1、 1 原载于经济学家 2012 年第 4 期 国有企业改革： 成就与问题 荣兆梓 【内容提要】 文章 认为 三十年国有企业改革取得了预计的效果： 国有经济的产权制度与经营制度发生了根本转变，国有及国有控股企业的经济效率逐步提高，已经具备了 在市场经济中平等竞争的 能 力 ；同时，国有经济的相对规模和产业布局渐趋合理，多元 的所有制结构趋于优化。 但是 ,国有资产管理体制仍然存在 一 个 太 大二 个 不到位 的深层次问题 ， 其基本构架还需要重新设计，继续改革。 【关键词】 国有企业 国有资产监督管理委员会 政企分开 政府规制 一、改革 成就：结 构与效率 企业改革一开始就采取了两条腿走路的方
2、针，一是对计划经济中占绝对多数的公有制经济进行适应市场经济要求的经营体制与产权制度改革，以提高其经济效率和市场竞争力；二是放手发展在计划经济中被挤压在缝隙中、甚至被彻底消灭的非公经济，拓开它们的生存空间，鼓励它们在市场竞争中发展壮大。有人把它称做体制内改革与体制外改革相结合。这一改革策略取得了显著的成绩，适应市场经济需要的企业微观基础出乎意料地迅速形成，它为九十年代前期我国初步建立社会主义市场经济体制奠定了最重要的基础。 企业改革成功的一个重要标志是，公有制经济 比重的下降，计划经济下公有制经济占绝对多数的单一所有制结构，迅速转变为市场经济下多种经济成份并存与竞争的多元所有制结构。 改革开放之
3、初， 1980 年我国工业经济中国有经济的产出比重占 76%，城乡集体经济占23.5%，全部非公经济的比重仅占 0.5%。到 1990 年，个体、私营和三资企业的产出比重已经上升到 9.8%，集体企业的比重上升到 35.6%，国有企业的比重则下降到 54.6%。整个九十年代，所有制结构的变动更加剧烈，到 2000 年，工业经济中全部非公经济的比重急速上升到 38%以上，包括国有经济与城乡集体经济在内的 公有制经济的比重下降到 61.2%，其中国有经济的比重为 47%； 2000 年以后，所有制结构的变动速率虽有减缓，但公有制经济比重下降的趋势仍然没有扭转，到 2009 年，规模以上工业企业中国
4、有及国有控股企业的产出比已经下降到 27%。即使按资产比计算，国有及国有控股工业企业在规模以上工业企业总资产中的比重，从 1998 年的 68.9%下降到 2008 年的 43.8%。 对所有制结构的巨大变化，始终存在着两种完全不同的理论解释。一种解释认为，国有经济乃至任何一种形式的公有制经济天生与市场经济不相兼容，改革的过程就是是国有经济比重不断下降，公有制经济比重不断下降的过程。因此，国退民进，公退私进，是市场化改革的必然趋势。在此过程中，所谓国有企业的改革就是国有企业有组织地退却，再退却，直至最终被私有制经济完全取代的过程。我们把这种理论观点称作“国有经济自然淘汰论”。 另一种解释则认为
5、，现代市场经济多种所有制形式以及它们更加多样的实现形式，在不 参见历年中国统计年鉴。 2 同交易环境下有自己不同的相对优势，它们的合理有效运用能够最大限度地提高经济体制的整体效率。因此，企业改革就是寻找多种经济形式优化结构合理布局的均衡点，就是各种所有制形式在动态的市场环境下探索自己 有效实现形式的制度演化过程。当公有制经济尤其是国有经济覆盖国民经济的绝大多数领域，所有制结构严重失衡；当国有企业的产权制度和经营制度滞后于市场经济的发育，在多种经济成份的竞争中表现为明显劣势时，改革自然呈现出“国退民进”或者“公退私进”的特点，而且在很长一 段时间里维持这样的变化趋势。一旦国有经济以及公有制经济的
6、多种有效实现 形式 在改革进程中逐步建立了适合于市场竞争的体制和机制；并且，不同经济成分找到了适合自身发展的环境，形成了优势互补的合理结构，在市场竞争中建立起动态均衡，上述过程终将逐渐停止。一个在将近三十 年时间内持续的所有制结构直线演变过程，就会转化为曲线波动过程，不同所有制经济形式的进退交替将成为常态。我们把这种理论观点称作“国有企业改革滞后论” 1。 后一种理论观点的立论基础，当然包含了对公有制经济的价值与伦理的判断。论者在肯定市场经济体制的效率优势的同时，坚持认为公有制是社会主义的经济特征之一，公有制为主体是社会主义市场经济的必要前提。但他们在论战中同时坚持认为国有企业在市场经济中的效
7、率可以通过改革提高。他们清醒地理解问题的要害：不同所有制经济的效率比较。这就是邓小平所说，改革必须“有利于发展生产力 ”。因此，理论争论最终只能在实践中解决，改革必须创造出能够与其他所有制经济具有同等效率、能够在市场竞争中生存发展的国有经济以及其他公有制经济。在将近三十年的改革进程中，这与其说是一个事实，一个为事实所证明的理论，不如说是一种信念，一种从科学的理论逻辑中推导的假说。 改革实践长时间向理论传递同样的信息：公有制经济效率低，国有经济缺乏竞争力。尤其在上世纪九十年代市场经济体制初步形成，多种经济成份的市场竞争逐步展开，改革滞后的国有企业和城乡劳动者集体企业不适应于市场竞争的体制弊端充分
8、暴露，公私经济间的效率差异明显 拉开。公有制企业的经营困境，引发了以公有资本（资产）退出为特征的新一轮改革浪潮。城乡集体经济通过经营者持大股的“股份合作制”改革，成批转变为“经营者执大股”，也就是私有资本控股的股份制企业。国有中小企业先是“减员增效”，接着通过兼并、拍卖和中国特色的 MBO（经营者收购）等方式，从范围广阔的竞争领域纷纷退出。国有大型和特大型企业也通过股权转让减持国有资本，许多企业出让了国有资本的控股权。这是公有制经济比重下降最迅猛的十年，它对人们的理性冲击也最大。越来越多的人开始怀疑公有制，以及以公有制为主体的基本经济制度还 能坚持多久。一种理论观点已经为多数人认同，几乎成为主
9、流意识：国有经济必须从竞争性领域退出！ 这种貌似从实践中来的理论，存在极大的片面性。它将历史螺旋式进化中的一个片断，视为可以永久延伸的直线，所得出的有关改革目标的终极结论，逻辑并不严谨。就像人们不能从第二次世界大战之后近三十年，主要资本主义国家的国有化浪潮，证明资本主义会自然趋同于社会主义一样，我们也不能从中国改革开放三十年所有制结构的变动，证明公有制经济应当无限制地缩水。 不同经济成份的动态均衡点究竟在哪里，即一个与宏观经济的总体效率相适应的所有制结构， 包括国有经济的适当比重究竟是怎样的，没有现成的答案。我国是发展中国家，国有经济的比重一般比发达国家要高；中国经济体制的目标模式是社会主义市
10、场经济，它的公有制比重应当比私有制为主体的资本主义经济要高。因此完全照搬外国经验是不合适的。但是这个结构与比重也不能从理论模式的推演中导出，最终能够给出明确答案的，只能是我们自己的经济体制改革实践。 本 文 作者 2001 年，在经历了连续十年国退民进的“狂飙期”之后曾经预测，到中国市场经济的成熟阶段，国有资本占全部社会资本总量的比重可能在 30%左右，并且仍然可以在 整个国民经济中 保持主导地位 2。时间又过去了十年，我仍然以为这个估计基本上符合国3 情，而且正在为逐步深化的改革实践所证明。 一个基本事实是，最近十年，国有经济与其他经济成份的效率差距在逐步缩小。从工业经济 36 个行业的实际
11、数据看，国有经济的技术效率在 2004 年前后已经超过其他经济成份，此后若干年 ， 二者的差距 渐趋 扩大，到 2009 年国有企业和非国有企业 36 个行业年度技术效率均值分别为 0.158 和 0.135,国企技术效率比其他经济成份高出 0.23。 3这已经是一个相当大的效率差距了。 当然这里边有垄断价格因素，它会对技术效率的 测算造成很大影响。因此，我们撇除 7 个垄断程度最高的行业 ，进一步测算国有工业企业的技术效率，发现这 29个行业国有经济与非国有经济的技术效率 2005 以后始终旗鼓相当，国有企业甚至还略微高出。按照这一思路，我们继续测算了最具竞争性质的 20 个工业行业近十年的
12、数据，结果是从 2004 年以后，国有经济与非国有经济的技术效率差距呈明显收敛态势，近两年，二者差距已基本消失 3。 这些数据给出的信息十分明确：总体上看，经过近三十年的企业改革，国有经济在市场经济中低效率的现象已经改变，国有经济市场竞争力已经有了实质性的改善， 具备了在与其他经济成份的平等竞争中生存和发展的能力。因此，国有经济乃至公有制经济在市场竞争中比重持续下降的经济动因不复存在，与此相应，运用各种企业改革政策加速这一市场过程的理由也不复存在。国有经济的相对比例已经接近宏观经济有效率的均衡点，国有经济的大规模数量调整时期已经结束，更加深入的质量提升时期由此开始。这是一个明确的标志：中国所有
13、制结构的大规模变动已经接近尾声，连续三十年“国退民进”的改革进程应当结束，改革将进入 不同经济成份在平等竞争中相互促进、进退交替的新阶段 。 二、 国有资产管理体制改革滞后 及其 后果 三十年改革中国有经济的基本走势，无论从相对规模的先高后低，还是从经济效率的先低后高看，都与“企业改革滞后论”的理论逻辑大体吻合。我们有理由认为，国企改革 仍然走在预设的轨道上，并且在曲折中逐步向改革目标靠拢。其主要成就表现在以下几个方面：（ 1）国有经济的数量与规模稳步发展，为国民经济连续三十年的高速增长作出了应有贡献；（ 2）国有经济的产权制度与经营制度发生了根本转变，国有及国有控股企业的经济效率也在逐步提高
14、，已经具备了与其他企业平等竞争的实力；（ 3）国有经济的相对规模和产业布局渐趋合理，多元化的所有制结构在波 动中趋于优化，对宏观经济效率产生了积极影响。 但改革进程并非尽如人意，即使是在九十年代中期明确了现代企业制度的改革方向之后，由于对现代企业制度的理论认识不清晰，具有“摸着石头过河”性质的改革进路存在缺陷，一些具体的政策措施是大可商榷的。这些改革措施的缺陷影响了其后的改革进程，也影响到人们对国企改革的成就与目标的理解。所有这些，导致改革未来走向的极大的不确定性。 上世纪九十年代初提出建立现代企业制度，以公司制的目标模式改造我们的大中型国有企业，这是改革在经过十多年“放权让利”之后，终于找到
15、的正确路径。其核心目 标是产权制度改革，将国家所有、政府经营的国有国营企业，改造成为公司法人制企业，即拥有法人财产权的股份有限公司或者有限责任公司，从而实现企业自主经营、自负盈亏的目标。整个八十年代的企业改革都是在不触动国家大工厂行政指挥链的前提下进行的，“放权让利”总是在固有的上级管理部门与其下属企业间进行，企业不可能获得独立的产权，因此也不可能成为市场经济中真正意义上的经营主体。因此说，建立现代企业制度，是我国企业改革的一个全新阶段，它从产权改革入手，奠定了国有企业从政府行政系列脱钩的基础性制度架构。 石油和天然气开采业 、 烟草加工业 、 石油加工及炼焦业 、 黑 色金属冶炼及压延加工业
16、 、 电力蒸汽热水生产供应业 ，以及 煤气的生产和供应业 、 自来水的生产和供应 业。从技术效率数据看，除后两个行业的价格规制比较到位之外，其他五个垄断行业的效率畸高显然与垄断价格和垄断利润有密切关系。 4 问题在于，公司制度的产 权改革，建立在国家的原生所有权通过公司合约转换为国有股权与公司法人财产权这样两个派生产权的基础性制度安排之上。改革必须从两方面推进，其一是通过企业的公司制改造，建立公司法人产权制度；其二是通过政府自身的改革，将企业主管部门改造成为国有股权管理机构。理论上，这两方面的改革应当同步进行，这几乎没有异义。但在实践中，受渐进式改革“先易后难”逻辑的影响，采取了先企业后政府，
17、分步实施的策略。企业公司制改造从试点到推广，进展顺利；而符合公司制改革方向的政府国有资产管理制度改革，却在深圳、上海等少数地方长期试点后，迟迟不 见下文。这对此后的改革进程形成了一系列不利影响。 现代企业制度改革的前十年，企业改制不是由产权所有者及其代表机构主导，而是由企业经营者主导并实施的。当时的情形是，适应股份制改革要求的国有资产管理机构还没有建立，而旧的企业行政主管部门，还在放权让利的改革惯性中滑行，不可能对企业改制发挥积极作用。这就决定了改革始终是在所有者弱势的环境中进行的，一系列本该由所有者统筹的事情事先没有周密步骤，或者因各种既得利益者的阻挠而推进艰难。比如，国有股全流通改革（或称
18、解决股权分置问题）中 一度 表现出来的被动与盲目；又如，国有资 本转化为社保基金的困难；国有企业利润上缴制度改革面临的重重阻力。尤其在改革需要通过产权交易推进的场合，所有者弱势甚至缺位的情况更显突出。比如，引起许多争议的管理者收购，往往蜕变成为企业管理者自编自演的改革闹剧，国有资产流失也就在所难免。到后来，仍然代表国家所有者对辖区范围的国有资产行使所有权的地方政府，也开始利用这一制度缺陷。他们奉“国有企业从竞争性领域完全退出”为指导方针，以改革名义滥用国有资产的处置权；他们突击变现属于全民所有的优质资产，提出“靓女先嫁”的违背规律的理财方针；靠低价变卖国有资产发展地方经 济、甚至靠出售国有资产
19、弥补“吃饭财政”的空缺。表面上看，这只是国有资产从一个口袋换到另一个口袋（撇除官商勾结、中饱私囊的“例外”），而实际上，却涉及到整体利益与局部利益（地方利益）、长远利益与眼前利益（本届政府的“政绩”），充分反映了国有资产管理体制的乱象。 按理说，随着 2003 年国有资产监督管理委员会的设立，上述改革缺陷已经在源头上得到纠正。但是，由此造成的长期影响不容忽视，认清这些不利影响对于下一步改革十分重要。 首先，国有资产管理体制改革滞后对国有及国有控股企业的治理结构，尤其对建立有效的企业经营者激 励机制，造成不利影响。由于经营者主导的企业改制存在大量制度真空，不少原国有企业或集体企业的经营者，靠打政
20、策“擦边球”或者钻政策空子，已经获取了巨额资产。长远看，这种示范效应弊多利少。一方面，这种对优秀经营者的“奖励”是经营者自己设计的。世界上没有一个资本所有者乐意用这种方式去激励自己的经营代理人，因为这鼓励代理人把更多的智慧和精力用于分配所有者财富，而不是为所有者创造财富。另一方面，“奖励”的力度往往超出所有者的理性计算，具有不可重复性。这给经营者队伍造成了微妙的心理影响，增加了经营者激励制度继续改革的成本 。 其次，这种体制乱象也败坏了社会商业伦理，扰乱了市场经济秩序。不仅国有企业经营者队伍“忠诚尽职”的军心有所动摇，而且一大批民营企业主，包括港商台商，也因为地方政府急于变现企业资产而遭遇千载
21、难逢的机会。许多人以参与国企改革的名义迅速致富，并且总结了若干成功经验：与政府官员的社会关系网是最宝贵经济资源；借国有银行的钱收购国有企业是最安全的投资模式，如此等等。投机取巧比诚实经营更有效率，这不能不给正在形成中的市场秩序造成阻碍，并且对其后续发展带来惯性影响。美国著名经济学家鲍尔斯认为有两种资本主义制度，好的资 本主义制度把企业家的才能吸引到生产性创新活动，使得社会财富迅速增长；坏的资本主义制度把企业家的才能导向寻租与分配，它不创造社会财富，而只是将社会财富集中到少数人手中 4。资本主义尚且区分好坏，何况社会主义 ！ 最后，国有资产管理体 制改革滞后造成的最大影响是，在此期间，国有经济比
22、重激剧下5 降，而企业效率与市场竞争力却没有得到相应提高。必须承认，在这段时间里，政府为推进国有企业改革做了大量有益的工作。如企业改制从试点到推广；解决改制企业的历史遗留问题，如主辅业务的剥离、债权债务的清理，特别是通过减员增效，在改革中促进了企业发展；完善改制企业治理结构，推进改制企业的产权多元化；一部分公司制企业的上市融资；倡导国有企业的战略性重组，通过多种形式的购并实现从小规模生产经营领域的退出；通过股权转移和组建企业集团，实现国有企业在若干关系国计民生重要 领域的集结和集中，等等。很明显，这些以提高国有企业效率为主要目标的改革措施，同时也在收缩国有经济的经营领域，具有缩小国有经济相对规
23、模的效应。这是以规模换效率的策略。而改革在长时间所有者缺位的环境下进行，又激发了一部分企业经营者、民间投资者和地方政府的另外一种“改革”积极性。这种改革只要国有经济退出，不要国有经济效率，应当对在此期间国有经济规模下降过快而效率提升缓慢负有责任。不应忽略的是，国有企业在整个九十年代的效率提升受阻，强化了 “公有制低效率” 的信号，进一步打击了队伍士气，给后续的以提高国有经济效率为目标 的改革增加了阻力。 三、大国资委体制的 根本性 问题 现有数据表明，国有资产监督管理委员会组建以来的八年，是国有经济效率提高最快的时期 3。尽管这里有三十年体制改革水到渠成的功效，但国资委卓有成效的工作仍然十分重
24、要，其组建八年来的巨大成就应当得到充分肯定。 国资委成功的根本原因在于，改革若干年来终于有了一个不仅对企业改革的进程负责，而且对国有资产的保值增值直接负责的机构。回想之前二十余的改革，这样的机构竟从来没有出现过。这就是能够管钱、管事、管人的出资人代理机构，一个被希望能够像大股东那样行事的政府机构。事实 证明，国有企业有人管与没人管大不一样。国有企业的效率与竞争力不高，根子在所有者自身；一旦国家大股东真正像股东那样履行责任、行使权利，国有资本的效率提高是天经地义的。 当然，国资委的组建并没有解决所有问题，而且现在的大国资委体制，也并不真正适应市场经济发展的需要，它目前还存在着一系列根本性的问题，
25、需要在体制改革的继续深化中解决。 首先是一个“ 太 大” ：国资委管辖的资产规模 太 大，在国民经济中的比重过大，这本身就构成体制性问题。单是国务院国有资产监督和管理委员会的国有及国有控股企业，总资产就有 24.3 万亿元 ，构成 一个巨大的“央企控股集团”。各地方政府管辖的国有资产，以及尚未包括在内的金融性国有资产，规模更加巨大。虽然国资委是国务院的特设机构，从其组织构架与运作模式看，很难与其他政府部委划清界限。但是，这个机构以出资人代表身份“管钱、管事、管人”，使得它所统一管理的全部国有企业形成一个产权统一的“大企业集团”，在产权关系上又很难与一般企业集团的母子公司关系划清界限。当然，国资
26、委不是企业集团公司，但据说它也不是政府机构。国资委的身份特征本身就是体制矛盾的表现。无论怎样，这个规模庞大的“央企集团”，不仅仅在法理上属于同一 产权主体（国家），而且在产权管理中也隶属于同一个机构（国资委）。通过国资委日益有效的产权管理，它们在组织行为上越来越具有协调性，在经济利益上越来越具有关联性，不可避免地成为整个国民经济中唯一超大规模的具有垄断性质的“企业集团”。 换一个说法：经过三十年市场经济的发展，计划经济下曾一统天下的“国家辛迪加”仍然没有消失，它的绝对规模甚至比计划经济时代更加庞大。当然，与计划经济有两点不同： 2011 年 2 月 22 日 国新办新闻发布会公布信息。 6 第
27、一，“国家辛迪加”的内部组织发生了重大变化，已经从一个集中统一管理的 U 型结构（一元结构）转变为靠股权控制的 H 型结构（控股结构 ），组织架构比较适应了市场经济的要求 。第二，“国家辛迪加”已经不再覆盖国民经济的全部或者大部分，在它的外 面 ，一个产权多元化的市场经济微观基础已经形成。无论是国资委管辖的“央企辛迪加”，还是整个国有经济的“国家辛迪加”，都已经不能像计划中那样包办一切，不能阻挡市场经济在资源配置中发挥基础性作用，甚至也不可能置身市场竞争之外。但是，这个规模巨大的“国家辛迪加”对于市场经济发育的程度和市场规律作用的效果仍然会有很大影响。毕竟，这是全世界绝对规模最大的“国家辛迪加
28、”，也是所有市场经济国家中相对比重最大的“国家辛迪 加”。它对市场机制的影响应当得到认真研究。 其次 是 政企分开 不到位 ：政府与企业股份资本管理没有分开，政府机构仍然是国有股份资本的经营管理者，仍然以大股东身份对公司治理结构发挥主导作用，政府的多元目标仍然对企业市场行为造成扭曲 5。“政企分开”不仅写进 2003 年颁布的国有资产监管条例，也写进了 2009 年颁布企业国有资产法，是国有资产监管机构必须坚持的改革目标。但是这个喊了三十年的企业改革目标至今没有实现。企业改制 实现了 企业层面上的 “所有权与经营权分离”，至少是搭建了基础性的法律框架。但是，在资产管理层 面上， “政企分开”和
29、“政资分开”的目标并没有实现。大国资委体制的“顶层制度设计”不能满足这一改革要求。因为这个体制仍然以一个政府机构来管理企业的国有股权，管理以股份资本形式存在的国有资本。这是一个无法回避的基本事实，而不论我们把这个管理机构称作政府部委，还是“国务院直属的特设机构”。 不要认为这只是名词之争，它其实对国有企业的经营行为有实质性影响：其一，国资委做企业大股东，受到各种各样政府目标的钳制，其行为总是与一般出资人不同，它对所出资企业的要求也和一般投资者不一样，并且影响到企业的竞争能力。这种事情有时 候不是国资委领导层主观意愿所能控制的。 2009 年 9 月国资委下发关于进一步加强地方国有资产监管工作的
30、若干意见， 其第四章 “ 准确把握国资委的机构性质和职能定位 ”，有这样两点意见： （十四）依法处理与政府其他部门、机构的职能交叉问题。在地方党委和政府的领导下，要加强与有关部门的 沟通协调 ，进一步细化相关职能的 分工与衔接 ，既要落实出资人职责，又要 尊重 （着重号是引者所加）其他部门依法履行社会公共管理职能。 （十五）准确把握政府交办事项的工作定位。对政府交办的维护稳定、安全生产、节能减排等工作，地方国资委要 妥善处理好 （着重号是引者所加）与政府主管部门的关系，注意从履行出资人职责、确保国有资产安全和保值增值的角度，督促企业严格执行国家有关法律法规和地方人民政府有关规定，积极承担社会责
31、任。 仔细品味文件用语，其苦衷不难体察。此类决策环境又岂只是地方国有资产监管机构所要面对！ 其二，国资委的企业人事管理制度在两种管理原则之间徘徊，影响企业高层管理者的经营行为。姑且不论干部的选拔任用标准是否符合竞争要求，它在 企业高管薪酬激励制度上明显存在两难困境：一方面，竞争性领域国企高管薪酬偏低，与同行业其他企业高管 相比 不对称；另一方面，垄 断企业高管薪酬过高，与政府官员 相比 不对称；这严重影响国企经营者的工作积极性，扭曲了一部分人的的经营行为。同时，也对政府有效规制垄断企业，以及国有企业在高端人才市场的竞争力，形成极大的负面影响。事实上，它 还 是官商勾结，腐败滋生 按照塔尔科特帕
32、森斯的说法，这种变化是现代社会组织结构变化的普遍现象：一方面，在组织的制度层次、管理层次和操纵层次（例如信托委员会、公司和工厂）的连接点上，“直线权威的单一连锁出现质裂”，上司通常不告诉下一层次的人干什么，而让他们独立地行使职权 ，并且他们所肩负的责任也不能简单地被看作由上司委托的；另一方面，在这种情况下，上层对下层只能“实行调节，而不能管理”，即只能指定下层行动的可接受范围，而不能直接指挥下层的行为。（参见塔尔科特帕森斯 .现代社会的结构与过程M.光明日报出版社， 1988.： 53， 125） 7 的制度原因之一。 其三，国资委的资产管理缺少市场经营手段，进而影响到国有股份资本的增值效率。
33、作为一种金融资产，国有股份资本是需要市场经营的，但是，国资委这个“管钱管事管人”的出资人却管不了股份资本的市场经营，这导致我国经营性国有资产，尤其是竞争性领域的国有资产“资本化”程度不高。这完全是 体制问题。 按照政企分开 的原则，国资委 不干预企业依法自主经营， 这没有问题，但国资委参不参与国有股份资本的经营？如不参与，那么，国有资本的效率就会受到损害；而如果参与，国资委就将成为 “企业” ，政企分开的目标最终还是落空了！ 最后 是 政府 规制不到位 ：突出的表现是对垄断性央企的价格规制没有管好，因此导致像石化、电力、烟草等行业垄断利润的长期存在，职工工资畸高、福利膨胀。这些问题是当前社会批
34、评国有企业的重点，并且因此而批评国资委没有把工作做好。 平心而论，在当前体制下国资委并没有做错什么。我们知道，现有体制将国资委定位 于国家出资人代表机构，它的基本职能就是履行出资人职责：以国家出资人代表身份，管理国有企业的资产，集管钱、管事、管人于一体，实现国有资产的保值与增值。也就是说，国资委的责任是国有资产的效率，它的所有工作都要围绕这个中心展开。比如，国资委同时负责推进国有企业的体制改革，建立现代企业制度，改革的目的是提高企业效率，这是资产保值增值的必然要求。但是，对国有垄断企业的政府规制，却不在国资委的职权范围之内。翻阅企业国有资产监管条例和其他相关文件，没有要求国有资产监督管理委员会
35、对垄断企业进行价格管制或者其他方面政府规 制的相关条文。监管条例中也有管理企业工资总额的内容，但从国资委的工作职责看，它的基本管理原则应当是企业工资总额与企业经营效益挂钩。这有利于企业效率的提高，而无关乎平衡不同行业的工资水平，缩小社会收入分配差距。对此，国家发改委和其他专门的规制部门要承担更多责任。 表面上看这个体制安排似乎没有问题。很多市场经济国家在垄断企业的规制中，也都存在政府规制主体与企业产权主体分开的制度安排。两个主体的职责分开和相互制衡有它的合理性。不仅民营化的垄断企业规制适用这种制度安排，即使是国有化的垄断企业规制，这种两个主体分 开的制度安排也并不少见。 问题在于，由国资委体制
36、构建的国有企业经营目标与行为模式，与政府对国有垄断企业的规制体制根本冲突。经济学关于自然垄断领域保持国有经济的理由，关键是国有企业不象私有企业那样追逐盈利目标，因此，对国有企业的规制成本会低于私有企业。“私人企业更乐于高报成本以争取提价；更乐于收买规制者以寻求庇护；更倾向于推卸社会责任、环境保护责任以降低成本；更可能在规制控制之外的质量维度方面做出抗衡性调整以提高利润；等等。所有这些，都将增加规制成本而降低规制效率。” 6毫无疑问，国资委体制的管理方针与我国 当前政府规制体制的基础性结构没有很好衔接，甚至存在目标冲突，这才是国有企业政府规制不到位的根本性体制原因。试想，假如国资委体制目标完全实
37、现，我们的国有企业真正能够像私有企业一样在市场竞争中追求效率最大化，那它也就必然会在逐利动机驱动下与规制机构博弈，上述国有经济在自然垄断领域的合理性还能够成立吗？从某种意义上说，这样的国有垄断企业比之私人垄断企业更加难以规制：首先，它打着“为公众谋利”的旗号，使规制的道义责任变得模糊；其次，政府与企业的博弈转化为不同目标责任的政府机构间博弈，实力对比也发生了变动，最后，在我 国特殊的政府决策环境下，规制机构更加容易被俘获（接受大型国有企业或企业管理部门的意见），而且被俘获的政治风险更小。因此，这一规制博弈的结果一定是很不理想的。国资委在大量规制问题上的“不作为”，暴露了当前国资委体制的基础性缺
38、陷。国资委所主张的经济效率是其管辖范围内国有资产的效率，而不是国民经济的整体效率，更没有牵涉到公平与效率兼顾这样的宏观目标。事实上国资委所主张的效率与国民经济整体效率有时候会有矛盾；国资委工作目标与国民经济的宏观目标有时候8 也会有矛盾。这不是国资委的错， “ 国有资产监督管理机构不行使政府的社会 公共管理职能 ” ，这是写进国有资产监督管理条例的。这是制度安排固有的矛盾。 人民政府按照 “ 社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开 ” 的原则履行出资人职责 ，这直接表现为政府部门间的职责分开与目标矛盾。应当对问题负责的是当前政府规制制度的基础性安排。 我们充分肯定 2003 年国务院组建国资
39、委的制度进步和八年来的工作成就，在此前提下讨论了这个体制一 个 “ 太 大”二 个 “不到位”的深层次问题。这些问题的存在影响国有企业的经营行为、竞争能力和社会价值，其产生原因归结到一点，就是国资委性质和职能定位的矛盾，它是当前大国资委体制 过渡性质的体现。这个作为国家出资人代表，以国有资产保值增值为己任的国务院特设机构，是我国社会主义市场经济发育特定阶段的产物，体现了改革的进步与成就，但也存在着本身固有的体制缺陷，因此只能是过渡性制度安排，随着市场经济的进一步发展，其基本构架还需要重新设计，继续改革。 参考文献： 1 荣兆梓 .企业改革滞后论 改革以来所有制结构变动原因与趋势的思考 J.江淮论坛， 1993，（ 3）：21-29. 2荣兆梓等 .公有制实现形式多样化通论 M.北京：经济科学出版社， 2001. 3 魏峰 ， 荣兆梓 .国 有企业与非国有企业技术效率比较 J.经济纵横 ， 2011（ 2） ： 4 威廉鲍莫尔 ,罗伯特利坦 ， 卡尔施拉姆 .好的资本主义、坏的资本主义，以及增长与繁荣的经济学 M.刘卫 ,张春霖译 .北京：中信出版社， 2008. 5 荣兆梓 ,杨积勇 .公司制改革面临的深层次问题与解决方案 J.改革 .2001（ 2） ： 56-63. 6谢地 .自然垄断行业国有经济调整与政府规制改革互动论 M.北京：经济科学出版社 ,2007.
