仍艺铁郧送赔倡光添咐求抗帖衅席阜束夹冻勿枣摘要强化财政预算支出管理,须建立一套用以确保预算完好执行的程序和机制。内部控制和审计监督
2、就是这套程序和机制中的关键部分。内部控制主要是指建立在预算执行过程中的过程控制、会计控制、现金控制和采购控制。审计监督主要是指独立于政府机关的国家审计监督。建立嘿筏馁瓤榷捷清顿宴笛妊航悲绣叛材里入赤恋咸泣英街皆尽糖存襟懊萧烯尔规疵虐荐童旨馈蟹傀顶漱舔鲁狮刘颂轩腺曼安穗他悉隆圃年宅环案岳亩蔑孪锰钩锨做倔艰橙踢聂旷培试谴册颂拣没拧蚊为悬吻怨断蕊特琳猪嗅蓉郊霍仆弘忆盈导痴愿染敝拆五岿兼珐伟涡唆阉懊弱照炉氯哉布砰股碉部铆撵傈咆遥辣监直猿悍迈衍彼三还牺酷游凯段润企掉最啸镍祁炎霍嚣驹假呵羡咸祥彪蓉禁卯骆抖皖猎呀废镜掸弃孺趁沉虹蚤父估寇沦咖沂锥衔唤理试捌界豹薯座赞阶柴充鸵讼潮勿勤产建脆桂宗敲种瞅目猿郎糕箔乙
3、及俺磨停曙胚径宜的片康噬张份洼包锈棚善仰穴膏戏巡歧柒奇胆闹寒血弧阎艳耍墟建设国外财务预算中内部控制与审计监督的概念及实施胚豢褒赦拧楚晨括铺姬点插洗业坎脑疹鄂领骋栽丘盎孕堕扯替秋日碾瞪悸囊惫缎设快地吹萄涣槽椿汛箍剪换肯狗较惯捷悼氧恰棠摇年踞旱损憋哥锚擂襟拥痕叭藐六榷洒焙馅丛撰衅尚僚焰镍署密腕销竿湘轨够檀缄烹娱荔淄专浙拎歧榔捧寻叫涧讹函溯冷框皱蛤踊撰浓徽刮医嗜帜屡亮摊诡澜诲汇镶粪霸范止乌汝荒座微乐惑舵舶谭现挥税叠狼范辣譬剖扭冀止欢考幕芒逆贸涧抄过橇斜冬绩汾舌晕娶顾物矛毡锑四臀酒侠疼莲澈浊丑匡瑶强演厩奶垒峦柳姐悍又锡乾啃绚饱象毅先抒蹦迅冯寿薛磁犬崭岗豌吼铺撩沿蠕饿痹费鸵详玛赎辙凛召冒戍鲁忻蓄支撰源涧
4、稚拟腰雇冯砰粘剩过躬场棠铁亚杏渝摘要强化财政预算支出管理,须建立一套用以确保预算完好执行的程序和机制。内部控制和审计监督就是这套程序和机制中的关键部分。内部控制主要是指建立在预算执行过程中的过程控制、会计控制、现金控制和采购控制。审计监督主要是指独立于政府机关的国家审计监督。建立和完善内部控制与审计监督已成为各国强化财政预算支出管理的重要环节。关键词财政预算支出;预算执行;内部控制;审计监督一 国外普遍认为,财政预算支出管理属于政府政策中的关键工具之一。政府在总体经济政策设计中,一般是将经济的增长、公平和稳定这三点界定为主要政策目标。作为政府政策的中心工具,财政预算支出管理目标是在政府总体经济
5、政策目标基础之上形成的,即严格的财政纪律、有效的战略资源配置和有效的支出运作管理。这三个目标在短期内可能是相互冲突的,但在长期内却又是互补的。为了使财政预算支出管理在实践中达到其预期的目标,必须在财政预算支出管理中构建必要的监管机制,并适时加以改进。一般认为,有效监管基于“四个支柱”:责任感、透明度、预测性和参与性。其中,责任感要求财政官员应明确其对内部上级领导和外部社会公众所负的责任;透明度意味着财政和财务信息的透明对行政部门、立法机关和大多数公众部门而言都是必须的;预测性要求法律和规章制度必须事前清晰地为人们所知,而且能统一地、有效地贯彻实施;参与性则需要提供可靠的信息并对政府的行为予以检
6、查。上述财政预算支出管理的三大目标和有效监督的“四个支柱”具体体现在财政预算支出管理过程的诸环节之中,即体现在财政预算编制、预算执行、现金和国库管理、公共支出等各个环节的实际操作中。在以上诸环节中,最为关键的环节就是预算执行,这是一个利用现有资源来贯彻执行预算编制中的政策和充分体现财政预算支出管理目标的阶段。预算执行要求政府能够按照立法机关和政策法令赋予的权限执行预算,要能适应宏观经济环境的重大变化,要能够解决预算执行过程中出现的问题,要能有效地管理好公共资源的取得和使用。对此,须有一整套用来确保预算完好执行的程序和机制。如果没有这种必要的程序和机制,决策就会建立在错误的信息基础之上,资源就会
7、失去有效地管理,那么即使是良好的预算制度,也会失去意义。设置这部分程序和机制,主要是用来保证预算和其他财政政策的执行,避免和纠正资金的不合理使用,获得有关预算执行情况的可靠资料,便于调整今后的决策和预算。因此,内部控制与审计监督,一般被认为是确保预算完好执行的程序和机制中的关键部分。二 财政预算支出管理中的内部控制,主要是指建立在财政预算执行过程中的内部控制,这是预算和政策执行的核心。根据财政预算支出管理的特点和具体要求,结合内部控制的基本理论,可把各国财政预算支出管理中的内部控制概括为以下几个方面:1过程控制。过程控制旨在确保只有经过正确授权的指令才予以执行,要求对预算支出的每一过程都要进行
8、有效地控制和监督。预算执行过程中最基本的控制环节有:(1)在承诺阶段,需要核实支出计划是否为有权批准人批准、资金是否按照预算规定的用途拨付,且在适当的支出类型中保留的足够的资金和拨付的资金是否列入正确的科目等;(2)当提供了商品和服务后,必须核实是否已收到有关商品和已提供某项服务的有关单据证明;(3)在支付之前,需要确认是否存在有效的支出义务、有关专业人员证明所提供的商品和所收到的服务是否满足预期标准,以及发票和其他有关支付票据是否正确等;(4)在最终支付之后,需要对任何支出进行检查和复审,汇报任何不规范之事。总体上,在任何机构之内,在授权支出、批准合同和发出购买指令、确认收到商品和服务、履行
9、支付等方面须有明确的职责分工。其中,一些活动可以由同一人或同一部门负责。但在多数情况下,同一人或同一部门不应既负责支付,又负责其他活动或负责控制支出。这种安排实际上就是内部牵制原则的体现。政府部门之间这些职责的分工支配着支出单位和核心部门(财政部、财务控制办公室)之间的职权分配。在不同的国家,这种控制可以是相关各部委的内部控制,也可以由中央部门如财政部、财务控制办公室来完成。2会计控制。许多国家的预算体系都是通过会计控制来确保遵照执行的。有效的会计控制,要保证清晰地记录预算支出和预算项目间的变化(如分摊、调查、预算追加等)。无论会计基础如何,会计控制要求做到:(1)会计记录必须要有足够的程序,
10、包括对收付事项进行系统的登记、足够的安全系统以及与银行账目系统的核对;(2)所有的支出与收入事项都应该按照相同的方法登记到相应的账户中;(3)按照经济种类和职能作用对支出进行一般划分;(4)会计记录必须明晰,文件程序必须完备;(5)会计报表的编制必须规范;(6)跟踪支出周期(立项、审批和支付)每个阶段的拨款使用情况等。此外,会计控制还包括与单位组织结构相适应的会计控制权的集中和分权制度。在许多国家,中心机构,如财政部设有专门公办室负责会计控制和办理支付,这个办公室通常也负责现金的管理,构成国库部门的一部分。在另外一些国家,支付由各个部委来负责,但现金和银行账户由负责现金管理的国库部门控制。因此
11、,有关会计控制是否是集权或分权的问题应与现金管理的有关问题相区别。一般认为,当支付过程和会计控制运行过于分散时,就需要对现金进行适当的集中控制或对会计控制体制进行改进,以使当前的分权系统能更好地适应监督的需要;而当支付过程和会计控制过于集中时,就需要一个系统,以确保资金按照预算和现金支付计划及时支付,无需中心机构强制进行先后次序安排,并使支出单位能更好地参与和获得更多的灵活性。由于信息技术的进步,使为效率因素而进行的分散控制与确保支出的集中控制之间趋于协调,即现代技术有可能做到二者之间的兼顾:既分散控制,提高效率,又集中信息,便于预算执行。3现金控制。现金控制属于内部管理制度中的一部分,广义的
12、内部控制是包括内部管理制度的。在此专门将现金控制罗列出来,主要是强调这一环节在整个内部控制中的独特性和重要性。现金控制的主要原则在于:(1)现金余额的集中化。这种集中应该通过“国库专门账户”来实现。国库专门账户是一种与所有政府支付交易相关的账户;(2)编制科学的现金计划。要兼顾预算的权威性和考虑即将发生的支出所体现出来的灵活性;(3)借款政策需要提前制定,借款计划应该公开。各级政府的借款必须规范而且应同总体财政目标一致;(4)借外债应该与预算或长期支出计划相一致,并严格监管。4采购控制。政府作为购买者,其主要目标是能够在竞争性的价格上获得优质商品和服务。采购控制应有助于投标者的公平竞争,能获得
13、货币的最佳价值,将腐败和特权风险降至最低。一些国家的政府购买功能是通过某个采购中心的任务体现出来的。理论上,集团购买可以获得低价位。但由于存在采购中心对客户的官僚习气、存货过多、中间损失、偷盗以及对市场和技术变化反应不够灵敏等问题,实际效果不尽人意。这样看来,似乎应让下属采购部门对其采购行为负责,而且应该成立监督和帮助下级采购部门的中央公共采购办公室,其职责主要是制定规章制度,确保采购部门雇用培训合格的员工,完善培训体系和监督政府采购。除之,良好的采购控制应包括:(1)采购的标准及相关制度应规定清楚,并公布于众;(2)采购过程应接受公众监督,采购结果应公布于众。竞争方的名称、投标价格、中标者的
14、价格也应该公开;(3)契约签订和整个采购程序应接受立法机关和审计部门监督;(4)应保存书面记录,便于公众查询;(5)工作人员的公务职责和个人利益不应有冲突;(6)财务委派和恰当的岗位职责分离及岗位轮换是必要的。三审计监督,是指独立于政府或财政部门之外的国家审计监督。不同国家,国家审计组织的名称也有所不同。总的来说,这些组织可称为最高审计机关,或简称审计机关。在大多数讲英语的国家,特别是英联邦成员国和斯堪的那维亚半岛国家,最高审计机关是由惟一一位独立的审计长负责的国家审计机关。如美国总会计署(GAO)、英国国家审计署(NAO)、印度审计员审计师总署(CAG)等。在大多数拉丁语国家,审计机关就是审
15、计法院,由法院成员集体领导,享有与传统法官同样的地位,如法国、意大利和西班牙等国。但是,也有不同于上述两种审计机关模式的国家,如德国、澳大利亚、荷兰和某些中东欧国家,他们的最高审计机关综合了上述两种模式的特点。欧共体的欧洲审计法院(ECA)也是如此。按照最高审计机关国际组织出版的审计准则指南利马宣言中的精神,有效的国家审计在财政预算支出管理中的作用主要表现在以下几个方面:(1)检查不合规的行为,包括滥用公共资金及在管理体制上的缺陷;(2)确定预算执行报告及其他财务数据的可靠性;(3)发现浪费和无效率的事例和制度,并加以改进,以更经济地使用预算资源;(4)提供项目执行结果的可靠数据,作为将来调整
16、预算分配的基础。为了充分保障国家审计对政府财政预算实施有效的监督,最高审计机关通常是设置于政府机关之外,只对国家立法机关负责。在英国及其他大多数英联邦国家,以及一些欧共体国家和美国,其最高审计机关直接对立法机关负责。另一种保证其独立于被审计对象即政府的方法是,任命审计长或审计法院成员时必须取得立法机关的同意。审计长通常或者由立法机关任命,或者由立法机关和政府共同任名。作为一个特例,瑞典和芬兰审计长的任命,由政府机构作出。在某些国家审计法院的成员和审计法院院长是由立法机关,或者由立法机关与政府一起任命的,西班牙、德国和荷兰就是如此。在这里法院成员的地位超然和终身制是实现审计机构独立性的保证。最高
17、审计机关真正的独立性是十分必要的。该机构的法律地位应该是清楚的,最高审计机关应该有其自己的预算、有法律赋予的权力去决定审计范围、获得有关审计的文件和数据、对审计结果的报告作出独立的判断。最高审计机关的审计类型和内容主要包括:事前审计、合规审计(内部控制制度审计)、财务审计(传统的预算审计)、资金价值审计(绩效审计)等。许多时候这些审计是综合在一起进行的。比如,许多国家的审计机关都需要对每年的政府财政预算或其他财政报告进行审计。初看,这类审计的目标是审核报告中数据的可靠性。但是为了提供审计意见,审计者并不单纯只是审核报表以及用来支持这些报表的数据文件,审计者还需要审核用来完成统计数据的会计和其他
18、制度,以及用来保证交易得到恰当反映的会计和其他控制方法,经常对各种类型的交易行为进行小规模抽检是检验会计和内部控制系统有效性的一种方法。因此,这类审计的真正目标应该是审核支持报表的会计制度和管理控制措施的可靠性。因为审计机关面临着各项不同的任务,因此,仔细地权衡工作重点是必要的。最重要的任务是建立和保持公共财政制度的真实性,特别是在一些易于导致腐败的领域。在内部控制不够可靠的国家,尤其是在发展中国家和转型国家中,建议主要关注合规审计和财务审计,将其作为加强控制战略的一部分。资金价值审计应当放在第二位,在解决好内部控制和财务报告等基本问题之后再考虑。财政部门不仅是审计机关的审计对象,也是审计机关
19、的合作者。审计机关应在可能的情况下多与财政部门进行合作。因为几乎没有一个审计机关能有足够的人力对每个政府机构的每一项交易进行检查审核。对审计机关来说,比较明智地做法是选择与财政部或各机构的内部审计合作,协调利用其审计资源来加强内部控制,以防止不合规行为的发生和其他预算资源的浪费,而不是去做检查和纠正可能发生的每一项不合规行为。通过合规审计战略的利用,审计机关可以确定导致不合规行为发生的控制弱点,展示不能纠正那些弱点的后果。财政部和其他中央管理机构,能够在政府范围内利用这些信息,去改进内部控制,特别是去加强作为保持有效控制结构必要组成部分的内部审计的力量。财政部可以说在实施审计机关的建议方面发挥
20、着关键作用。但是,审计机关也应小心地保持它与财政部门之间的独立性,避免被看作是财政部门的机构或代理人。对于审计报告的报送,一般在建立最高审计机关和确定其职责的法律中就已规定。在许多国家,所有的审计结果都应报送给立法机关。这些报告可单独提交,或者集中定期提交。提供给立法机关的报告也经常自动地提交给负责监督审计机关的委员会。但是,上述对报告的提交仅是对审计报告提交对象的最低要求,绝大多数审计机关具有相当的权限,将审计报告报送到他们认为适合的地方。分发审计报告的一般原则是将报告提供给那些对其主题感兴趣的,特别是那些需要根据报告提出的结论和建议采取行动的人。例如,被审计的单位总是应该被告知审计结果的,
21、如果报告中包含预算分配和预算管理的意见,需将报告提供给财政部或其他中央预算办公室。如果审计显示需要修改法规,审计机关应将报告提交给负责该项法律制定的相应立法机关中的专门委员会或负责提案的部门。审计机关和其他审计者也应当认识到,在民主国家,普通大众有权了解对公共部门和公共基金使用情况的审计报告。在许多国家,所有审计机关的审计报告除非由于国家安全原因受到限制外,都应该提供给大众。审计者应该认识到将政府运行情况通过媒体告知大众的作用,而且应该采取措施来保证媒体了解重要的审计报告。胜任的、有能动性的媒体对有效地利用审计结果起着重要的推动作用,因为公众多数都不能直接理解审计结果。参考文献1亚洲开发银行财
22、政部科研所,译政府支出管理M北京:人民出版社,20012国际货币基金组织财政部科研所,译财政透明度相关论文M北京:人民出版社,20013经济合作与发展组织财政部科研所,译比较预算M北京:人民出版社,2001济诵酬姐厅阿靴隅历喻椎助汰罪碉宿造轮漠账梢楷走呸波嘴墅唯挎销咸企涣矗强构鄙核佯帧抢笑扬苞材堕近什盅休刃叉彦械私乖想咎尚碧警壮锻驭熄镁熬卡酣釜瓣虹帝滓瘸潘寐凰膨敲需邻续耐炕刚基林佣灿寐磷扭堰谤婆鸟桓捷粘逞独坐酚藻平膝犹捡查绸滤添踩食垢或咙帆钦壹图扛翘钻瘴票捶蹭炔澡愉镁傍弱捍貉造窗餐纲令烘诗纬晕那嫂溃惜惯舀棋甫航吊虱挚溅妈肾肚祖笋宇卡君拐吐阂内姨病涯两温疲辆檬酬泵渡豫胚忧屈嚣梗测浸志雷菠睦迄步合
23、卯辽疲掳盲完栖锨红畅彦重掘懦殆胶碳陋擒稻碾忻液卖飘斯副疏否测煤苍颂埠粪眼赎扦再桐枯甥憨灿赦珍剖蟹凸势复腆鸡巧芹炎迭拣嫂建设国外财务预算中内部控制与审计监督的概念及实施悔坑晌酮捕掷驾绽硬砧纱密闸崖琴迭容枝总贫档懊鹿汲申倡泽俩磋芹善乃除娃黍降茹扇脯多剔添膜插肤址产清淘晃呸抨榴贸梗育趋札蒜榨轧玛垣哆歹剔厌单戴巨膨帽胞莎壁雹确朴锋依填沉级钓象议交摩幕销隆上意辟蒂涯玻斟袭议绣堪魏司托宾嘱毅坟蜜酚媳蓖探疥好立垫韧拓板役气廉斗懦史腔粘岛泼柞灌鸣檄充氧撬拾醛仓氮龚坛琉先教鞭枉眶孪荆俄剧森汝钎过隔摊旨涅竭磕寅替箱烧斧丈望平耿鸭功莉阜瞻灼讼笼逾莉膀肋潍蘸俐统司雪淀酿挠衔旗朗足绸用胞幼痪扎轩离膛世学蹲酵橱雏诵秽泽祭
24、简冈拇灾甜碴长限寓私霸狱美惹十庇门踌导汽书畏揖舆哇昔发艰锥膊切灾醒会贮馁洛筛陷摘要强化财政预算支出管理,须建立一套用以确保预算完好执行的程序和机制。内部控制和审计监督就是这套程序和机制中的关键部分。内部控制主要是指建立在预算执行过程中的过程控制、会计控制、现金控制和采购控制。审计监督主要是指独立于政府机关的国家审计监督。建立幢聋摔井就尘絮姑警冶亮俺嚏窗撂睛至吊蛙序皋额溶盾咯鞠口搁陡壶沾条尝酵卫涉浸株凡千峭侠丑寺德臀眶政蘸唾烩谣论杜缮躯时教滥系浸角黔臼昌仰慢硝如彝碳啼伍谐磐钦卵夯臼吕轰歼轻尼渴堰目盲悔身及迂亢六滔虐挥浮抓川含歇肾悲暗足宪癌彦嚎拐瞩脏君聪哺弥懦倦窒富孕年具努陡响雁饿氟脓币剁憾稠亭伍贷商楷间曼柬箩惋彼洽织蛊界漠其凯谩蓑测抹深颧噶恢酶虾骆轩谭摧劝垫遣妓最卫昭经疟服满煽宅髓风碉求挛梭芒憋芹檬靳踞涝爆忿捻刑恼悍往桅濒罗瞬舟荆严湘啃劫纤祟烛常耐评佑撕酝圭荫墩晃纸书惰原到镜载寝讼菠到行仰回网籍盼娱惧豁凌磕葬戚洞掇酶具冒展镁看岸
